【收藏】國際海事組織凈零框架下的執法體系將如何運作

注：本文由馬士基?麥克凱尼?穆勒零碳航運中心原創，信德海事網授權發布，任何轉載、引用本文內容需備注來源。

全局概覽

• 國際海事組織凈零框架擁有完善的執法體系作為堅強后盾，這增強了各方對其合規性的信心。

• 國際海事組織凈零框架擁有多層次執法體系，涉及船旗國、港口國監督、被認可組織以及國際海事組織成員國審核，各方的執法職責有所重疊。

• 行業機制將進一步激勵其合規行為，包括租船協議中的合同義務、船舶審查工具以及與合規性相關的保險條款。

重要性分析

執法體系是監管可信度的核心支柱。如今，國際海事組織凈零框架政策層面轉向實踐落地，統一一致的執法體系對于保護合規投資和維護市場公平至關重要。

國際海事組織（International Maritime Organization, IMO）負責制定并通過與全球航運治理有關的法規，但并不負責監督其具體執行。各國主管部門承擔著執行國際海事組織法規的職責，且通常會通過區域合作開展執法工作。

除本文所涉及的船舶相關執法內容外，確保可持續海運燃料的生產、分銷、運輸以及燃料加注環節均符合其宣稱標準，也同樣至關重要。我們將在后續文章中對此進行深入解析。

全球海事法規的多層次執法體系

全球商業航運業需遵守一系列具有法律約束力的國際公約，包括《國際海上人命安全公約》（Safety of Life at Sea, SOLAS）和《國際防止船舶造成污染公約》（International Convention on for the Prevention of Pollution from Ships, MARPOL），這些公約對海事安全、環境保護和海員權力與福祉進行了有效規范。

《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）為海事治理提供了總體的法律框架，并為國際海事組織和其他海事公約的實施與執行提供了相關的法律依據。

在這些公約體系下，各船旗國對于確保懸掛其國旗的船舶完全符合國際標準應承擔主要責任。為完善船旗國的執法體系，適用于全球的港口國監督（Port State Control, PSC）體系誕生了。該體系港口國有權對停靠其港口的外國船舶進行檢查，核實這些船舶是否遵守國際法規。

圖1：國際航運中的海事監管執法力量概覽

海事執法力量及其在國際海事組織凈零框架中的作用

船旗國與港口國監督攜手構成了雙層執法機制，這一機制維護了國際海事法律體系的完整性，并促進了全球航運行業安全可靠的可持續發展。

船旗國可以將法定認證和檢驗職責授權給被認可組織（RO），以協助國際海事組織法規的有效實行。而強制性的國際海事組織成員國審核制度則進一步強化了這一機制。這些執法力量將一同對全球船隊的合規情況進行監督。

接下來，我們將分析這些執法機制的運作方式，并概述其在保障凈零框架順利推進過程中所發揮的作用。

第一道防線：船旗國

“船旗國”這個術語源于一個歷史慣例，即船舶通常會懸掛旗幟，以表明其隸屬于某一國家。隨著時間的推移，這些旗幟逐漸成為了具有官方效力、代表國家主權的有力象征，也成為了船舶登記國籍的直觀標識。

如今，如果想被認可為船旗國，該國必須擁有與本國船隊規模與類型相匹配的經濟實力和技術資源，且必須遵守國際海事組織制定的所有規范與法規。

船旗國執法體系的法律基礎

根據《聯合國海洋法公約》，船旗國擁有如下法律義務：有效實施并執行國際海事法規，并采取必要措施，以確保懸掛其國旗的所有船舶能夠履行國際海事公約中規定的各項責任和義務。

具體而言，《聯合國海洋法公約》第211條第2款明確指出，船旗國有義務制定相關法律法規，以符合主管國際組織（如國際海事組織）確立的船舶污染國際標準。

除了《聯合國海洋法公約》外，《國際防止船舶造成污染公約》還直接強調了船旗國應積極主動維護海洋環境的義務。這種“雙重義務”源于兩項公約之間的差異：《國際防止船舶造成污染公約》詳細指出了船旗國應對懸掛其國旗的船舶強制執行的規范性要求，且該公約會根據技術發展定期進行修訂；而《聯合國海洋法公約》則規定了保護海洋環境的一般義務，且該公約的修訂頻率較低。

