專訪丨丁少群談國有資本劃轉社保基金：“十五五”邁向深度協同新局

“十五五”規劃建議明確提出“繼續劃轉國有資本充實社保基金”。

這一關乎全民養老保障的戰略舉措，歷經多年實踐已成效初顯，但仍面臨規模匹配、收益提升、制度協同等多重挑戰。當前劃轉工作進展成效如何？備受熱議的已“基本完成”的劃轉總額與國有資產總規模“不匹配”現象是何成因？“繼續劃轉”蘊含哪些深層內涵？中央與地方應如何差異化推進？證券時報記者近日專訪西南財經大學老齡化與社會保障研究中心副主任丁少群，深度解析國有資本劃轉社保基金的進展、難點與“十五五”新路徑。

（受訪者供圖）

丁少群教授自1990年以來，一直從事保險及風險管理方面研究工作，先后主持或主研有關國家級、省部級等研究課題20多項。他認為，國有資本劃轉社保基金尚處“開源”初期階段。“十五五”時期需深化、優化并制度化推進，優先激活存量資產提升收益，與養老體系、國資國企改革協同，中央與地方差異化發力。

成效初顯但仍處“開源”起步期

證券時報：您如何看待截至目前國有資本劃轉社保基金管理的成效？

丁少群：截至目前，國有資本劃轉社保基金的總體成效可以概括為“制度框架確立、主體工作完成、長期機制初成”。

從制度層面看，中央與地方層面均已建立了明確的政策框架、劃轉路徑和承接機制（中央層面劃歸全國社保基金理事會，地方層面多成立國有獨資公司專營），標志著這一戰略性制度安排從構想變為現實。

從規模層面看，“十四五”以來中央企業累計完成向社保基金劃轉國有股權1.2萬億元。截至2025年9月，中央層面已劃轉充實社保基金的國有資本及現金收益共計2.26萬億元。地方國有資本劃轉工作由各省（區、市）分別組織實施，不同省市實施進度與規模差異較大。如，山東省早在2015—2017年就自主試點，按30%比例劃轉省管企業國有資本，對18家省管企業共劃轉180.65億元；2020年后執行國家統一政策，將劃轉范圍擴大至全省各級符合條件的國企和金融機構，劃轉比例調整為10%。截至2025年，內蒙古自治區已完成29戶區屬國企共384億元的股權劃轉，河北省完成193億元的權益劃轉，預計目前地方劃轉的總規模已達數千億元。當前，全國范圍內已形成可觀的國有股權劃轉社保資產儲備池。

從管理層面看，管理重點正從“劃轉”轉向“資產運營和保值增值”階段。2024年《劃轉充實社保基金國有股權及現金收益運作管理暫行辦法》出臺，確立了“單獨管理、集中運營、獨立核算”的原則。地方政府成立專業運營機構，同時配套了稅收優惠等政策，對承接主體的股權處置收入免征企業所得稅，旨在提升運營效率。

證券時報：此項工作是否達到了預期目標？

丁少群：自2009年《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》頒布以來，中央和地方政府不斷完善中央企業、地方企業國有資本劃轉實施辦法，目前已基本實現拓寬社保基金來源、解決企業職工基本養老保險視同繳費年限的歷史欠債問題、建立儲備機制的階段性目標。劃轉股權的分紅收益也開始不斷注入社保基金，例如較晚實行股權劃轉的內蒙古實現分紅收益已突破3億元，較早實行劃轉的山東省，在全國率先建立股權分紅機制，累計實現分紅超30億元，持續充盈著社保基金“蓄水池”。

不過，此項工作距離全面、充分地實現制度設計的戰略目標尚有深化空間。當前劃轉資產產生的現金收益，與應對未來人口老齡化高峰所需的龐大資金規模相比，仍屬“開源”的初步階段。其保值增值的長效能力、與養老保險全國統籌的深度協同，仍有待“十五五”時期的實踐檢驗。因此，可以說“骨架”已搭建，“血肉”待填充，長期戰略目標仍在實現過程中。

已“基本完成”的劃轉總額為何與國有資產總規模“不匹配”？四大核心成因拆解

證券時報：我們注意到，當前圍繞國有資本充實社保基金的討論中，大多會提到按10%比例已“基本完成”的劃轉總額與國有資產實際規模似有“不匹配”。想請您分析一下這個現象的成因？

丁少群：根據國務院關于2024年度國有資產管理情況的綜合報告，全國國有企業（不含金融企業）資產總額401.7萬億元、國有資本權益109.4萬億元；國有金融企業資產總額487.9萬億元、國有金融資本權益33.9萬億元；行政事業性國有資產總額68.2萬億元、凈資產55.4萬億元，合計國有資本權益（凈資產）總額高達198.7萬億元。而目前已劃轉充實社保基金的國有資本規模只有2萬億—3萬億元，似乎與我國所擁有的龐大的國有資產規模不相匹配。這一看似矛盾的現象，主要源于以下幾個關鍵原因：

