中國式現代化初探｜宏觀經濟

文/清華大學五道口金融學院講席教授，國際金融與經濟研究中心（CIFER）主任鞠建東

本文圍繞中國式現代化建設目標，系統闡述實現該目標的四個關鍵體制改革步驟：一是推進權力下 放至縣（區）層級；二是建立健全社會保障托底機制；三是制定促進人口長期均衡發展的生育支持 政策；四是構建“縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）”三級聯動的知識經濟體系。

何為中國式現代化

根據2024年統計數據，新加坡人口規模為600萬，人均GDP達9萬美元；中國人口總量為14億，人均GDP約1.3萬美元，大致相當于新加坡水平的七分之一。若以70萬人作為縣（區）平均人口基數，全國約對應2000個縣（區）。

由此，中國式現代化的目標可理解為：在構建全國統一大市場的框架下，建成2000個“小新加坡”。具體而言，力爭到2060年前后，即大約35年后，實現全國2000個縣（區）人均GDP平均值達到新加坡當前9萬美元的發展水平。關于為何設定為2000個“小新加坡”而非200個或30余個，下文將進一步論證。

推進權力下放至縣（區）層級

回顧中國兩千年的歷史，“分久必合，合久必分”的周期性規律與黃炎培先生提出的“歷史周期率”表明，跳出興衰循環的根本在于體制建設，而體制建設的關鍵突破口與難點，恰在于處理好中央與地方的關系。因此，放權必須遵循科學原則：既要有效調動地方積極性，又要防范因過度分權導致的地方市場分割。

回顧新中國成立之后的歷史，1961年中共八屆九中全會提出“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針；1978年實施家庭聯產承包責任制；1992至1994年推行分稅制改革；1998年啟動住房制度改革；2001年加入世界貿易組織（WTO）；2008年出臺4萬億元投資計劃并建立地方融資平臺。這些歷史節點揭示了兩大規律。一是每當經濟面臨下行壓力時，改革始終是推動經濟發展的根本動力；二是推動經濟發展的核心改革舉措主要是中央向地方放權。然而，放權也伴隨著風險，容易引發地方失序，即所謂“一收就死，一放就亂”的集權與分權動態平衡困境。

實現調動地方積極性、維護全國統一大市場與保障社會經濟穩定三者平衡的關鍵，在于科學界定“地方”的行政層級與管轄規模。層級過高、轄區過大易滋生地方保護，不利于經濟協調發展，甚至威脅社會穩定；層級過低、轄區過小則難以承責。鑒于此，建議將中央與省級政府的部分市場經濟直接管理職權下放至縣（區）層級。以平均人口約70萬人的縣（區）作為“地方”基本單元較為適宜，全國約2000個縣（區）可形成既統一又競爭的市場格局。一方面，70萬人口規模的縣（區）經濟體量足以支撐相應管理職能；另一方面，2000個縣（區）的數量充分可確保市場競爭的有效性，避免因放權導致的系統性失序。單個縣（區）對全國大市場的外溢效應相對有限，因此可充分授權其積極探索、先行先試，釋放改革創新活力。

我國經濟體制可構建為中央經濟、縣（區）經濟與民營經濟三足鼎立的結構性框架，分別對應國有經濟、集體經濟與市場經濟三種形態。縱觀中國經濟3000余年的歷史演進，中央、地方、民營三元格局始終存續，當下的核心任務正是將地方經濟予以制度化，形成具有競爭活力的縣（區）經濟模式。現代化建設必須立足歷史傳承與創新發展，切忌脫離國情的空泛論道。

在這一結構中，中央經濟代表全民利益，職能定位于維護全國統一大市場的穩定與發展；縣（區）經濟代表集體利益，職能定位于保障區域民生、促進地方繁榮；民營經濟代表投資人利益，職能定位于激發市場活力、推動市場繁榮。三者主體有別、功能各異，既相互競爭又彼此支撐，最終指向共同富裕、共同繁榮、共同發展的戰略目標。

構建三足鼎立經濟體制結構的核心，在于建立縣（區）經濟的競爭性制度框架，這需要對縣（區）經濟進行再認識。

首要任務是解放思想。自20世紀90年代以來，受新古典經濟學影響，普遍認為縣（區）地方政府職能僅限于提供公共服務、充當市場經濟“守夜人”。這一傳統觀念亟須突破，應對縣（區）地方政府職能進行重新定位。

中國的縣（區）地方政府僅以提供公共服務為職責是遠遠不夠的。其職能應包括，一是地方政府的公共服務職能；二是縣（區）經濟的經營主體職能。縣（區）政府是統一大市場中的經營主體，為使其經營主體地位合法化、制度化，可成立縣（區）總公司。

關于縣（區）總公司的收入來源，需從兩方面著手。一是編制縣（區）資產負債表，厘清集體資源、資產及資金運營收入的構成；二是建立穩定收入機制。舉例而言，我國增值稅率為13%，中央與地方各分享50%，即各占6.5%。可將地方所得的6.5%增值稅劃轉縣（區），作為縣（區）總公司的穩定收入來源。

理論上，縣（區）總公司可以有相當于本縣（區）GDP6.5%的增值稅收入，構成其穩定現金流，可以作為發行股票的基礎。地方經濟改革的難點在于土地出讓金下降后融資體制的改革。

改革方向應由間接融資轉向直接融資。傳統模式下地方政府主要依賴土地出讓金進行間接融資，成立縣（區）總公司后，可通過上市實現直接融資，為此應建立縣（區）總公司股票交易市場，并推進其首次公開發行（IPO）。