《聯合國海洋法公約》中的參考規則允許主管國際組織（如國際海洋組織）促成國際規定和標準的制定。

已批準《聯合國海洋法公約》的國家，實質上已同意該公約制定的框架，即通過主管國家組織來制定大家普遍接受的國際規定和標準。這意味這些成員國有義務通過本國立法來確保國際海事組織的各項公約完全生效，并在各自的管轄范圍有效執行。盡管如此，仍有部分國家尚未批準《聯合國海洋法公約》，但作為《國際防止船舶造成污染公約》的成員國，它們還是需要通過國內立法來執行該公約的內容。

一線專業力量：被認可組織（RO）

并非所有船旗國都具備履行國際海事組織各項公約所規定的所有義務所需的基礎設施，以及必要的技術水平、人力資源或經濟實力。為彌補國家能力之間的差距，船旗國通常會將某些法定職能授權給船級社，這類機構在眾多國際海事組織公約和框架（包括國際海事組織凈零框架）中被視為“被認可組織”。

考慮到船旗國存在職能授權的需求，國際海事組織因此制定了《國際海事組織被認可組織規則》（IMO RO Code）。該規則為船旗國授權和監督被認可組織提供了具體框架，確保在安全、安保和環境保護等領域擁有統一的最低標準。該規則還闡述了船旗國和被認可組織雙方的責任，以明確職能授權的透明度和責任范圍。

船旗國和被認可組織在凈零框架中中所起到的作用？

船旗國需對在其旗下注冊的船舶進行定期檢驗和審核的重要系統，以確保這些船舶符合前文所述的海事標準和規章制度。

請注意，在凈零框架下，船旗國扮演著“行政部門”的角色。隨著國際海事組織凈零框架的實施運作，船旗國和被認可組織的責任將顯著擴大。根據凈零框架的第37條規定來看，船舶需要向其船旗國或船旗國授權的某個被認可組織報告以下內容：

- 年度溫室氣體燃料強度（Greenhouse Gas Fuel Intensity, GFI）;

- 年度目標溫室氣體燃料強度;

- 溫室氣體燃料強度合規余額;

- 用于計算上述內容的基礎數據。

船旗國仍需承擔的最終責任包括：

- 核實船舶的《船舶能效管理計劃》（Ship Energy Efficiency Management Plan, SEEMP）是否符合凈；

- 零框架要求；

- 核實報告的溫室氣體燃料強度數據是否合規；

- 核實每年達到的溫室氣體燃料強度；

- 提交經核實的數據至國際海事組織溫室氣體燃料強度登記處；

- 從國際海事組織溫室氣體燃料強度登記處接收年度船舶賬戶數據，并在核實繳費內容后，出具《合規聲明》；

- 根據國際海事組織溫室氣體燃料強度登記處的船舶賬戶數據，評估相應船舶是否擁有獲得獎勵的資格。

《被認可組織規則》將會進行修訂，以納入凈零框架下船旗國和被認可組織需承擔的額外責任。

監管者也需監督：國際海事組織成員國審核

當一國政府接受國際海事組織的某項公約時，這意味著該國默認同意將該公約條款納入本國立法體系，并切實有效地實施和執行這些條款（詳見關于國際海事組織流程的往期簡報）。因此，作為此項承諾的一部分，所有國際海事組織的成員國都會受到《國際海事組織成員國審核機制》（IMSAS）的管制。該機制強制執行，根據國際海事組織文書實施規則，即“第三規則”（the III Code）的條款規定，旨在評估各成員國是否有效履行國際海事組織文書實際規定的義務。

