趙耀輝、王亞峰、趙銳：提升農村養老待遇的根本之策——將補貼轉為貼息、激勵個人賬戶積累

資料圖。本文來源：北京商報、中國國創會

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圖為趙耀輝參加新經濟學家智庫研討會發言。本文為新經濟學家智庫專稿，本文略有刪改，轉載請注明來源。

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提升農村養老待遇的根本之策：將補貼轉為貼息、激勵個人賬戶積累

趙耀輝 王亞峰 趙銳

武漢大學董輔礽經濟與社會發展研究院

北京大學中國社會科學調查中心

一、背景：農村養老保險已然成為政府義務，急需正本清源

自2009年新農保制度建立以來，廣大農村居民享受到了基本養老金待遇，這是中國歷史上的一個里程碑事件。根據中國健康與養老追蹤調查（CHARLS）2021-23年最新調查數據，98%的60歲以上農村戶口居民已經領取養老金。但是，農村居民養老金水平非常低，城鄉差距過大。

社保成為熱點議題，并且在之后引發持續的討論，很多專家和媒體呼吁大幅度提高農民社保水平。我們贊同大幅度提升養老金的主張，但是對于如何實現這一目標有不同看法。

社會面的呼聲都是要求財政出錢提升社保，這跟新農保的設立初衷是不同的。新農保的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”，本意是國家兜底，鼓勵個人通過多繳多得保障老年生活。然而現實是個人繳費水平太低，按照目前絕大多數人的繳費水平，一個人即使繳費滿15年，其養老金絕大部分（超過五分之四）來自財政全資的基礎養老金，而個人繳費所支持的部分只占五分之一。政府成為養老金支付的主要責任方，導致了社會對政府的過高期待。

二、個人繳費水平為何低下

在討論這個問題之前，有必要簡要回顧一下農村養老保險制度的演變歷程。我國曾經于1992年在全國范圍推行過一個農村社會養老保險制度，俗稱“老農保”，籌資模式強調“個人交納為主，集體補助為輔，國家政策扶植”。這里的“國家政策扶持”指通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支來體現，然而由于絕大多數地區的集體經濟無力支付補助，加上個人賬戶運營不透明、回報率低下、資金被縣級政府大量挪用等因素，導致個人繳費積極性低下，基金積累水平極低，最終宣告終止。

有了這個教訓之后，2009年起實施“新農保”時，政府決心下大力氣提升農村居民參保積極性。一方面，財政直接補貼繳費（如2009年個人繳費100元，政府補貼30元，補貼率達30%）；另一方面，只要達到最低繳費年限（15年），60歲之后就可以免費領取基礎養老金（2009年為每年55元）。

可見，為了吸引個人繳費政府投入了真金白銀，但是十五年過去了，雖然參保率很高，但是個人賬戶的積累遠未及預期。CHARLS數據顯示，2011年，新農保繳費人群中超過72%的人選擇了每年不超過100元的最低繳費檔次。到2021-23年，盡管各地政府實行了多繳多補的階梯化補貼，但仍然有60%選擇了最低繳費檔次。其結果是到最終退休時，個人賬戶對養老金的貢獻微不足道。如果按照每年繳費200元，繳費15年，實際利息2%計算，60歲時每月個人賬戶部分只能得到30元，而目前基礎養老金的全國最低標準已經達到143元。本應作為保底的基礎養老金反而成為了養老金的主體，導致提高養老金的壓力全部到了政府身上。

為什么個人賬戶沒有起到應有的激勵作用？一方面是補貼方式不合理。在現有的補貼方式下，參保人通過最少量的繳費“套現”領取基礎養老金的資格，是最理性的選擇。雖然繳費有相應的補貼，但是由于參保人對個人賬戶不信任，因此仍然選擇盡量少繳。不信任的來源在于個人賬戶的資金掌握在地方政府手中，難免有被挪用、占用甚至剝奪的可能性。老農保就是前車之鑒。因此，提升個人賬戶的安全性和透明性以建立信任，并完善激勵機制，應是下一步改革的要點。

