誰拉低了“高標準農田”的標準？

2025年 11月，眉山農民趙立順看著村里被放棄收割的水稻田，心疼得直搖頭。但這些田不是他的，也不再是村民的，而是“老板”的——土地流轉后的外地包地大戶。2024年底，村里幾個隊的百畝土地被統一流轉，改造成為“高標準農田”（下稱“高標田”）。

但在村民眼里，這些疏于管理的田地很難稱得上“高標準”。春分過后，老板才草草播下稻谷的種子。趙立順描述記憶中播種的場景：過于密集的一把把種子不育秧，像不要錢一樣地丟進旱田里直播。他納悶，這能種出啥？

?八月份，趙立順所在村里的高標田長出稀疏凌亂的秧苗

到了秋季，收成反而比村民預想得要好。他們猜測，可能是老板品種選得好，但更可能是用了太多化肥和除草劑，“無人機直接在天上飛。” 一位村民比劃。

可惜10月份雨水連綿不斷，耽誤了收割。老板似乎也不像小家小戶的農民那么擔憂收成。眼看著許多稻谷已經發了霉，11月8日，外地來的履帶式拖拉機才呼啦啦開進雨后積水的濕軟稻田。一些倒伏的低頭稻已經收不起來了。還有幾片田完全沒來得及收割。老板留下話：收不完的，你們隨便自己撿。

撿來的稻谷，許多人只敢拿來喂雞吃。

?11月10日，未收割的稻穗被收割機軋過，浸泡在積水中

除了管理隨意，趙立順還覺得田梗被改得太高了。他曾心疼地指著一塊干裂積水的田地，官方語言說高標田"集中連片、設施完善"，但這塊地由于積了太多水，高高的田埂已經被沖垮，“不成田了唷！”他想知道，來開挖機的人自己根本沒種過田，田怎么改，為什么不問當地老農民?

他的觀察顯然與高標田的目標差距不小——“土地平整、集中連片、設施完善、農田配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產”。

歷年來中央一號文件多次提出加快高標田建設，將其視為保障糧食安全的必然要求。這種保障體現在兩個層面：一是通過提升耕地質量來增加糧食產量；二是通過土地流轉來促進規模化經營，以解決“未來誰種地”的難題。

目前，我國已經建成10億畝高標田，達到全國15.46億畝永久基本農田的三分之二。2025年4月，中辦發文力爭在2035年將具備條件的永久基本農田全部建成高標田。

然而，紅頭文件中的“高標準”，到了田間地頭卻淪為“低標準”，改造后的土壤和水利不一定符合實際需求，甚至成為農民撂荒的理由——這等荒誕劇情正在多地上演。

?食通社看到，多地項目為收割機澆筑了下田地用的水泥斜坡，但坡度太陡，村民說反而不如土坡好用，圖中，收割機艱難在泥濘中打轉，留下混亂的轍痕。

與改造一同進行的流轉也讓村民與土地愈發疏遠。在成都周邊多個村，村委號召各大隊將村民的地收上來，再通過村集體合作社把田地統一流轉給一家“龍頭公司”——龍頭公司一面給村民發放流轉費，一面尋找合適主體來承包田地。有人心疼自家田地流轉之后被改造得面目全非，也有人因為每畝六至八百元的地租而怡然擁抱變化。

但是，小田并大田，并不必然意味著產量增加或效率提升。無論誰來經營大田，一旦發現農業既不好干、又不掙錢，跑路之后，再將大田打碎還給小農戶的成本很高——那么誰將為土地與糧食安全負責，改造又在多大程度上實現了“高標準”的種植目的？

?重慶小田并大田后，挖機在田地中修出新的田埂。供圖：陳晶晶

1

小田并大田，好土變孬土

高標田的建設伴隨一平”（田塊平整）、“兩通”（通水通路）、“三提升”（提升地力、產量、效益）。食通社在成都周邊遇見的農民們普遍認可高標田配套道路的建設，尤其是田塊旁的生產便道。“騎著個‘突突’（三輪車）都可以隨便跑。”A村村民張小琴說。