一是統計口徑與劃轉范圍的差異。“基本完成”通常指納入政策劃定范圍內的企業資本劃轉手續已經辦理完畢。而“規模不匹配”的測算，可能基于更廣泛的國有資本總資產或權益總量。

二是股權估值方式的差異。劃轉時按賬面凈資產值確認劃轉權益。而市場或學術機構在估算時，可能參照市值或包含更多無形資產的評估值，兩者存在天然差異。尤其對于上市公司，10%股權的市值可能遠高于其對應的凈資產份額。

三是企業狀況與地方執行的差異。部分地方國企歷史包袱重、盈利能力弱，甚至處于虧損狀態，其股權的實際價值和經濟意義有限。一些地方在執行中可能存在進度或力度上的差異，影響了整體劃轉規模的均勻性。

四是國有資產動態變化的影響。國有資本本身的總量在持續增長，而劃轉工作主要針對某一“時點”的存量。劃轉完成后，國企因經營發展導致凈資產增加的部分，并未進行“動態追劃”，這也可能被認為是“不匹配”的一個因素。

證券時報：能否請您詳細談談國有資本劃轉社保比例設定的現狀？計算基數又是什么？

丁少群：根據2017年國務院發布的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，劃轉重點是針對特定類型（大中型國有企業、金融機構）、特定形式（股權）、特定比例（10%）的經營性國有資產。

劃轉政策的核心是劃轉經營性、有持續盈利和分紅能力的國有企業股權，主要包括國有及國有控股大中型企業、金融機構的10%國有股權，對于非經營性國有資產、資源性國有資產等均不在劃轉范圍。將非經營性、資源性資產納入劃轉，涉及資產性質、管理體制、估值變現等根本性改革，遠超當前政策框架。

同時，也并非所有經營性國有資產都被納入了劃轉范圍。未被劃入的經營性國有資產包括非“大中型”或未完成改制的國有企業股權、行政事業單位下屬的經營性資產與實體、已劃轉集團母公司的下屬未上市資產等。

總的來說，需要注意三個前提：其一，目前的劃轉范圍是中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構的股權。在此范圍之外，大量分散、小規模或特殊形態的經營性國有資產（尤其是行政事業單位的經營性資產）并未被納入。其二，需在公司制改革后才能進行劃轉。因為上市公司或股份制企業的股權相對清晰，易于劃轉、管理和估值。其三，按比例劃轉的僅是國有持股對應股權的凈資產（權益）部分，并非按照總資產或凈資產總額的一定比例（如10%）進行劃轉。

從基本目標來說，該階段的劃轉，主要為了彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期，因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口。同時，也考慮劃轉的影響可控，劃轉股權通常不改變國有企業的控股權和日常經營，在充實社保與國企發展間取得平衡。未來是否會拓寬范圍，將取決于養老金收支壓力、國有資產管理改革進程等。

“繼續劃轉”不是簡單加量：三大層面解碼核心要義

證券時報：“十五五”規劃建議中提出“繼續劃轉國有資本充實社保基金”，請問您對此如何理解？

丁少群：“繼續劃轉”在“十五五”新階段的含義，遠不止于字面的數量追加，更核心的是深化、優化和制度化，至少體現在三個層面：

一是劃轉政策的延續與補足。意味著這一重大改革方向將持續推進。在第一階段劃轉目標“基本完成”的基礎上，“十五五”時期可能要對符合條件但尚未劃轉的國有企業“查漏補缺”，特別是地方性國企資產還有很多沒有劃轉到位，要確保政策全覆蓋。也有可能將根據需要，在原有的已實施國有股權劃轉10%比例的基礎上再次劃轉一定比例等。

二是劃轉資本的管理與深化。工作重心從“劃得過來”轉向“管得好、用得好”。“繼續”二字包含了深化運營管理、提升收益上繳效率、探索多元化運作方式等內涵，旨在讓已劃轉的巨額“靜態股權”轉化為更可持續的“動態現金流”。

三是制度層面的固化與協同。標志著劃轉工作將從階段性任務，轉變為社會保障制度與國有資本管理體系間的一項常態化、制度化協同機制。“十五五”時期需要將其更深地嵌入國資國企改革和養老保險制度改革的全局中進行統籌設計。

證券時報：繼續推進劃轉工作要重點抓好哪些主體和環節？是否需要進一步完善有關制度？

丁少群：當前，國有資本劃轉管理工作的重心正在逐步由“劃轉”轉向“運營、監管與協同管理”，建議應重點抓好以下關鍵環節：

一是加強資產運營與保值增值。全國社保基金理事會、地方承接公司，作為直接運營者，應進一步細化《運作管理暫行辦法》配套規則，建立長期化、專業化的考核評價體系（不以短期股價波動論英雄），并完善相應的激勵與容錯機制。