三、如何使個人賬戶具有吸引力？

我國2022年推出個人養老金制度，作為養老金體系的第三支柱，為城鄉居民養老保險個人賬戶安全、透明性改革提供了一個模板：個人賬戶投資基金的回報率完全由市場決定；個人有選擇投資機構的自由；如果對投資機構不滿意有攜帶資金轉投其它機構的自由。這些要素最大化地保證了個人賬戶私有財產的屬性，是建立信任所必需的。

城鄉居民養老保險制度的出路在于進行第三支柱化改革，實現個人賬戶資金運作的透明，提升個人掌控力，以增強投保人對制度的信任。具體做法是，在目前由人社部管理的個人養老金賬戶平臺上，設立居民養老保險賬戶入口。與個人第三支柱養老金同樣，個人繳費直接在平臺上操作，參保人自由選擇賬戶中的資金交給誰管理，也允許參保者攜帶資金轉投其它機構。

完善參保激勵同等重要。一個好的制度要弱化百姓對基礎養老金的依賴，增強自我儲蓄的動機。為實現這一目標，國家可把對居民養老金的兩部分補貼，即基礎養老金和年度繳費補貼，全部轉換為投資收益補貼。也就是說，在原有的市場投資收益的基礎上，追加利息補貼。這個補貼看得見、摸得著，能夠激勵參保并鼓勵多繳費。

貼息水平如何確定？我們先計算現有財政補貼的現值。基礎養老金以目前財政每月支付143元的最低標準計算，剔除通貨膨脹因素，其現值約 29,406元（60歲時期望余壽21年，折現率2%）；繳費補貼每年約40元，繳費15年的現值為706元。以上兩項之和為30,112元，這是政府給每人的補貼額現值。我們再算用這些錢能夠補貼幾個點的投資利息。假如政策目標是吸引參保人每年投資4,000元，補貼2.0個百分點，利息補貼的現值只有30,684元，大致相當于目前政府對居民養老金的補貼現值。目前發達地區基礎養老金水平更高，若將額外的財政補貼轉為貼息的方式，能夠支付的利息補貼水平和吸引的投資規模會更高。

進一步，我們再算每年4,000元繳費可以獲得多少養老金。假設市場真實投資回報率為2%，最低投資年限25年，退休年齡60歲，余壽21年，那么養老金每月可達783元，這遠高于貧困線（333元）和目前的大部分地區的農村居民養老金水平。因此，政府沒有多花錢，只是改變了補貼方式，就可以實現養老金大幅度上漲。

通過貼息吸引個人賬戶繳費的做法，在國際上已有新加坡的成功經驗。新加坡中央公積金計劃為幫助低余額群體和老年群體，對賬戶中前 60,000 新元存款額外補貼1% 利息，對年滿 55 歲以上的居民，前 30,000 新元還可再享額外 1% 利息補貼。

四、配套措施

以上改革有一個免費搭車的軟肋，需要提前預防。對于一生都不繳費的人，如果他們可以無償獲得最低養老金（如低保），將對其他繳費者構成負面激勵，嚴重時可能導致貼息政策失效。解決辦法一是將貼息水平做遞減處理，繳費較少的層次給更高的激勵，保證每人都有一個最低水平的繳費。還可以允許其他家庭成員代替繳費并給予免稅待遇。另外，對于年輕時即發生殘疾者國家可代替其做最低水平的繳費。只要每個人都能夠通過個人賬戶積累養老資金，還可以起到減少低保人群的作用。

中央和地方政府的關系也需要捋順。目前，地方政府掌握個人賬戶，同時操作繳費補貼。當個人賬戶擺脫地方政府控制時，他們是否還愿意繼續提供貼息補貼？一個可行的辦法是，新繳費首先進入不受地方政府控制的個人賬戶，僅把中央財政補貼的部分拿出來轉為利息補貼，同時逐步把現有的個人賬戶資金并入。地方政府補貼部分可以通過調整央地財政關系，逐步加入到貼息中。

綜上，農村養老金改革的核心是通過引入市場機制運作個人賬戶，國家通過貼息鼓勵多繳，強化個人養老責任，以個人賬戶積累實現農村老年人的養老保障。■

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