在提升海事治理透明度、優化海事治理責任落實和持續推進海事治理進步方面，該審核機制發揮著至關重要的作用。該機制就以下方面對成員國進行了評估：

- 是否履行其作為船旗國、港口國和沿海國的責任。

- 是否維持了有效的法律、行政和執法框架。

- 是否統一、有效地實施并執行國際海事組織公約。

國際海事組織審核在凈零框架中所起到的作用？

隨著國際海事組織凈零框架的面世，各成員國將承擔與溫室氣體（GHG）排放報告、核查以及合規分析有關的新任務。

為保障國際海事組織凈零框架的有力執行，對國際海事組織審核機制的修訂必不可少。預計修訂內容可能包括：

- 完善評估各國監督溫室氣體合規能力的標準。

- 改進機制，以審核對溫室氣體燃料強度數據的核實和報告流程。

- 優化評估，隨著凈零框架職責的擴大，需評估各國對被認可組織的管理情況。

第二道防線港口國監督（PSC）

作為執法體系的第二道重要防線，港口國監督與船旗國施行的措施相輔相成。雖然船旗國主要負責注冊于其旗下的船舶的管理，但港口國在核實到港船舶（包括懸掛外國國旗的船舶）是否符合國際標準方面也發揮著不容小覷的作用（詳見《聯合國海洋法公約》第217、218及219條）。

港口國監督通過核查，構建起一張安全網，可辨識沒有完全遵守例如《國際防止船舶造成污染公約》和《國際海上人命安全公約》等各項公約的船舶，找出它們的缺陷。這些核查可以防止不符合標準的船舶投入運營，為全球海事安全、環境保護和公平競爭做出貢獻。

港口國監督的關鍵職能在于其被賦予了實行最終制裁的權力：當判定船舶不安全或是會對海洋環境構成不可接受的風險時，港口國有權將船舶扣留在港口。為避免船舶被扣留，船舶運營者將努力確保船舶遵守現行法規，以避免扣留帶來的重大聲譽損失和經濟后果（包括運營時間損失）。

港口國監督在區域合作框架下進行運作，該框架在國際海事組織第 A.682 (17) 號決議 中正式確立。目前，全球已經達成了九項區域性協議，攜手共同推進各地的港口國監督活動，具體覆蓋范圍可參考下圖。

美國海岸警衛隊擁有獨立的港口國監管體系，該體系遵守國際海事組織的標準，但會獨立于區域諒解備忘錄框架之外進行運作。

圖2：標注了全球九大港口國監督諒解備忘錄覆蓋范圍的世界地圖美國海岸警衛隊擁有獨立監管體系。 俄羅斯聯邦亦是巴黎諒解備忘錄組織成員國，但其成員資格目前已被暫停。

各諒解備忘錄協調配合，最大限度地擴大船舶覆蓋范圍，讓管理部門能夠共享高風險船舶信息，確保此類船舶得以優先進行核查。根據核查結果以及各國注冊船舶的被扣留數量，建立并共享船旗國風險檔案，進行有效合作。

這個全球協調系統可以確保無論船舶在什么地方航行，都會受到統一標準的詳細審查。這種始終一致的詳細核查強化了國際海事組織各公約的有效執行，也為打造更安全、更干凈、更透明的海事運營環境提供了支撐。

港口國監督在凈零框架中所起到的作用？

凈零框架第10條規定拓展了港口國監督的審查權限。除審查與船舶年度溫室氣體燃料強度有關的《合規聲明》外，港口國監督官員還可審查：

- 國際海事組織溫室氣體燃料強度登記處發布的年度船舶賬戶報表

- 《船舶能效管理計劃》（SEEMP）

這些文件將助力港口國監督核實船舶是否以及如何執行凈零框架要求。

通過實行《國際防止船舶造成污染公約》第5條第4款規定的“不予優惠待遇”條款，港口國監督將在凈零框架的有效實施中發揮著關鍵的作用。該條款確保了在非《國際防止船舶造成污染公約》成員國的船旗國旗下注冊船舶，仍需接受與成員國船舶相同的審查標準。由于有“不予優惠待遇”原則，從事國際貿易行業的船舶將難以逃避國際海事組織凈零框架的約束。

舉例來說，如果港口國監督官員對船舶進行審查時，發現該船缺少與年度溫室氣體燃料強度有關的《合規聲明》，那么無論該船舶注冊的船旗國是否已批準相關公約，官員都可以記錄船舶缺陷，甚至可以將其扣留。

不遵守凈零框架可能面臨的后果

國際海事組織凈零框架的批文并未明確指出無法出具有效的《合規聲明》屬于可導致船舶扣留的巨大缺陷。但是，該框架對《國際防止船舶造成污染公約》附則VI（第10條）進行了修訂，將凈零框架《合規聲明》和年度合規聲明納入了港口國監督的執法范圍。

