劉尚希：中國經濟“十五五”的新形勢、核心任務和展望

題記：2025年12月17日，中信出版集團與北大國發院、北大中國經濟研究中心（CCER）共同主辦“承澤論壇”第49期暨《讀懂“十五五”》新書分享會。本文根據全國政協委員，中國財政科學研究院原院長、研究員劉尚希的主題演講整理。

2025年10月23日，黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），文件內涵豐富、信息量巨大。在此，我僅結合自身學習體會與大家做簡要分享。

形勢判斷：戰略機遇和風險挑戰并存

首先談談對發展形勢的判斷。看待“十五五”時期的發展，很重要的一句話是《建議》所強調的，這將是“不確定難預料因素增多”的時期。這一判斷與“十四五”時期“我國發展仍然處于重要戰略機遇期”的表述相比，更加強調風險挑戰的嚴峻性。

這一判斷內涵深刻，可延伸出許多值得深入研究的課題。例如，戰略機遇與風險挑戰之間究竟是并列關系還是嵌入關系；“十五五”時期的風險挑戰具體有哪些、如何識別風險、如何權衡風險應對優先級，如何制定科學有效的應對手段等。尤其對于那些“不確定、難預料因素”，傳統研究范式顯然已不再適用。傳統研究范式本質上是面向過去的，試圖從歷史經驗中推導未來趨勢，但其前提是未來與過去具有內在一致的相對確定性。面對當前復雜多變的不確定性與風險挑戰，我們在研究方法與理論體系上必須實現重大轉變。

當前我們所依賴的知識體系與思維范式，是在工業化時代形成的，而如今時代正加速演進。有數據顯示，當前地球自轉速度已達到過去50年來的最快水平。從人類文明發展的高度審視，時代演進的步伐同樣在不斷加快。時代加速演變必然帶來諸多不適應：原有的規則、法律與制度，若未能隨時代變革及時迭代更新，便難以構建與新發展階段相適配的現代秩序；而且，若無法跟上時代步伐，這些滯后的規則與制度便會轉化為不確定性，進而演變為風險挑戰。

因此，“十五五”時期對我國而言，是全面建設社會主義現代化國家新征程中承前啟后的關鍵階段。黨的二十屆四中全會審議通過的《建議》，明確了未來五年發展的大政方針，也揭示了國家應對內外環境變化的戰略思路。對這一文件的理解，不能僅停留在文本表面，而需深入挖掘其深層內涵，進行系統性思考。

從全球視野來看，當前全球不確定性持續上升，許多國家將“安全”置于優先位置，紛紛采取“去風險”舉措。但各國分散化的“去風險”行動，反而導致全球整體風險進一步放大。這正是經濟學中“合成謬誤”的典型體現，即個體理性行為最終導致集體非理性結果。若各國持續沿用這一邏輯，人類社會面臨的不確定性與風險將不斷加劇，人類文明正站在歷史的一個十字路口，而“十五五”時期正是這一歷史節點的重要組成部分。

當前，大國競爭日趨激烈，地緣政治動蕩交織疊加。過去，“和平與發展”是世界主題，我國正是在這一有利環境下，深度融入全球經濟體系，取得了舉世矚目的發展成就。如今，世界主題已逐步轉變為“安全與發展”，我國同樣處于這一世界主題之中，這便引出了“邊斗爭、邊備戰、邊建設”的“三邊”方針。我國周邊環境復雜多變，在全球格局深度調整的背景下，中華民族偉大復興與現代化建設的道路絕非坦途。當前我們正處于“爬坡過坎”的關鍵階段——正如駕車爬坡過坎時，需要精準的操作技巧與動力配合，一旦操作失誤便可能出現溜車下滑，十分危險。因此，這一時期正是我國面臨風險挑戰最為嚴峻的階段。

安全已成為未來發展謀劃的邏輯起點，統籌發展和安全已成為我國發展的基本原則。安全的背后隱含著風險，二者辯證統一，可統稱為“安全風險”。謀求安全，經濟本質上意味著“風險成本”的上升。因此，我們所強調的戰略機遇，并非孤立存在的機遇，而是“風險中的機遇”——只有通過有效識別風險、權衡風險、應對風險，才能將潛在機遇轉化為實際發展成果；若無法做好風險應對工作，即便有機遇也難以把握。因此，戰略機遇與風險挑戰并非相互割裂的并列關系，不能簡單認為一部分人負責把握機遇、另一部分人負責應對風險，二者實為一體兩面，機遇的實現與否，根本取決于風險應對的成效。