張小琴村里1000畝集中改造為高標田后，被一家果業公司包下種梨樹。那是在國家非糧化政策落實之前，她也說，改造后，作物可以直接機械收割，確實更方便。

不過，當村民魚鱗狀的小塊田土匯成大田，難以做到各處完全一樣高，低洼處便容易存水。當地人說，經年累月，高低不平的現象會愈發嚴重。

高標田建成四年后，到了2025年，成都周邊B村的村集體不得不雇人重新整地——300多畝稻田，每畝花費300多元。一下子花掉近十萬元，也耽誤了春播。村書記說，這已經是高標改造后第二次改造了。“沒（二次）改前更惱火，這一個當當（小水坑），那一個當當。”

許潤田長期在四川從事農技推廣。他認為，不同于平原地區的砂壤土，四川丘陵地帶多是黏土，土壤孔隙更小，平整起來也更費勁，原本在農民的多年精心侍弄下，才得以形成一個個錯落有致的平整表面，而高標田面積太大，僅憑挖掘機手“靠著感覺”推出這樣的平面，太不現實。

在種植梨樹的A村，1000畝田地里就有30多畝坡地長期處在這種排不出水的狀態。在梨園工作的張小琴說，夏天時水更大，老板增挖了不少水渠，工人也想了各種辦法排水，但這一小片地里，梨樹卻還是淹死了，機器也進不去。而改造前，這邊本來是村里水稻長勢最好的地方。

?張小琴村里，低洼處高標田的積水狀況。勤快的嬢嬢揀著田邊邊自己種點菜。但她們的菜地并沒有延伸多遠——小田改大田后，“更遠處沒有路，不好走”。

許潤田走訪四川多村發現，在小田改大田的局面下，如今誰想種地，都必須在高標改造后重新挖溝，否則水無法排開。如果挖溝不由接下農田的公司做，這工作就得由村集體或村民個人來承擔。

并田往往伴隨著土壤改造。根據2013年《全國高標準農田建設總體規劃》，整治田塊，首先要保護土壤肥力：肥沃的表土層需要被剝離、回填，農田的有效土層厚度要達到50cm以上，耕作層厚度達到20cm以上。“有效土層厚度”也一直是高標田驗收的基本評價指標。但實際上很難達標。

貴州織金縣的好幾位村支書和種植大戶曾向食通社表示：高標改造時，挖機把好土翻下去，生土翻上來，按規定每畝要撒的3000斤有機質不見蹤影。“把老百姓僅有的一點好土，都給破壞掉了。水稻種不了，玉米也種不了。只有荒廢，等它長草。”一位村支書痛心道。他們感到政策初心很好，但在執行時變了味。

?浙江某地的高標田。挖機在平整田地的過程中往往伴隨著對表層土壤的剝離。供圖：陳晶晶

同樣的事在四川發生。在前述成都周邊的B村，村書記說，施工者隨便用挖機“搞了一搞”，表層好土都去做了田埂子。2022年又逢干旱，高標建設后的第一季水稻收成很不好，每畝地收成只有200斤上下。

許潤田提議，結合上述黏性土質、丘陵地形，以及工程中容易出現的執行問題，高標改造如果不動土，只修路和水利，是不是反而事半功倍？

2

工程化思維碰壁農業

更科技還是更腐敗？

土壤之外，農田水利工程對前期規劃、施工質量和后期管護的要求更高，也往往成為決定高標田成敗的關鍵因素。

在A村，每塊田地勢不同，各處水的流量有大有小，然而一條水泥明溝砌下去，兩三里路都是一米寬，老村書記認為，這樣保不齊會溢水或漏水。在另一中部省份，一位熟悉基層工作的被訪者指出，這樣“三面光”的水泥水渠流速快，導致蒸發量也更大，并不利于節水。