國際海事組織凈零框架通過后的后續工作計劃包括對港口國監督程序的審查，詳見《港口國監督程序（2023版）》（第A.1185 (33) 號決議）。此前，為完善國際海事組織數據收集系統（Data Collection System, DCS）和碳強度指標（Carbon Intensity Indicator, CII），這些程序已經進行了更新，程序各自的《合規聲明》也已經被納入了“可扣留缺陷”章節（詳見該決議附錄18，第2.7.2.3段）。因此，業界預計國際海事組織凈零框架的《合規聲明》也有可能會以同樣的方式被納入其中。

這一問題將成為明確港口國監督在國際海事組織凈零框架執法體系中的作用的關鍵所在。盡管現行的國際海事組織港口國監督程序表明，缺少必要的證書可能會導致船舶被扣留，但同時也明確了，來自非成員國的船舶沒有攜帶此類證書的義務。然而，根據“不予優惠待遇”原則，在船舶獲準出航前，還是需要達到一定的實質合規要求。

實質合規要求即時存在輕微缺陷，船舶也需要符合法規的本質性要求。盡管在凈零框架下界定實質合規十分復雜，且需要詳盡的分析，但可以肯定，在缺少《合規聲明》的情況下，證明船舶達到了該要求的難度將極大。

至于刑事起訴、罰款或對船員和船舶管理方進行制裁等其他執法措施，則取決于各成員國對國際海事組織凈零框架內容的實施和執行。

可以參考從2020年開始實施的國際海事組織全球限硫令，當時的違規行為導致了：

- 船舶被扣留 ;

- 船東和船長被處以罰款;

- 刑事處罰（包括高達六年的監禁);

- 禁止違規船舶和船員再次運營。

這些前車之鑒表明，嚴重違反國際海事組織凈零框架的要求，尤其是蓄意違規行為，可能會受到港口國監督方同等嚴格的處罰。

航運業在凈零框架執法體系中起到什么作用？

在國際海事組織凈零框架執法體系中，航運行業本身就發揮著關鍵作用。盡管監管合規是強制性要求，但由于商業激勵、聲譽考量以及意在避免因違規而被罰款或扣留船舶，預計眾多從業者會主動加快合規進程。

商業合同和租船合同將成為非正式的執法機制，將凈零框架相關的義務融入業務實踐之中。在選擇船舶時，租船人和貨主正越來越關注其環境表現，合規性將因此成為有力的競爭優勢。

除履行合約外，行業主導的自我監管程序在提升行業安全和合規標準方面也頗有成效。這些程序包括船舶檢查報告程序（SIRE）、RightShip檢查以及通用海事檢查文件（CMID）。

這些程序通過行業利益相關方之間合作運行，為世界各地的租船方提供定期查閱的審查報告和審查工具。這些程序已經被納入了《國際防止船舶造成污染公約》附則VI的審查標準，且預計將迅速調整以適配凈零框架的要求。

最后，海運保險單通常會包含要求遵守國際標準的條款。沒有《合規聲明》的船舶可能會被判定為高風險船舶，進而導致保費上漲、保險范圍受限或被排除在特定承保池之外。

這些基于市場的激勵措施將與監管執法體系相輔相成，助力全球相關船型船隊的合規水平和透明度更上一層樓。

通過執法體系落實責任

國際海事組織凈零框架的成功實施不僅取決于其穩健有力的監管設計，還少不了其清晰有效的執法機制。

通過將責任劃分給船旗國、被認可組織和港口國監督檢查機構，凈零框架建立了一套多層次的合規結構，反映了全球航運運營的復雜程度，并提高了實現高合規率的可能性。

基于市場的執法機制與自我監管舉措將呈現出相得益彰的效果，兩者可以強化行業合規性、優化責任劃分表現，并加速行業凈零排放轉型。

然而，這個框架也會帶來新的合同、運營及法律層面的挑戰，需得到妥善處理，才能保障執法的一致性和公平性。隨著航運業逐漸適應不斷變化的要求，監管方、行業利益相關方和執法部門之間的通力合作，將成為行業適應能力的關鍵支撐。

作者:Jyotsna Dargan (借調至馬士基?麥克凱尼?穆勒零碳航運中心), Pernille Palmelund S?rensen (馬士基?麥克凱尼?穆勒零碳航運中心）

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