在風險研判過程中，全會也明確了我國應對風險的底氣所在：我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變；中國特色社會主義制度優勢、超大規模市場優勢、完整產業體系優勢、豐富人才資源優勢更加彰顯。其中，黨的堅強領導是根本保障，而大國經濟體量帶來的獨特優勢不可忽視。

大國經濟與小國經濟有著本質區別，在進行國際比較時，若簡單將我國與人口數百萬的城市國家或上億人口的國家對標，在方法上便存在先天缺陷，二者缺乏可比性。從經濟學視角來看，大國的超大規模市場能夠形成顯著的“規模效應”，降低成本，加速新興產業形成，這是我國應對風險、把握機遇的重要依托。

任務目標：高質量發展與中國式現代化

與以往五年規劃相比，“十五五”規劃的目標導向更為清晰，核心是聚焦高質量發展，全面推進中國式現代化。其中，“高質量發展取得顯著成效”是首要目標。

值得深入思考的是，高質量發展的成效離不開一定規模的數量增長。如何把握“質”的有效提升與“量”的合理增長之間的關系，是當前面臨的重要課題。從當前經濟運行情況來看，保持合理的經濟增速愈發重要——若“十五五”時期缺乏合適的增長速度，質的提升便難以得到有效支撐和體現。

從近期經濟數據來看，2025年1-3季度我國經濟增速為5.2%，但從季度環比來看，增速呈現小幅下滑態勢，四季度增速雖尚未公布，但預計較三季度可能略有回落。盡管全年經濟增速預期目標的完成不存在懸念，但2026年既是新一年的開局，也是“十五五”規劃的起步之年，保持一定的經濟增速至關重要。這就需要更有力的宏觀政策予以支撐。這一點在近期召開的中央經濟工作會議中已得到明確體現，會議提出要繼續實施更加積極有為的宏觀政策，特別是更加積極的財政政策。這預示著明年宏觀政策的實施力度將進一步加大。

在“十五五”規劃的目標表述中，諸如“顯著成效”“大幅提高”“新突破”“明顯提升”“重大進展”等詞匯，并非隨意使用，而是蘊含著強烈的緊迫感與使命感，彰顯了中國式現代化加速推進的決心。實現這一目標，既需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，也需要更好發揮政府作用，二者相輔相成、缺一不可，這正是我們常說的“無形之手”與“有形之手”的有機結合。

我國的市場與政府關系，超越了傳統西方經濟學中二元對立的分析框架。西方經濟學有許多流派，本質上可分為“偏向市場”與“偏向政府”兩大陣營：偏向市場的流派以古典自由主義、新自由主義為代表，強調市場機制的自發調節作用；偏向政府的流派以凱恩斯主義為代表，主張通過政府干預彌補市場失靈。二者均將市場與政府視為相互對立的存在，各有其理論依據，但都未能跳出二元對立的思維局限。

而在我國的實踐中，市場與政府并非對立關系，而是互相協同，形成合力，這一實踐突破了西方經濟學的傳統命題，是構建中國自主知識體系——尤其是中國經濟學自主知識體系的重要切入點。若不能把握這一核心特征及其內在邏輯，仍陷入西方主流理論的二元對立框架，政策主張便會左右搖擺，更難以真正構建起立足中國實踐的自主知識體系。大國經濟若是缺乏理論創新，在全球經濟發展中則不可能擁有真正的話語權，也很難履行大國的擔當和使命。

在政府發布的重要文件中，這類源于實踐、具有創新意義內涵的命題還有很多，這些內容在傳統教科書中難以找到對應表述。從理論與實踐的適配性來看，當前部分教科書的內容已明顯滯后于時代發展，而在現實加速演進的背景下，這種滯后性愈發突出，與現實的脫節程度不斷加大。

應對方略：“五個以”的指導方針

黨的二十屆四中全會明確了“十五五”時期經濟社會發展的指導方針，核心是“五個以”“兩個推動”“一個確保”。

“五個以”是“堅持以經濟建設為中心，以推動高質量發展為主題，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以全面從嚴治黨為根本保障”。這五個“以”在邏輯上遞進：再次以“經濟建設為中心”錨定重心，以“高質量發展”明確方向，以“改革創新”注入動能，最終以“人民需求”為落腳點，以“全面從嚴治黨”提供全程保障。