縣（區）總公司發行的股票在性質上與企業股票存在根本差異。其收入來源于縣（區）GDP6.5%的增值稅，本質上是GDP經營權的轉讓，而非GDP所有權的讓渡，這一點還需理論創新。縣（區）總公司代表本縣（區）居民對集體經濟實施管理，其股票僅體現經營權收益，不涉及所有權，市場交易行為不會導致地方經濟所有權的變更。

建立健全社會保障托底機制

1978年后確立的家庭聯產承包制度曾發揮托底功能，農民若外出務工受阻，仍可返鄉務農。40余年來，農村經濟結構發生深刻變化，目前仍在務農者70歲及以上高齡人口不在少數。

托底功能應轉向養老保險制度。2024年數據顯示：事業單位退休人員2700萬人，月人均待遇6500元；企業退休人員1.2億人，月人均待遇3700元；城鄉居民養老保險待遇領取者2億人，月人均待遇僅180元。當前亟須托底的，正是這2億城鄉居民的養老金缺口。

可構建“全國—縣（區）—單位—個人”四級養老賬戶體系。目前，事業單位和企業單位退休人員月人均待遇已高于1000元，托底重點在于城鄉居民群體，建議將城鄉居民基礎養老金由現行月人均180元統一提高至1000元，差額820元由公共資金補足，按2億待遇領取人員計算，每月人均大約需要補800元、全年12個月，年度新增支出為19200億元，以此首先筑牢第一道托底防線。

第二道托底防線面向80歲及以上高齡人口。建議以鄉鎮（街道）或村（社區）為單元，興辦免費社區養老院。2024年全國80歲及以上老人約4500萬，按每3000人口的行政村（社區）約100名高齡老人測算，實行每5名高齡人口配備1名護理員的標準，共需護理員約900萬人；若每人年均成本5萬元，年度總成本為4500億元。

制定促進人口長期均衡發展的生育支持政策

為鼓勵生育、促進人口長期均衡發展，應構建生育激勵型養老保險制度。除單位與個人賬戶外，前述中央、縣（區）兩級公共養老金賬戶均引入“生育獎勵乘數”：以城鄉居民為例，中央基礎養老金月標準按家庭生育子女數遞增，生育一孩1000元、二孩2000元、三孩3000元，依此類推，子女越多、養老金越高，形成正向激勵。

鼓勵生育，降低生育成本是前提。現行0~3歲階段國家已按每人每年3600元發放育兒補貼，資金直達家庭；更關鍵的是減輕母親0~6歲撫育負擔。建議建立公費托幼服務體系，0~3歲托兒所生師比不超過4∶1，4~6歲幼兒園生師比不超過15∶1，經費由中央承擔，標準為每人每月2000元。若按年均新生兒1000萬、0~6歲人口合計6000萬計算，年需資金14400億元，以此筑牢托幼保障網。師資需求量上來看，0~3歲托兒所教師約750萬人，4~6歲幼兒園教師約200萬人。

建立“縣—鄉—村”三級知識社會體系

為完成從工業社會向知識社會的轉型，需構建“縣（區）—鄉鎮（街道）—村（社區）”三級知識社會體系，把投資重心從物質資本轉向人力資本，重點投入醫療與教育兩大領域。

醫療方面，在村（社區）層面按每3000人設置1所社區衛生所（含衛生室），按每千人口配1名醫生、4名護士的標準，每所平均15人。全國約需新建45萬所，年運行費用每所150萬元，中央年投入6750億元，新增醫生、護士675萬人。

教育方面，一是延長義務教育至高中，實行“6年小學＋5年初高中”一貫制，取消中考。年均在校生約1000萬人，生均年成本2萬元，新增2年義務教育年需經費4000億元；二是每個縣（區）舉辦1所社區大學（以成人教育、職業教育為主，兼顧普通教育），全國新建2000所，年投入每所10億元，共需2萬億元，新增教職工約400萬人。

綜上，城鄉居民養老金提標、公費托幼、社區衛生所、社區養老院、高中義務教育、縣（區）大學6項合計，中央每年需安排資金68850億元。資金可通過發行長期國債解決，按2%年化成本計算，年利息支出約1377億元，取整約1400億元，可新增就業崗位2925萬個（護士900萬、托幼教師950萬、醫護675萬、大學教職工400萬）。以年均新增1400億元利息成本撬動近3000萬人就業，為邁向統一大市場下的“2000個小新加坡”提供可持續的人力資本支撐。

中國式現代化是邁向“大同社會”的歷史階段。《禮記》曰：“大道之行也，天下為公……老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養。”以3000人左右為單元的村（社區），應普遍設立公費托兒所、幼兒園、養老院、衛生所，并保障每個孩子完成高中階段教育——這是中央與縣（區）政府需立即落實的法定職責，也是中國式現代化的前提條件。

中國式現代化要與中國實踐相結合，與中國傳統文化相結合。知識社會是通向理想世界的新階段。縣（區）建大學，建立“ 縣（區）— 鄉鎮（街道）— 村（社區）”的三級知識社會體系，使得每個縣（區）的人民，能夠不斷學習，不斷創新，不斷掌握科學文化知識，不斷提高生產效率，不斷提高生活質量，不斷提高文明水平，不斷提高對宇宙、人生規律的理解，不斷升華人性，是中國式現代化的時代要求。

本文根據作者在2025年12月16日“2025國是論壇”上的發言整理而成。

來源 | 《清華金融評論》2026年1月刊總第146期

編輯 | 周茗一

審核丨丁開艷

責編 | 蘭銀帆

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