專家解讀 | 鄭德高：推動規(guī)劃工作更加適應(yīng)城市更新行動需要

鄭德高

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長

近日，，在“增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性”等方面提出了具有突破性與指導(dǎo)性的措施。這些內(nèi)容標(biāo)志著在城市更新領(lǐng)域的規(guī)劃管理機(jī)制創(chuàng)新，旨在推動規(guī)劃工作更好地適應(yīng)城市更新動態(tài)、多元、實施導(dǎo)向的特點，為城市更新行動提供更加高效和有力的法定規(guī)劃支撐。

一是進(jìn)一步明確了國土空間總體規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)。文件明確，可依據(jù)總體規(guī)劃與更新專項規(guī)劃確定的更新目標(biāo)與重點，結(jié)合“十五五”行動需求，對擬更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評估與優(yōu)化。這實質(zhì)上是將城市更新的目標(biāo)、工作重點及相關(guān)需求，作為詳細(xì)規(guī)劃修正、調(diào)整的前置依據(jù)，通過“技術(shù)修正”“優(yōu)化調(diào)整”等規(guī)范化路徑，構(gòu)建城市更新專項規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)與調(diào)適機(jī)制，確保規(guī)劃目標(biāo)和重點任務(wù)落地實施。我國已進(jìn)入城市更新的重要時期，城市更新專項規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城市更新活動、謀劃實施城市更新項目的依據(jù)，對城市更新片區(qū)、項目進(jìn)行細(xì)化安排后傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃，從而實現(xiàn)對詳細(xì)規(guī)劃中各類存量空間的整體統(tǒng)籌，增強(qiáng)其對城市更新行動的實施支撐作用。

二是推動詳細(xì)規(guī)劃從“前置管控”向“實施適配”的轉(zhuǎn)變。在快速城鎮(zhèn)化時期的增量發(fā)展階段，通常遵循“先編詳規(guī)、后做建設(shè)”的線性流程，詳細(xì)規(guī)劃作為土地使用和規(guī)劃管控的決策依據(jù)。進(jìn)入以存量更新為主的發(fā)展階段后，原有用地格局和功能布局往往難以適應(yīng)新的發(fā)展需求，單純依靠既有詳細(xì)規(guī)劃容易導(dǎo)致更新項目與現(xiàn)狀脫節(jié)、實施困難。因此，必須轉(zhuǎn)變規(guī)劃邏輯，要充分考慮城市更新的動態(tài)性、多元性和實施導(dǎo)向性，實現(xiàn)由“前置管控”向“實施適配”轉(zhuǎn)變。在這一過程中，應(yīng)以城市更新專項規(guī)劃為先導(dǎo)，進(jìn)而在保障公共安全、公共利益和空間品質(zhì)的前提下，推動詳細(xì)規(guī)劃有效落實更新專項規(guī)劃所提出的功能導(dǎo)向、空間安排與項目訴求。

三是進(jìn)一步創(chuàng)新規(guī)劃政策工具，推動規(guī)劃工作由“管與控”轉(zhuǎn)向“活與融”。文件創(chuàng)新性地引入了“正面清單”和“豁免清單”兩種清單式管理工具，一定程度上增強(qiáng)了詳細(xì)規(guī)劃的管理彈性與適應(yīng)性。步入城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期，城市經(jīng)濟(jì)增長趨勢、發(fā)展動力趨弱，亟待形成新動能、新優(yōu)勢。“活與融”的核心在于盤活存量、激活動能，增強(qiáng)實施階段詳細(xì)規(guī)劃在編制和實施管理層面的彈性，增強(qiáng)對城市更新項目的空間和實施保障，使規(guī)劃更好地適應(yīng)存量時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢和國土空間開發(fā)保護(hù)的需要。一方面，針對城市中閑置的廠房、老舊商業(yè)樓宇，通過城市更新、低效用地再開發(fā)、存量資產(chǎn)盤活等手段，將“沉睡資源”轉(zhuǎn)化為發(fā)展資本。另一方面，打破體制機(jī)制障礙，通過規(guī)劃和土地政策激發(fā)市場主體活力，聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動產(chǎn)業(yè)從“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型，培育城市發(fā)展新引擎。

四是進(jìn)一步改進(jìn)規(guī)劃工作方法，促進(jìn)“社會治理” 與 “空間治理” 的有效融合。城市更新往往涉及功能混合、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、小微改造等復(fù)雜需求。對此，文件明確鼓勵完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，探索簡化詳細(xì)規(guī)劃修改程序，為應(yīng)對各類復(fù)雜的城市更新場景提供了更豐富的解決路徑，以此推動社會治理與空間治理的有機(jī)融合，突出項目權(quán)益人在社會治理中的共同參與。這一舉措折射出規(guī)劃編制與審批管理理念的改進(jìn)， 規(guī)劃工作不再局限于傳統(tǒng)的技術(shù)管控，而是更加強(qiáng)調(diào)公共性、響應(yīng)性與實施性，使其真正成為服務(wù)城市有機(jī)更新和完善社會“共建共治共享”的重要工具。城市更新是一個持續(xù)演進(jìn)的過程，詳細(xì)規(guī)劃作為關(guān)鍵技術(shù)手段，既能維護(hù)公共安全與公共利益，又能推動相關(guān)主體凝聚共識，確保更新項目在各方權(quán)益基本得到認(rèn)可的前提下穩(wěn)步推進(jìn)，最終為實現(xiàn)更新項目的長效、可持續(xù)運營筑牢基礎(chǔ)。

《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動若干措施的通知》是我國城市更新進(jìn)入精細(xì)化管理、高質(zhì)量發(fā)展新階段的重要制度轉(zhuǎn)變，其核心內(nèi)涵在于無論是規(guī)劃管理還是政策工具，都應(yīng)更貼近“真需求”、解決“真問題”，結(jié)合城市更新行動的復(fù)雜需求和復(fù)雜問題，增強(qiáng)規(guī)劃落地實踐，促進(jìn)城市更新專項規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃協(xié)調(diào)聯(lián)動，為城市更新行動有力有序推進(jìn)提供堅實保障。

內(nèi)容來源：中國建設(shè)報

中國城市規(guī)劃協(xié)會

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