城市更新大家談 | 注重以人為本和治理投入，實現城市更新規劃創新

導讀

當城市發展從“增量擴張”轉向“存量提質”，我們該如何重塑家園？中國城市規劃學會深度對話多位城市規劃學者，從理念變革、治理邏輯到實施路徑，拆解“人民城市”的內涵。看他們如何解答城市從“比高度”到“比溫度”的轉向，剖析更新中那些“改與不改”、“新與舊”的真正難題。

本文字數：2669字

閱讀時間：6分鐘

作者 | 趙煒

中國城市規劃學會城市更新分會委員，四川大學建筑與環境學院建筑系教授

2025年中央城市工作會議中，“人民”二字成為眾人矚目的關鍵詞。“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”“認真踐行人民城市理念”“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標”“高效解決人民急難愁盼問題”“建設現代化人民城市，必須加強黨對城市工作的全面領導”“深刻把握建設現代化人民城市的目標定位，自覺踐行以人民為中心的發展思想”等有關“人民”的重要論述與“五個轉變”中首要的“轉變發展理念，更加注重以人為本”的提法密切呼應。

回顧2015年中央城市工作會議，其主旨重在對城市和經濟發展、人口和用地匹配、城市規模和資源環境承載力等“城市發展規律”的尊重和把握，在“統籌”上下功夫，即城市工作注重“結構、環節、動力、布局、主體”等五個關鍵方面的“統籌”，關注城鎮化快速增長期較為宏觀的城市工作總體問題。而今，伴隨城鎮化穩定發展期，會議對城市工作的總體要求中，明確了城市更新是重要抓手，城市發展理念轉變為“以人為本”，城市工作重心更加注重“治理投入”，這些重要轉變也標志著“以人民為中心”的發展思想不斷深入城市工作。

具體到當前的城市更新規劃，常見政出多門、理解錯位、周期不合、口徑不一、數據沖突等現象，反映出政策集成不足、規劃統籌欠缺，導致城市更新項目碎片化，系統效益低下的問題。倘若城市規劃的邏輯仍停留在增量時代的“規模—效率”范式，缺乏對民生訴求的響應和社會治理手段，在微觀上，城市更新便難以避免地陷入因規則失效而導致的人民權利再生產的困境；倘若城市更新規劃的地位仍僅僅是部門“專項規劃”，在技術上依賴傳統的規劃套路，僅試圖與既有的分區劃片規劃所確定的資源分配協調，則無法真正集成城市更新的項目，特別是牽涉面較廣的基礎設施類建設項目，進而在宏觀上無法通過更新規劃來系統地優化城市結構。

對于致力城市更新的規劃工作者而言，無疑要在上述價值觀轉變的背景下，實現自身知識和技能的全面革新，并且推動城市更新規劃的邏輯轉變、制度創新和地位提升，否則，何來“創新城市”建設的可能？

城市更新有政治、經濟、社會的綜合考量，兼具“系統”與“在地”的政策目標，在時間上有階段性，在空間上有層級性，在范圍上有模塊性。解決當下城市更新推進困難的方案，不能僅僅停留在項目層面。要實現宏觀導向、行動計劃、財政支持、商業運作、項目操作等，都需要目標有據、結構清晰、層次分明、模塊協同、指標準確、利益包容的科學規劃予以統籌。這就意味著城市更新須探索適應當前國民經濟和社會發展需求的空間適配機制，建立“以人為本”語境下的城市更新規劃理論和方法。

以人為本，要解決“高質量發展”而不是“規模增長”的需求。雖然“存量”時代的城市更新，也必須在其進程中實現某種“增量”，否則無法完成項目利益的再分配。然而，這種“增量”不同于“增長聯盟”狹隘視野中的“空間增量”。更新規劃需要通過新的空間規則和治理手段，在“空間”與“社會”資本的共同增值以及有序分配中達成平衡。這是空間治理的全過程，把規劃從“一次性行政許可”轉變為“持續性空間治理”。

在此意義上，城市更新規劃不同于服務部門職能相對單一的“專項規劃”，而應當是一個目標在于不斷實現城市復雜系統不斷增值，及其利益分配的“綜合規劃”，其地位和相應的權能不能局限乃至阻礙來自基層市民的各種空間建設和治理需求。

此外，“以人為本”的更新規劃知識和技術范式也亟須更新，兼具空間科學和生活哲學的內涵。空間科學以物質要素的最優和精確配置為目標，而專業知識只是生活世界的一種視角，而非唯一真理。生活哲學并不排斥空間科學，而是以生活過程的復雜性、情境性與生成性為研究對象，將其嵌入城市生活世界的語境，使技術指標與生活意義實現整合。無論是專業學子，還是市民，都應當具備通過可理解、可操作的日常語言，理解復雜空間語言的可能。更新規劃的教材，需要及時跟進當今社會發展的動態，使規劃師具備與法律、公共管理、社會學等學科對話的核心知識，并且發揮所長，在專業技術手段建設上不斷豐富。

最后，還應推廣實現市民普遍的規劃能力建構。市民規劃能力提升實質是包容利益主體、充分利用在地資源實現協商行動和資源增值的良性循環。任何“以人為本”的規劃技術方案都涉及資源與權利的再分配，應當進行真正的公共審議和參與。只有使得技術方案在公共審議中不斷修正、進化，才更有機會關注到生存于城市中的所有主體免于被城市排斥，為規劃確立具有包容性的價值坐標。這一過程必然需要把居民的能力從需求表達提高到能夠進行理性反饋乃至方案共創、實施監督，實現從“專家供給”到“主體賦能”的轉變。扎根地方的社區兩委成員，以及社區規劃師、在地社會組織、社群網絡等主體需要優先培養，明確“利益關系—問題意識—規劃知識—實施能力”的轉換。

2025年中央城市工作會議提出的“以人為本”與“治理投入”的轉變，再次為擺脫城市更新規劃面臨的困境確定了價值坐標與創新要點。規劃邏輯的轉變，不是簡單的技術修補，而是一場涉及價值、知識、程序、技術、能力等方面的的系統革新。在這一進程中，更新規劃工作者須完成從“空間設計和空間規則制定者”到“人民美好生活維護者”的身份認同，促使城市更新成為人民權利持續展開的制度化場域，為“人民城市人民建，人民城市為人民”的時代責任做出貢獻。

供稿單位：中國城市規劃學會城市更新分會

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