總統抓了總統：特朗普為什么管不住？

據新華社報道，當地時間1月3日凌晨，美國對委內瑞拉發起大規模軍事行動，突襲委首都加拉加斯并抓走委總統馬杜羅及其夫人。

特朗普社交媒體賬號截圖

美方悍然對主權國家委內瑞拉使用武力、強行帶走國家元首，這一行動令全球震驚。

聯合國秘書長古特雷斯通過發言人發表聲明，稱當前局勢可能造成危險先例，并呼吁各方尊重國際法。

而在特朗普召開的發布會上，這位美國總統聲稱，國會有泄密的傾向，消息泄露結果可能會導致本次行動截然不同。美國國務卿魯比奧則表示，這種任務不需要事先通知國會。

特朗普總是將自己看成“救世主”，認為自己將要“拯救”一個充滿不可預知危險的世界。他不斷部署人員、武器，并且在嚴格保密的幕后做出這些決定。但這觀念很難同美國憲法協調起來，超乎尋常的軍事力量并不能解決所有問題，即便美國總統可以不受任何約束地隨意使用此等武力也是如此——更何況美國總統并沒有這樣的“自由”。

為什么美國如今形成了總統權獨大的格局？看似巧妙的“三權分立”為何失效？

美國著名歷史學家小阿瑟·史萊辛格在他的著作《帝王總統》——多么應景的書名——中以肯尼迪、約翰遜、尼克松三任總統為例，深入剖析這些總統如何巧立名目、繞開國會、發動戰爭，以及歷屆總統如何將這些做法制度化的：

總統權力肆意橫行：越南

以下內容節選自《帝王總統》第七章

林肯曾經說過，那種認為某個人有權將國家拉入戰爭的觀點，實際上是將總統置于君王的那個位置上。如果說約翰遜（注：指林登·約翰遜，1963年至1969年擔任第36任美國總統）真的將自己手中的大權理解為世紀英國君主手中的權力，而不是依照憲法，將它看成是共和國的行政特權，那么他的繼任者就會更肆無忌憚地行使本已膨脹起來的總統特權。約翰遜主張總統的此等單方面權力，不管怎么說還是用了一層遮羞布的，尼克松總統則連遮羞布都懶得用了。1966年，國務院臨時起意，還提起了東南亞條約組織的條約，此后該條約便被人遺忘了。1970年，尼克松政府進一步拋棄了《北部灣決議案》，國會遂于1971年正式撤銷了該決議案。諸如薩姆·埃爾文這樣的嚴格憲法解釋派甚至投票反對撤銷該決議案，理由是：若撤銷該議定書，就等于是強行剝奪了總統將戰爭繼續推進下去的合法權力。到了這一步，總統之壟斷性權力的主張干脆就以總司令權力為據了，特別是總統為保護美軍部隊而采取任何必要措施的權力。

1970年，尼克松在宣布進軍柬埔寨的決定時，作出了這樣的陳詞：“我將盡我總司令的職責，采取一切必要行動，保證此一地區美國人的安全。”后來，尼克松解釋說：“法律上的依據……是總統依據憲法有權保衛美國公民的生命。”“身為總司令，我只能采取行動，保護那些人的生命安全。而且，身為總司令，倘若再次面對那樣的決斷，我仍將動用我的權力，捍衛那些人的生命。”

尼克松在此反復援引總司令這個政治身份，“總司令”這個詞儼然成了咒語，若是國父們看到此等情形，想必是會困惑不已的。前文曾經談到，在美利堅歷史的大部分時間里，總司令之職位從來都是有著嚴格的職業意涵的，它充其量也就是武裝力量的最高指揮官。置身特殊境況中的林肯曾將之作為額外權力的源泉，但是那場內戰只能作為另一場內戰的先例。第二次世界大戰令這個稱謂增添了新的魅力；從杜魯門總統開始，總司令條款開始為各種世俗目的服務。一個總統，一旦面臨不得民心的決定，無論是解職麥克阿瑟將軍還是接管鋼鐵工廠，無疑都覺得批上總司令的袍服，就更容易得逞。對杜魯門的繼任者來說，穿上總司令戎裝是再自然不過的事了。不管怎么說，在冷戰的種種現實與幻象下，美利堅生活的日趨軍事化毫無疑問地提升了總司令這個政治身份的分量。