“兩個推動”和“一個確保”是“推動經濟實現‘質’的有效提升和‘量’的合理增長，推動人的全面發展、全體人民共同富裕邁出堅實步伐，確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展。”

改革是釋放發展紅利的關鍵——通過深化改革，能夠有效提升全要素生產率，為經濟增長注入更強動力，推動經濟增速實現進一步提升。但當前改革的復雜性不斷增加，如何在新發展階段推進深層次改革，是需要重點攻克的課題。而以人民需求為落腳點，則體現了發展的根本立場和人本邏輯，這在理論上顯然區別于長期以來形成的物本邏輯。從消費需求的演進來看，過去我國居民消費以吃飽穿暖等基本需求為主，而當前消費需求正朝著新的方向升級，不僅體現在商品消費的品質提升上，更體現在服務消費的規模擴大與結構優化上。消費需求結構的升級，在市場經濟條件下，自會推動供給體系進行相應調整。隨著服務消費需求的增長，服務業在國民經濟中的占比自然會逐步上升。這是一個國家發展水平提升、人民生活品質改善的必然結果。制度創新和宏觀政策都應遵循人本邏輯和服務消費占比上升的大趨勢。這就需要擺脫觀念上、操作上的路徑依賴，顯然，認知和觀念上的更新比以往任何時候都變得更加重要。在加速演變的大變局當中，解放思想無止境，改革創新無止境。

實施路徑：十二項戰略任務布局

“十五五”時期的實施路徑，集中體現為十二項戰略任務，在此我重點圍繞三項核心任務展開談體會。這十二項戰略任務均貫穿“統籌發展和安全”這條主線，突出“科技自立自強”的核心地位，強調“擴大高水平對外開放”的重要意義。

第一項核心任務是建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基。實體經濟是國家發展的根本支撐，高質量發展的成效首先體現在實體經濟的提質增效上，而制造業則是實體經濟的核心組成部分。當前，我國制造業占全球比重已達到約30%，眾多產品遠銷全球，在新能源汽車、太陽能光伏組件等領域已實現全球領先。但對新時代實體經濟的理解，必須超越工業化時期的傳統邏輯與思維定式。農業革命催生農業文明，工業革命催生工業文明，數字革命正催生數字文明，這是三種不同的文明形態。當前，我們已進入數字革命引領的新時代，對實體經濟的認知必須融入數字化、智能化的內涵。而數字經濟具有顯著的“虛擬化”特征，包括人工智能在內的數字技術，顯然不同于傳統的工業技術，具有通用性、滲透性和超時空性，如虛擬設計、虛擬制造、虛擬測試、虛擬演練等，數據作為關鍵生產要素，及其轉化而來的數據資產，其本身就是虛擬性的。隨著產業互聯網的廣泛建立和萬物互聯的形成，傳統產業的“實體性”都將會不斷數字化、智能化、服務化，即不斷虛擬化。這是數字革命帶來的經濟虛擬化，將徹底顛覆傳統工業經濟的實體性（產品性）、技術專用性和行業界限性。

具體而言，一是綠色化。傳統工業化時期，人與自然的關系呈現對立狀態，人類想改造自然甚至主宰自然，最終遭到自然的報復。而綠色化的核心，是重構人與自然和諧共生的關系，這并非單純的概念轉換和觀念倡導，而是發展模式的根本性轉變；二是融合化。數字經濟的發展，使得工業化時期形成的行業邊界、產業分類界限日益模糊，生產與消費的邊界也在不斷消融。這一轉變的核心驅動力，是數據成為新的生產要素。數據作為虛擬生產要素，與土地、資本等傳統實體要素形成全新組合，再疊加知識、管理等新型要素，共同催生了新質生產力；三是數字化。數字化的內涵不僅限于數字經濟，還包括數字社會、數字政府建設，這意味著生產生活方式的全面重構，引領人類社會邁入數字文明。因此，對實體經濟的理解，絕不能停留在傳統工業化的認知層面。