二是強化收益收繳與使用監督。各級財政、人社部門要完善收益上繳的統籌與使用分配，國資部門監督國企按時足額分紅。要建立健全劃轉股權分紅收益的剛性上繳機制，明確未足額分紅的問責措施。同時，完善社保基金缺口測算與收益補充間的透明化銜接制度。

三是健全跨部門協同監管機制。財政、人社、國資、證監等部門需形成監管合力，建立常態化的部際聯席會議與信息共享機制，統一監管標準，防止政策空轉或監管套利，確保國有資本在劃轉后實現安全與增值的統一。

提高劃轉比例非首要選項：激活存量資產收益更急迫

證券時報：您如何看待提高劃轉比例的必要性？

丁少群：提高劃轉比例（如從10%提升至更高）的必要性需要審慎權衡，目前并非最緊迫或唯一的選項。

單從應對老齡化需要的視角，未來10年我國人口老齡化加速深化，養老保險基金長期平衡壓力巨大，更大的國有資本劃轉規模，的確能構筑更厚的“安全墊”。而且，國有資本是全民財富，將其更多份額用于保障全民養老，也具有一定的法理和倫理正當性。

但是，當前更應優先考慮的因素，是劃轉對企業發展的影響和已劃轉資產的運營問題。股權過度集中劃轉，可能影響國企母公司的資本實力和融資能力，需要平衡“輸血社保”與“國企做強做優”的關系。同時，也要考慮國有資本劃轉的邊際效益與運營能力問題。

相較于單純提高劃轉比例，當前更重要的在于“盤活存量”已劃轉資產。如果現有劃轉股權的運營收益率低、現金分紅少，單純提高劃轉比例只是擴大了“賬面資產”，并未顯著增強“現金支付能力”。因此，設法加強劃轉企業的經營能力，提升現有劃轉資產的收益水平，可能比提高劃轉比例更為急迫和有效。

在“十五五”時期，首要任務是激活存量，通過卓越的運營管理讓現有10%的股權產生更大效益。是否提高比例，應基于對存量資產效能、國企承受力和養老金精算缺口的嚴密評估后，再作決策。

證券時報：如果要提高劃轉比例的話，政策時機選擇該考慮哪些因素？

丁少群：若未來決定提高劃轉比例，應選擇在以下條件相對成熟的“窗口期”：

一是宏觀經濟與國企經營處于上行周期。當國有經濟整體盈利能力強勁、資產負債表健康時實施，沖擊最小，社會接受度最高。

二是資本市場處于平穩或理性繁榮期。避免在市場劇烈波動或低迷時操作，以減少對資本市場和投資者預期的非必要干擾。

三是養老金支付壓力出現明確增大的趨勢信號時。基于權威的精算報告，在支付高峰到來前有充足的前瞻性布局。

四是現有劃轉資產的運營管理體系已被證明成熟有效時。確保新增資產能夠被有效管理，避免“消化不良”。

央地差異化推進：央企強運營 地方補短板

證券時報：為了更好做好全體老百姓的養老保障，結合我國老齡化進程測算，請問您認為如何系統地協同推進國有資本劃轉和養老保險制度的改革完善？

丁少群：一是必須將劃轉工作置于“三支柱”養老保險體系改革的大局中通盤設計。特別是，劃轉股權的管理要與第一支柱（基本養老保險）的改革協同。劃轉收益應直接、有效地用于支持養老保險全國統籌，作為中央調劑基金的重要來源，助力實現全國范圍內的收支平衡，這是當前最直接的協同。

二是劃轉股權的管理要與國資國企改革協同。劃轉本身即是國資改革的一部分，應推動劃轉國企進一步完善公司治理，提升盈利能力，從而反過來“反哺”劃轉股權，形成“國企發展→分紅增加→社保充實”的良性循環。

證券時報：“十五五”時期，中央和地方的國有資本劃轉管理工作，各自的實施重點是否應有不同？

丁少群：中央與地方國企在劃轉工作中存在顯著差異，決定了其“十五五”時期的不同工作重點。中央直屬國有企業，通常企業規模大、行業地位重要、股權價值高，整體盈利能力和規范性較強。而地方國企通常是數量眾多、分布廣泛，資產質量和盈利能力地域差異極大，部分企業還歷史包袱較重。

建議“十五五”時期，由全國社會保障基金理事會統一持有、運營和管理的央企劃轉資本，應重點專注資本運營和強化制度輸出。作為“國家隊”主力，核心任務是探索超大規模股權資產的長期投資策略和絕對收益獲取能力，追求穩健增值，為全國做出示范。同時，在股權管理、風險控制、收益上繳等方面形成標準化、可復制的經驗，引領全國工作。

作為地方政府，重點則是夯實地方國資劃轉的管理基礎。重點完成省、市、縣各級剩余符合條件國企的劃轉掃尾工作，并著力提升已劃轉地方國企的資產質量與分紅能力。同時，針對本地國企特點，通過重組整合、改制紓困等方式，增強劃轉股權的“造血”功能，確保其能產生可持續的現金收益。

責編：萬健祎

校對：陶謙

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