到了1970年代，總司令的頭銜幾乎獲得了一種神圣的光環，令這個職位的擔當者一下子從世俗紅塵超拔而出，升華到不可言狀的更高職責的領域。1971年，參議員戈德華特的一曲酒神頌詞足以呈現此一轉換過程：“總統之總司令權力終于躍然而出……究竟為何啊，國父們將此頭銜賦予總統，將此等權力賦予總統，我無以破解這謎題；不過我倒也真是越發地感受到，那些具備了先賢們無限智慧的人已認識到，一個不受眼前政治干擾的人擁有了這些權力，定然要比時時受制于政治考量的國會更懂得如何運用手中的權力。”戈德華特接著申述說，國父們實際上已經預見到終有那么一天，分裂的國會無法達成“統一的美國政策”，因此才憑借他們的智慧做出了這樣的安排：“戰爭與和平之權力最好是賦予單個的人……我相信這將為我們詮釋一條途徑，沿此途徑，我們的祖先和我們自己注定會成為一個心懷專一目標的獨一無二的民族。”

此等總司令權力，加上軍事保護原則以及古巴導彈危機的模式，便滿足了尼克松的一切需求。在宣布進軍柬埔寨的時候，尼克松將自己比作導彈危機時的肯尼迪，他說“就是在那水深火熱的時刻”，肯尼迪也是靜坐在白宮的這間屋子里，做出了“那個偉大決定”，將導彈從古巴趕走。在柬埔寨問題上，尼克松并未征詢國會意見，后來，他同樣援引導彈危機為自己辯護。“我相信我們不會遭遇另一場導彈危機，我相信我們也不會遭遇另一場柬埔寨危機，不過我確實知道，在今天的世界，總會有那么一些時候，總司令……是必須迅速采取行動的。我可以向美國人民保證，作為總統，我當然是樂于躬身征詢參眾兩院的意見的，只要這么做不會危及美國人民的生命。但是，若是在情勢逼迫之下不得不在美國人民的生命和參議院的感受之間作出選擇，我會堅定地站在捍衛美國人民的生命這一邊。”

人們不禁懷疑，尼克松真的會認為古巴危機和柬埔寨危機是可以相提并論的嗎？這兩場危機對國家安全的威脅是一樣的嗎？是要求同樣的保密程度以及同樣迅速的決斷和行動的嗎？敵對勢力的基地以及對美軍的威脅，實際上已經在柬埔寨存在數年時間了，1970年4月并沒有突然出現什么波瀾，而且在美軍侵入柬埔寨前夕，敵軍基本上已經撤出了那里的防區。因此，尼克松是有充裕時間同國會展開協商的。古巴導彈危機期間，肯尼迪尚且在行政部門內部展開了緊鑼密鼓的協商機制，當時的情形可要比柬埔寨危機嚴重萬分，尼克松當然也有足夠的時間展開這樣的行政協商。

諸如理查德·諾伊施塔特這等聰敏的總統制研究者近來也指出，行政部門的內部協商機制，在核武器時代，是可以取代國會，成為真正有效的制衡體制的。在一篇有關古巴導彈危機的文章中，諾伊施塔特給出如下陳詞：“當今時代，無論誰是總統，身邊都將會有一群相當警覺的人，總統是必須向這個群體征詢意見的……總統不能忽視國會議員，更不能隨意無視身邊的這些人。”然而，尼克松確實無視了這些人。他已然將國務院排除在重大決策之外，轉而依賴白宮的一個微型“國務院”，以他的國家安全事務助理亨利·A. 基辛格為這個微型團體的領袖。在柬埔寨問題上，尼克松甚至都沒有在自己最為親密的閣僚當中展開坦率協商，而是退避到孤獨境地，讓自己單方面決策從這孤絕之中生發而出，承受此等決策的并不僅僅是他的閣僚，還有整個世界。