?江西某地自然田埂和“三面光”的水泥田埂。供圖：鄒怡

在眉山，趙立順的村子去年春天也修了兩個提灌站。但他從來沒見過水流出來。春旱厲害時，村民們依然需要自己從河水里抽水，電泵都燒壞了一個。

2024年6月中旬，河南大旱。媒體隨機走訪夏邑縣10個村，卻發現高標田的機井普遍不出水。有的是因為沒通電，有的則是管子沒埋好。急于用水，農民只好拆掉裝在機井上的智能灌溉設備，用老方法抽水澆地；有的人還用電動三輪車給機井充電，兩天只能澆四畝地。連旱十多天后，最終還是靠一場大雨解了困。

?媒體記者拍下了夏邑縣某村2021年高標田建設項目的機井，村民說一用就跳閘，用不了。電表顯示只使用了一度電。圖源：看看新聞

一位陜西種植戶的獼猴桃園也因高標改造而裝上了滴灌設施。這是水利局“節水灌溉項目”、發改委“生態園工程”以來，果園渠灌第三次被改造。“我們開玩笑說，你們趕快安裝，安裝完老百姓趕緊拆掉，你們把錢領走。”他告訴食通社，滴灌的要點是對水源進行加壓及過濾，而施工方只管從水渠鋪設管道取水，“就好比想給車胎打氣，卻沒有氣罐。”這些紙上談兵的管道最終只能報廢。

高標田改造的目標之一是旱澇保收，但現實中粗制濫造的工程，可能讓農民在面對氣象災害時更脆弱。

?A村一隊早在2017年高標改造初始就修過一個提灌站，老書記曾經喊街道負責水利的工作人員去看過好幾次，但目前依然只有房子，沒有機器——水泵始終沒安進去。

近年來各地頻頻爆出高標田偷工減料、拋荒長草的案例，以及前文各個例子都指向一種可能性：自上而下、層層分包的項目制天然存在的腐敗空間。

根據《人民政協報》披露的相關部門調查數據，2020年全國高標田畝均建設成本為3046元，在一些丘陵山區可達5000元以上。在許潤田和A村老書記的記憶里，鎮領導透露過的高標改造資金比這還要高。

江蘇省鹽城市濱海縣在2022年11.5萬畝高標田建設涉及3.49億元總投資。次年央視315晚會報道，當地高標田引水灌溉的水泥管普遍存在鋼筋裸露、破損等問題，不符合國家標準。原因在于施工方為了省錢，都是選擇價低質劣的非標管，然后買幾截國標管用于給監理方檢測。

2024年第一財經記者梳理發現，至少有12個省份的報告中指出了高標田建設過程中的亂象，包括高標田規劃在林草地內、招標文件設置條件限制潛在投標人、農用井施工前無水文勘察、虛報工作以騙取財政資金、閑置拋荒等。

這些工程建設中的問題擊鼓傳花，最終成為基層治理之困——在A村，已卸任的老書記說，高標田的建設拖了好幾年才簽字驗收。“辦移交，交不通，（施工方）錢沒拿完，村上各處鬧著說爛尾工程——這沒整對，那沒整對，政府好像也不接。”事后，施工方又到村上來修修補補。

根據郭曉鳴等學者的一份研究，全國各地高標農田普遍存在建設、使用、維護主體的脫鉤，而建設方離開后，管護責任往往被“滯留”在村委會。

根據這份研究，高標田建成后，一般由縣級農業農村部門驗收，所形成的農田道路、水利設施等資產需移交給鄉鎮政府，并依據項目實際建設情況，確權移交至村集體。這份研究還引用了國務院審計報告中的一份數據：2023年，全國16個省46個縣鄉村里，投入69.29億元建設的2761個農業基礎設施項目都因為配套缺失、重建輕管等問題被閑置。