第二項核心任務是加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力。科技革命與產業變革的深度融合至關重要。若僅有科技革命而無產業變革，科技成果便無法轉化為現實生產力，難以創造新的價值和推動經濟高質量增長。只有當科技革命有效演變為產業變革，催生出新產業、新業態、新模式，才能真正提升國家綜合實力。以冷戰時期的蘇聯為例，其在軍工領域的科技水平不亞于美國，但由于大量科技成果未能轉化為產業變革，導致綜合國力難以持續提升；美國則將軍事領域的諸多高科技成功轉化為民用產業，例如互聯網最初源于軍事應用，最終發展成為數字經濟的基礎支撐，實現了科技革命與產業變革的良性循環。因此，如何推動科技革命與產業變革有機融合，形成相互促進的長效循環，是值得深入研究的大課題。

第三項核心任務是擴大高水平對外開放，開創合作共贏的新局面。這意味著開放與改革的關系發生了深層次轉變——過去我們強調“以開放促改革”，而當前的制度型開放，其本身就是改革的重要內容。與以往“打開國門引進資金、技術和商品”的開放模式不同，制度型開放更強調我國自身制度與全球發展形勢的適配性：既要遵循國際慣例，學習國際先進經驗，更要推動中國的規制、規則、標準、管理體系走向世界，實現“中國標準”向“世界標準”的轉化、“中國管理”向“全球治理”的延伸。這種規則與標準的輸出，其重要性遠超商品輸出。

從這一意義而言，擴大制度型開放絕非簡單的市場開放、貿易擴張或投資便利化，而是要在全球經濟治理中更多融入中國元素、體現中國主張。當中國標準轉化為世界標準、中國規則成為全球治理的重要參考時，我國的國際影響力與話語權自然會顯著提升。當前，我國在技術領域已取得階段性進展，例如機器人、通訊等領域的部分標準已成為國際標準，未來有望在更多領域實現這一突破，這正是制度性開放的深層內涵。

引導社會預期：構建中國發展的確定性

五年規劃是中國特色的經濟社會治理工具，在國際上獨樹一幟。外國觀察家普遍認為，五年規劃不僅是政府內部的工作指引，更向全社會乃至全球釋放了中國未來發展的清晰信號，包括政策導向、改革方向等關鍵信息，其核心功能之一便是引導社會預期。在未來不確定性增多、難預料因素上升的背景下，《建議》的發布為市場主體和社會公眾都提供了明確的行動指引：企業可依據規劃明確發展方向，個人可結合政策導向規劃職業路徑，家庭可參照民生部署安排生活。當然，規劃的落地落實是一項系統工程，需要多方協同發力，但至少從《建議》中，我們能夠清晰把握發展目標的確定性、政策導向的確定性與民生保障的確定性。

在發展目標的確定性方面，我國明確了2035年遠景目標與2050年長遠目標的“兩步走”戰略安排；在政策導向的確定性方面，再次強調“以經濟建設為中心”，明確發展重心在于激發各類經營主體活力，為市場主體提供穩定的政策信號。需要澄清的是，民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，這一定位是明確且堅定的，部分自媒體對相關政策的解讀存在偏頗，大家不要被誤導；在民生保障的確定性方面，《建議》明確提出加大保障和改善民生力度，扎實推進全體人民共同富裕。

我曾帶領團隊撰寫《共同富裕與人的發展》一書，核心觀點是：共同富裕并非單純的物質層面問題，也不僅僅是縮小收入差距、財富差距的表面工程，這些差距背后的核心是群體之間的能力差距，而這種群體間的能力差距，無法通過個體努力單獨解決，必須通過深化改革加以破解。例如，通過推進城鄉二元結構改革，實現農民與市民起點公平、機會公平，均等化發展，本質上是堅持以人民為中心的發展思想。

因此，民生保障的底層邏輯是人本邏輯，核心是圍繞人的全面發展展開。但當前主流經濟學的研究重點更多集中于物質財富的創造與資源配置效率的提升，在這一框架下，人往往被工具化——勞動力被視為生產要素，消費被納入“三駕馬車”框架成為促進經濟增長的手段。但從人本邏輯來看，消費是生產的最終目的，最終落腳到人的全面發展、所有人的全面發展，這一點不容忽視。決不能“讓一部分人先富起來”演變為“一部分人的發展”。