憲法究竟是將戰爭權歸于何方，對這個問題，尼克松跟他的前任一樣，都沒什么興趣。盡管從富蘭克林·羅斯福時期開始，尼克松便一直是白宮的首席法律顧問，最起碼，他是應當對這個問題有一些職業上的好奇心的。他有關這個問題的公開言論都是有完整副本可供勘察的；據《紐約時報》提供的消息，他內心里對這個問題根本就不在意，他是在柬埔寨行動開啟四天之后，才想起來讓國務院法務著手準備相關的法律理據的。尼克松將為柬埔寨行動提供系統的合憲性辯護的工作，交付給司法部長助理威廉·倫奎斯特全權處理了。

倫奎斯特提起了如下論證：總司令條款是“一項實質性的授權條款”，在全部的美利堅歷史進程中，總統都可以據此條款自主調遣軍隊“同他國對抗”，甚至“有時不惜引發敵方的報復也要在國外部署武裝部隊”。國會對此等總統自主權力一直都是予以默許的，法院方面也一再認可這種做法。印度支那戰爭就是得到《北部灣決議案》授權的。（很有意思，尼克松的律師和約翰遜的律師在這件事上都是緊緊抓住當事人早已丟棄的文件。）倫奎斯特據此申述說，尼克松總統將戰事推進到柬埔寨，為的是保護美軍，尼克松作出的決策“恰恰就是傳統上委托給總司令在指揮武裝沖突時作出的那種戰術決策”。

倫奎斯特能夠成為總統的法律顧問，當然是相當有能力的，但是至少在這件案子上，他并沒有展現出多少法律學者應有的素養。總司令條款給予總統的唯一的實質權力，實際上只是最高軍事指揮官的權力，此等權力毫無疑問是剝離了總統身份的。有人認為，總司令條款的授權范圍并不止于此，這種看法并非來自制憲會議，而是第二次世界大戰催生出來的。倫奎斯特援引那些司法先例，其顯著特征就是對歷史相對冷漠。所以他引用了杜蘭德訴霍林斯案，在這個案子中，大法官納爾遜是支持美國戰船對尼加拉瓜的那座城市實施炮轟的。倫奎斯特對該案被稱為“杜蘭德訴霍林斯案”感到很奇怪，更奇怪的是，他竟然說納爾遜“后來成為聯邦最高法院的大法官”（實際上，該案提交高院的時候，納爾遜已經執掌大法官坐席十五年之久了），現在，倫奎斯特試圖將針對皮爾斯總統當年小心界定的“非制度化政治社會”的單方面行政行動，生生改造成一種可以為尼克松入侵主權國家柬埔寨之軍事行動提供證成的先例。甚至他還援引了拿捕案的判決，仿佛柬埔寨就是反叛美利堅合眾國的邦聯州，這實在是完全不顧歷史背景。

倫奎斯特提起的大部分論據，實質上都只能說是惡作劇。他的嚴肅論證則是植根于這樣一項并無爭議的命題：一旦戰爭開啟，總司令就負有指揮全權。但是，這樣的戰時指揮權就真的如同倫奎斯特認定的那樣，使總司令可以根據自己的判斷，認定中立國家對美國軍隊構成潛在威脅而大舉侵犯他們嗎？根據國際法提出這一主張并不十分出色。倘若勃列日涅夫說紅軍完全可以攻入中立國以保證蘇軍的安全，那么尼克松政府對此是不應當感到吃驚的。若蘇聯人真的說出這樣的話，那么美國人就會譴責他們是圖謀私利，虛偽至極。但是，同樣的說法若是出自美國人之口，難道就不是圖謀私利了嗎？在入侵柬埔寨前一個半世紀，首席大法官馬歇爾曾立定這樣的準則：“一國軍隊若是進入另外一個主權國家的領土，那就是敵對行動；即便沒有遭遇武力抵抗，也不能憑借其違規和不道德的舉動取得任何特權。”1957年，法軍在阿爾及利亞依循軍事保護原則，對的黎波里的一處游擊隊駐地發起攻擊，當時的美國政府所持的正是這一立場，后來，以色列軍隊越過邊界攻擊阿拉伯游擊隊駐地的時候，美國政府依然是這個立場。