前述熟悉國土系統的中部省份人士也告訴食通社，省內很多高標項目的工程款還拖著沒給，而許多參與項目的官員、工程方已經被有關部門帶走調查。

三農研究者陳晶晶在多地觀察了高標田的運行機制后認為：看著有標準、有程序、有監督，實際都是表演性質的——大家都在“演”，以符合這一套正確、現代的要求。走訪中，食通社發現，無論是村支書、大隊長，或普通村民，在基層，都沒有能為這套工程化“表演”糾偏的方法。

?河北的高標田。拍攝：陳晶晶

3

農業提效的關鍵

在規模化嗎？

源源不斷的項目資金讓工程方樂此不疲地接下高標田項目。這些項目被認為是能夠提高農業效益的。

《全國高標準農田建設規劃（2021—2030 年）》這樣描述其成果：“有效促進了農業規模化、標準化、專業化經營，帶動了農業機械化提檔升級，提高了水土資源利用效率和土地產出率，加快了新型農業經營主體培育，推動了農業經營方式、生產方式、資源利用方式的轉變,有效提高了農業綜合效益和競爭力。”

政策暗含的意味是：第一，高標田本質上是要將糧食生產的不確定性，壓縮進入可管理的工程體系；第二，農村空心化、老齡化，未來誰種地？不如把地先準備好，為規模經營者預制好土地。

但規模化經營不一定就能提升農業綜合效益。

B村是食通社調研的多個村子中，唯一一個高標改造后依然以村集體經濟主體來耕種、經營的。該村地多，有5000多畝，留在村里的勞動力有六七百人，村書記也在村里一干就是12年。做集體經濟四年，村書記列出了高標改造以來的種植賬。

2021年底，村里上報了800畝高標農田進行改造，每年種兩季糧食作物。“田塊弄大了，我們想著機械化種植省錢、省工，也更好找人。”村書記解釋道。

但是當田土不再“包產到戶”，人力投入雖然少了，卻更考驗種植者田間管理的能力。2021年，集體經營的550畝大豆由于種植面積太大，看管不到位，第一季大豆生了蟲害，一點都沒收上來。

此外，由于前文所述挖機剝離了表層好土，350畝水稻全部虧損，畝產只有約200斤。同樣的干旱條件下，由于表土未被高標改造破壞，管理也更上心，村民們自己種的水稻畝產能有800斤。

復雜的農業生產考驗管理和經驗，事實上，在2021年前的四年里，B村也是引進外地老板來包地種藕塘，但是三四年后，老板的經營所得也不再值得一畝600元的租地錢，“跑掉了。”

2023年起，村集體調整了管理模式——把田間管理還給生產社，由社長組織管理，支付每畝30元管理費和產量提成。當年秋季，水稻獲得了800-900斤的畝產。

種植規模逐年增加，不過書記也坦言，這樣千畝種植在最好的季節，最多也只能賺30多萬元。可以想見，對于手持幾百萬資金、想來農村找商機的外地人來說，農業邏輯里的資本回報率，絕對不如工業或服務業。

值得注意的是，B村還申報了近兩千畝的規模化種植補貼——水稻每畝補貼200元，玉米大豆套作補貼350元，小麥也有一畝200-300元的補貼。這些補貼貢獻了糧食種植的另一半利潤。

“我就喜歡掙國家補貼。”村書記耐人尋味地向我們透露。

?重慶建在山上的高標田。供圖：陳晶晶

4

最后誰接盤

老板，村民，或其他？

高標田不僅是土地和水利資源的空間重構，也是一場生產主體的篩選——其默認用戶往往不是普通農民，而是種植大戶或企業，也就是村民口中的“老板”們。

但不熟悉村務的外來大戶掙錢更不容易。以張小琴所在的A村來講，十多個村民固定在果園打工，每天能有五六十元工錢，此外農戶每畝地還有800多元的流轉費用，這都是“老板”的運營成本。