機遇識別：中國發展的時與勢

“十五五”時期，中國發展面臨多重戰略機遇。從全會的部署中，我們可以識別出以下幾方面重要機遇。

第一是科技革命與產業變革機遇。這一機遇必須置于數字革命的大趨勢下考慮，而非局限于工業化邏輯。數字革命催生了大量新賽道，除了當前涌現的新產業、新業態、新模式，未來還將孕育更多難以預料的新賽道。尤其是人工智能的快速發展，正深刻改變勞動者和企業之間的關系，即就業形態。

傳統的勞動關系、就業概念已發生根本性轉變。過去，就業意味著“找到工作、依附于特定單位、在固定物理空間辦公”，而如今，依托互聯網平臺，個人可居家從事各種工作，通過承接訂單獲得收入——就業的核心內涵已轉變為“持續獲得收入”，而不一定擁有固定雇主或辦公場所。數字革命的核心意義，在于突破了工業化條件下的生產可能性邊界，使得許多過去不可能實現的事情成為現實。

第二是市場優勢轉化的機遇。我國超大規模市場優勢的充分發揮，依賴于居民收入水平的持續提高。只有收入水平不斷提升，我國才能從全球第二大消費市場升級為第一大消費市場。當前，美國作為全球第一大消費市場，其在國際貿易中的話語權優勢顯著，這也正是其能夠頻繁發起關稅戰的重要依托。

需要明確的是，消費、投資、供給與需求并非二元對立關系，而是互動的循環體系。消費率與投資率的比例關系，不能簡單視為此消彼長的對立關系。在數字經濟條件下，“投資于人”與“投資于物”的內涵已發生變化。傳統經濟學概念的適用場景與語境需要重新界定，我們對消費與投資的認知也需要更新。

第三是綠色轉型的機遇。當前，我國在綠色轉型領域已搶占先機，取得了全球領先的發展成效。這一機遇的把握與利用，為我國高質量發展注入了強勁動力。

風險應對：底線思維與戰略主動

只有有效應對風險，才能牢牢把握戰略主動。面對“不確定難預料因素增多”的環境，全會體現了明顯的強化底線思維與風險意識。當前以確定性為前提的知識體系，已難以應對復雜的不確定性，因此需要構建新的分析框架。

一是識別外部環境風險。要樹立整體觀，將中國與世界的互動關系視為有機整體，而非簡單將中國作為獨立個體、將世界作為外部環境。事實上，所謂“外部環境變化”，很大程度上是中國自身快速發展、國際力量對比調整引發的，外部環境與中國自身發展密切相關、不可分割，并非靜態獨立于中國之外。只有我國發展得越好、越快，并融入全球，外部環境的風險才會改變。

二是識別科技領域風險。關鍵核心技術受制于人是我國發展面臨的重大風險。破解這一風險的關鍵在于實現高水平科技自立自強，而核心是構建“科技—產業—金融”協同發展的生態體系。與工業化早期集中資源攻關特定技術不同，新時代的新型舉國體制，核心是構建協同生態，避免科技成果“單兵突進”。若科技突破無法轉化為產業優勢，便難以形成國家競爭力與綜合實力。當前，國與國之間的經濟競爭，已從技術、產品等要素競爭升級為“生態競爭”。

三是識別經濟金融風險。在經濟轉型期，特別是經濟增速放緩的情況下，各類隱性風險可能逐步顯性化。全會提出“提升宏觀經濟治理效能”，其中的關鍵在于防范化解經濟金融風險，這在《建議》中已做出明確部署。經濟金融風險的源頭在于資產估值的波動起伏對資產負債表的影響上。資產負債表是相互關聯的，是一個網絡，單個企業是網絡中的一個節點，但單個企業尤其是重要性企業的資產負債表變化，會產生“連鎖反應”導致風險傳遞。估值的重要性已經大于幣值。

最后，在全球視野下，國際社會始終高度關注中國的五年規劃。從中國與世界的互動關系框架來看，全球風險的管控是大國成敗的關鍵。我國不僅需要管控國內風險，更要主動參與全球風險管控。當前，貿易全球化、金融全球化、經濟全球化已逐步演變為“風險全球化”，全球風險水平持續上升，如何有效管控全球風險，是對大國責任與能力的重要考驗。

“十五五”規劃的實施，必將引領中國繼續做全球經濟發展的“穩定錨”，為全球市場注入更多信心與力量。

整理：白堯 | 編輯：王賢青