若是依從美國國內法，則這一尼克松倫奎斯特命題就更為棘手了。柬埔寨對美國國家安全根本沒有構成威脅。此時，美國駐扎在南越的軍隊面臨的危險已不像過去幾年那么嚴重，因此，突然爆發危機的可能性是微乎其微的。這已不是一個熱點問題，如此一來，倫奎斯特實際上也就根本沒有理由援引什么先例，為美軍為了保護在第三國的駐軍而對一個中立國展開大規模攻擊行動提供辯護。那么，對這一總統策動戰爭的理論有哪些限制呢？倘若尼克松能夠據此原則，未經國會批準就入侵柬埔寨并接著轟炸老撾，那么他不也可以依據同樣的準則無需國會批準攻擊中國和俄國嗎？赫恩登當年曾致信林肯說，倘若有必要采取行動擊退敵人的入侵，總統是可以調動軍隊越界侵入鄰國的，而總統是判斷必要性的唯一判官。林肯在回信中說，若如此，“您將此等大權賦予總統，那就要好好研究一下，看看您還能不能對此等權力施以任何限制”。而今，尼克松顯然是在主張此等權力，而且這不是鄰國問題或者美國遭遇迫在眉睫的入侵的問題，尼克松準備入侵的是遠在世界另一邊的國家。尼克松因此也就頗費周章地推出了此等極具擴張性的總司令權力理論，同時也祭起了極具靈活性的防御性戰爭理論，以便支撐他放開手腳，在國家安全未曾遭遇威脅的情況下，在無需征詢國會的情況下，自主行動，可以常規行使單方面行政權力，對任何國家發起戰爭，只要他們的軍隊在想象的情況下會攻擊美軍的話。倫奎斯特（尼克松很快便將此君提拔到聯邦最高法院大法官的坐席之上，對此，尼克松還欣欣然地說，這是一項嚴格合憲的任命）甚至還以極具威懾的語氣聲稱，入侵柬埔寨，只不過是總統權力在小試牛刀而已：“人們不必接近司法判決和歷史實踐所定義的權力極限，就可以得出結論，他的權力是支持他在柬埔寨采取的行動的。”

約翰遜和尼克松都醉心于其前任連做夢都不敢想象的總統發動的戰爭。過去，那些人之所以將行政戰爭權擴展至其“最大極限”，是因為他們面對的是直接且嚴重地威脅到國家存亡的危機，比如說林肯面對南方的反叛，羅斯福面對的是希特勒。這兩位總統可都不認為自己是在行使常規的總司令權力。約翰遜和尼克松則超越了所有的前輩，他們都聲稱擁有固有的、獨享的總統權力，無需關涉國家存亡，無需國會授權，無需國際組織認肯，總統都可以根據個人單方面的意愿，命令部隊投入戰斗。

不過，約翰遜和尼克松關于總統戰爭權的理論之間存在著引人注目的差異。約翰遜的理論在原則上更為霸道，但在實踐中更受限制。約翰遜政府認為，對遠離美國本土的國家的攻擊行動會“直接”影響美國的國家安全，因而支持總統的單方面行動；而尼克松政府提起的主張則立足于更為狹窄的基礎之上，那就是存在美國軍隊遭受攻擊的可能性。但是，約翰遜將他的單方面行動局限于同美國處于實際戰爭狀態的國家。約翰遜也正是因此拒絕了軍中將領將戰爭拓展到柬埔寨和老撾這等中立國的提議。