張小琴還說，果樹三年才能掛果，公司還要承擔增挖水溝、排水、滴灌設施等費用，農業經營的整體投入并不低。

不止一位村民說道，果樹公司的幾位老板一到年底總在“扯筋”（吵架），甚至要股東墊錢給員工發工資。很難說能賺到錢。

當沒有合適的老板愿意來承包，龍頭公司還要繼續給村民發放流轉費。

在C村據許潤田，大概在高標改造結束一兩年內，地就被退給了村委會。如今，龍頭公司依然在給錢，但越來越拖沓——“現在拿不拿得到，我都不曉得了，”一位大爺打趣道，“剛開始（包地時）不拖延，當年就打進來，第二年，中途打進來，到現在，簡直是‘吹’了。”

至于眉山剛入局的老板收割三天就走，許多地還空著不種，許潤田說，他也在其他村子見過把種子撒下就不管，最后棄收的情況，他判斷，這往往是因為賣稻谷的錢還不夠雇人收割的工錢。

與高標項目的走樣同時發生的，是各村齊心共治能力的消退。

這一方面是因為“小田變大田”讓原來的田埂分界線、地塊格局被打破，有的地塊已被道路和水利設施占用，難以再返還給村民——許潤田已經在不少地方見到這樣的場景：改造后的高標田無人接手，如果沒有村中能人專門組織協調，村民很難自發復耕。

附近D村因為臨近城市建成區，在高標改造當年，就被通知可能要征地。因此沒有公司敢來包地，村民沒拿到過流轉費，地卻一撂荒就是三年多。

一位之后加入D村村委的村民回憶，復耕前，地里已雜草叢生，齊人頭高。在國家不能撂荒的政策要求下，村委帶領大家除草，用挖機在整塊的大田中間又挖了新的水渠，2024年，還埋下了新的排水管。重新改造花了十萬多。

?D村的大田由村委帶領整修后，重新分為小田，村民在上面種起油菜。

而在A村，梨園老板的合同還有三年就到期了。老板會不會離開，土地又如何劃回來？“他們（龍頭公司）肯定要想辦法，給我們個說法呢。”張小琴說。

另一方面，當一部分村民習慣了一邊打工，一邊“坐收”土地流轉費，罅隙與隔閡也在代際和不同利益群體的村民間滋生。

成都周邊走訪的A、C、D三個村子早在2017至2018年就出了招標文件，是四川最早開展高標改造的區域之一。在A村，當新修的田埂開裂，村民們不再主動去修補。“反正都不種地了。”在C村，龍頭公司“棄療”后，村委會也沒有能力組織起大規模生產，一些失修的水利也被大家遺忘。

A村的一隊、二隊曾拒絕參與高標改造，幾個老人包了地，堅持自己種。但現在，他們年紀大了，種不動地了。大家看明白了政策紅利已過，沒有老板會再來了。”老書記苦笑。

村民們都看在眼里：村里勞動力越來越少，改造和流轉是不可逆轉的方向。但“大田”工程的運行一旦失靈，再調適，需要付出更大的成本。而“小田”的主人也逐漸丟失了種植的鄉土經驗和身份。當面對水土改造不良、種糧收益低、經營不善等問題時，無論老板與農戶，很容易都會選擇“棄耕”。

當本該承擔糧食安全重任的高標田進入復雜的農業現實，其在多大程度上適合工程化管理？運、管、維的長鏈條里如何杜絕腐敗，確保生產提效，并適應山地丘陵等復雜地情？高標田到底成為了糧食安全的保障，還是農業補貼的提款機？在高標改造進程到達三分之二的節點，這些問題還需要被更妥善地回應。

-這是食通社第773篇原創-

食通社

作者

裴丹

重回正途的碼字女工，關注氣候變化、生態環境與變遷下具體的人。

*應受訪者要求

趙立順、張小琴和許潤田為化名

編輯：令鈺 天樂

版式：明林

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