尼克松派遣美國軍隊進入中立國家，根本沒有同國會達成任何如安德魯·杰克遜所說的“先在諒解”，盡管唯有國會才有權宣戰，并且也唯有國會才有權批準所需戰爭物資；在為此等舉動辯護時，尼克松就沒有援引所謂緊急狀態，盡管以此為據，可以告訴國會時間緊急，來不及等待國會授權了；同時，尼克松也不曾對此等個人將戰爭擴大至兩個新的國家的合法性問題表達過絲毫的疑慮，甚至都沒有興趣去爭取國會的事后批準。如此一來，尼克松主張的這種總統權力看來就是可以無限擴張的，只需要總統宣布美國在世界任何地方的軍隊有可能遭遇威脅就可以了。此等情形之下，除非是美國軍隊的撤退終結了這所謂潛在威脅，否則的話，這種權力就不會消失。

國會當然不會動用財權去中止越南戰爭，但國會也確實在1969年和1970年否決了對老撾和泰國的地面攻勢實施撥款，并且也在事后用同樣的辦法叫停了柬埔寨方面的地面軍事行動。1971年，國會通過了《國防采購授權法案》修正案，宣布“當前的國家政策就是盡早結束在印度支那的軍事行動”。國會推出這一修正案，并在此前宣布撤銷《北部灣決議案》，實質上就等于是取消了在印度支那的進一步戰爭授權。然而，該修正案并沒有包含停止戰爭經費撥款的實質內容，因此，尼克松在簽署此一修正案時，也就可以無所畏懼地宣示說，修正案“并不能代表政府的政策”，該案“沒有拘束力”，而且還說，“我雖然簽署涵括此內容的法案，……還是不能改變既有政策”。尼克松拒絕為這一勸誡性質的國會決議案承擔責任，當然是有足夠先例作為支撐的，盡管尼克松此番表態的語氣確實是過分輕蔑了。但無論如何，參議員丘奇的一番評說也算是說到了點上：“一個世紀之前，根本就沒法想象行政首腦會無視國會法令，更別說是用如此霸道且蠻橫的方式摒棄其中的條款了。尼克松先生毫無愧疚地就這么干了，這本身就足以折射出此時的國會已然淪落到何等地位了。”

不過，尼克松的軍隊保護理論還取決于實際的需求：必須有需要保護的美國軍隊存在。他的這一理論建立在這樣的前提之上（也是唯一的前提），即尼克松政府由于先后拋棄了東南亞條約組織、《北部灣決議案》以及約翰遜的收縮世界防御性戰爭理論，便也中止其為繼續推進印度支那戰事進行憲法辯解。尼克松于1971年重申，他會“動用北越或東南亞，或者我認為有必要的任何地方的空軍力量，用于保護美國部隊的目的……我的理由是，而且必須永遠是保護南越的美國軍隊”。雖然這樣的理由并沒有太大的說服力，但畢竟還算個理由。但是，一旦美軍撤離，會出現什么情況呢？1973年3月28日這一天，這樣的情況真的就出現了。然而，尼克松政府面對此等情形，根本不為所動，反而是著手對柬埔寨展開更為猛烈的轟炸，一度還威脅著要重啟對越南的轟炸。尼克松政府有什么權力派遣美國軍隊投入戰斗呢？

1973年1月，亨利·基辛格在簽署《巴黎協定》之后，曾被問及，是不是“沒有禁令”可以阻止美國恢復對越南的轟炸，基辛格的回答是，“法律上是沒有任何問題的。我們有權這么做”。很可能，這話的意思就是說，美國政府有權依據國際法采取單方面行動，恢復轟炸，只要發現有違反《巴黎協定》的情況發生。若如此，則此等權力也是暫時性質的。3月2日，多國簽署了《越南問題國際會議宣言》，美國國務卿也在簽字之列，該宣言向各簽署國提供了這樣的相互保證條款：倘若有人違背《巴黎協定》，“簽字國內部可以單獨協商或者集體協商……據此決定必要的補救措施”。

不管怎么說，基辛格曾是哈佛大學的政治學教授，他是不可能認為美國總統有權依據美國憲法采取單方面行動，將印度支那戰爭繼續推進下去的。國際法當然會賦予各國政府以相應的權力，但是，就美國而言，此等權力是賦予作為一個整體的美國政府、美國總統和國會的，因此，這樣的權力是不能算總統的單方面權力的。此時的華盛頓，一批國會議員在歷時數個星期的時間里竭力推進憲法議題，但并未取得效果。該議題當然是要站在政府這邊的。但是，為轟炸柬埔寨的行動提供法律依據，這可并不是件容易的事情。那里已經沒有美國軍隊可供保護了，不僅如此，柬埔寨很早就已經拒絕了東南亞條約組織的庇護體系，這一點，政府于1970年就已經告知國會了。更何況，國會此前也已經禁止派遣軍事顧問團或者地面部隊進入柬埔寨，而且還規定說，其他形式的援助“都不應當被理解為對柬埔寨的防務承諾”。

然而，1973年，新任國防部長埃利奧特·理查德森——曾擔任大法官法蘭克福特的助手，之后擁有了一段州司法部長的履歷，他那個州的憲法中，就有當年約翰·亞當斯插入的那個著名表述：“法治，而非人治”；此后不久，理查德森便升任美國司法部長——卻開始將柬埔寨的朗諾政府視為“盟國”了。理查德森此舉給國會造成了相當的困擾。參議員麥戈文對此評論說：“這的確是一個很玄妙的法律問題，一個拒絕條約保護的國家，一個被美國法律禁止為其提供防御的國家，如何仍然有資格被稱為‘盟國。”麥戈文接著說，柬埔寨顯然不是一個“盟國”那么簡單了，畢竟，理查德森似乎是覺得，朗諾向美國提起的實施空中打擊的“請求”，已經等于是給了美國總統實施打擊的權力。如此看來，朗諾政府應當是“有了某種超級盟友的地位，已然開始扮演積極角色……在我國的憲法程序當中，可以取代國會的角色了”。

除了對總統權力擴張的深入研究，小阿瑟·史萊辛格還對美國自由主義與保守主義的路線之爭、身份認同和政治正確之間的矛盾、羅斯福總統和杰克遜總統的政治實踐等有深刻洞察，詳見《美國歷史的周期》《美國的分裂》《羅斯福時代》《杰克遜時代》等作品：

小阿瑟·M.施萊辛格
史學經典系列

《美國歷史的周期》

施萊辛格“美國政治周期論”的理論核心。本書系統闡釋了美國政治如何在“公共目標”（自由主義）與“私人利益”（保守主義）之間進行螺旋式交替的規律，是理解美國政治走向、社會情緒和政策波動的重要思想框架。

《帝王總統》

聚焦美國總統權力的擴張及其對憲政平衡的沖擊，追溯了總統權力如何從憲法規定的有限職能，發展為在外交、軍事甚至國內事務中日益主導的“帝王式”地位。這本書對于理解特朗普如何動用超越國會問責的行政權力來推進其議程至關重要。

《美國的分裂》

從歷史和理論雙重視角出發，聚焦美國移民史及種族、族裔問題，警示種族狂熱可能危害社會團結，導致美國社會陷入危險分裂。這對理解當代美國社會文化戰的根源具有啟發意義。

《杰克遜時代》

剖析美國歷史上第一位平民總統——安德魯·杰克遜——如何通過加強總統職權、動員大眾政治，開創“杰克遜式民主”。

《舊秩序的危機》（羅斯福時代I）

描繪了富蘭克林·羅斯福就職前夕美國所面臨的政治、經濟、社會和思想背景，即從第一次世界大戰到經濟大蕭條的歷史階段，是研究“新政”起源的經典之作。

《新政的來臨》（羅斯福時代II）

記錄羅斯福總統在白宮的第一個任期（1933-1935）的動蕩歲月，剖析美國如何通過實施新政改革擺脫經濟大蕭條困境、推進社會改良與進步的過程。

《劇變的政治》（羅斯福時代III）

聚焦1935-1936年羅斯福總統第一任期結束前的社會動蕩，展現羅斯福如何在政治沖突中推出第二輪新政并贏得壓倒性勝利的歷史場景。

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