玩忽職守罪“嚴重不負責任”以及“因果關系”的認定

裁判要點:嚴重的社會危害性是犯罪的本質特征，對情節顯著輕微危害不大的行為不認為是犯罪。并非所有的不履行職責或者不認真履行職責的行為都是刑法意義上的玩忽職守行為，只有達到嚴重不負責任的程度，才是刑法意義上的玩忽職守行為。并非所有的引起與被引起關系都是刑法意義上的因果關系，只有當原因力很強時才可認定具有刑法意義上的因果關系。

關鍵詞:玩忽職守罪嚴重不負責任因果關系

【基本案情】

被告人黃某，男，曾任某市某區人民法院刑庭代理審判員。2019年4月8日被取保候審。

公訴機關指控被告人黃某犯玩忽職守罪。

被告人黃某及其辯護人提出，其行為不構成犯罪，主要理由為:(1)黃某已將暫予監外執行決定書的送達事務交由書記員辦理，并書面明確要求須送達執行機關，已履行職責。書記員未按要求將暫予監外執行決定書送達給執行機關，黃某雖對書記員的工作沒有跟蹤監督，但不屬于工作嚴重不負責任。(2)黃某對書記員未按要求送達暫予監外執行決定書沒有合理預見，主觀方面沒有過失。(3)罪犯劉某脫管并再次犯罪是多種原因造成的，與黃某的行為之間沒有因果關系。

經法院公開開庭審理查明，劉某因涉嫌犯掩飾、隱瞞犯罪所得罪，于2011年6月18日被某市某區公安局刑事拘留，次日被取保候審。某區人民檢察院于2011年11月9日以劉某等人犯盜竊罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪向某區人民法院提起公訴。某區人民法院由審判員程某、代理審判員黃某、人民陪審員孫某組成合議庭審理該案。程某擔任審判長，黃某為承辦法官，書記員為溫某。后某區人民法院做出刑事判決，以盜竊罪判處劉某有期徒刑10年6 個月，并處罰金人民幣3萬元。因劉某被取保候審，某區人民法院于12月9 日作出對劉某予以逮捕的決定書。某區公安局于12月13日向劉某宣布逮捕決定并將劉某押送某區看守所。某區看守所以劉某符合不予收監情形為由，作出不予收押通知書。某區人民法院于同年12月19日向某區看守所出具了對劉某的執行通知書、結案登記表，并寫明了執行依據。2012年1月4日，黃某和溫某均調離刑事審判庭。同月10日，黃某作為檢驗人在劉某等人犯盜竊罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪一案的案卷上簽名。

某區人民法院在案件審理過程中收到了劉某于2008年7月在某醫科大學附屬第一醫院住院治療，入院診斷為骨關節病，出院情況為新發腫瘤等的病案；2008年12月在某醫科大學附屬第一醫院住院治療的病案；2010年10月至11月在某醫科大學附屬第一醫院住院治療，入院診斷為左膝人工關節置換術后感染等的病案以及劉某于2009年7月2日取得的肢體二級殘疾證。因看守所不收押劉某，被告人黃某基于劉某系肢體二級殘疾、生活不能自理，草擬了對劉某暫予監外執行決定書發文稿，該發文稿寫明劉某住某市某甲縣古南水井溝2號1單元xxx號，發送機關為執行機關、被告人等，報經時任庭長審核、分管副院長簽發。暫予監外執行決定書印制后，黃某安排書記員溫某送達決定書。溫某于2012年2月20日將對劉某暫予監外執行的決定書送達某區人民檢察院，同月27日送達某區公安局法制科，而未向劉某居住地某市某甲縣的公安機關送達。溫某向劉某送達的暫予監外執行決定書由劉某前女友的姐姐張某代簽收。黃某對溫某送達情況未跟進了解。

另查明，2010年3月，劉某、趙某等人成立非法組織“某甲區肢殘駕駛員協會”，在未取得道路旅客運輸經營許可證的情況下，進行非法客運經營。該協會先后吸收40余名殘疾人為協會會員，多次采取聚眾造勢、滋擾等手段對抗政府職能部門查禁。劉某負責在車輛被查扣后與執法部門談判。后趙某注冊成立“某市自信汽車租賃有限公司”，吸收50余名駕駛人員進行非法客運經營。在“某甲區肢殘駕駛員協會”“某市自信汽車租賃有限公司”非法營運過程中，逐步形成以趙某為首、以劉某等人為骨干的黑社會性質組織。劉某自2010年起多次參加聚眾擾亂社會秩序的犯罪行為，多次參加尋釁滋事的犯罪行為，并于2018年6月15日酒后駕駛機動車發生交通事故，致一人死亡，負事故的主要責任。某市某甲區人民法院于2019年8月2日以劉某犯參加黑社會性質組織罪、聚眾擾亂社會秩序罪、尋釁滋事罪、交通肇事罪，與某區人民法院以盜竊罪判處劉某有期徒刑10年6個月，并處罰金人民幣3萬元，尚未執行的刑罰并罰，決定執行有期徒刑10年，并處罰金人民幣8 萬元。

2019年4月8日，被告人黃某自動投案，如實供述了相關事實。

一審期間，公訴機關于2022年8月9日以黃某不存在犯罪事實為由，向某區人民法院申請撤回起訴。某區人民法院經審查認為公訴機關撤訴申請符合法律規定，依照《最高人民法院關于適用(中華人民共和國刑事訴訟法) 的解釋》第二百九十六條的規定，裁定準許公訴機關撤回起訴。

【爭議問題】

被告人黃某的行為是否構成玩忽職守罪？

【裁判理由】

本案處理過程中，對被告人黃某的行為是否構成玩忽職守罪是爭議焦點，形成了兩種意見。

第一種意見認為，被告人黃某的行為不構成玩忽職守罪。主要理由為: 一是黃某的行為不屬于“嚴重不負責任”。黃某已履行了主要審判職責以及送達工作的主要職責。雖黃某事后對書記員的送達情況未進行檢查、未書面告知劉某本人相關法律義務等，工作確有疏漏，但不屬于玩忽職守罪中的“不履行職責”或“不正確履行職責”。二是劉某在脫管期間繼續實施違法犯罪行為，造成了惡劣社會影響的后果是“多因一果”。劉某犯罪最根本的原因在于劉某自身不守法，同時社區矯正主要是對罪犯的犯罪心理和行為的教育和矯正，劉某未被實際交付居住地執行機關矯正與其繼續實施違法犯罪行為之間難以認定具有刑法意義上的因果關系。

第二種意見認為，被告人黃某構成玩忽職守罪。主要理由為:一是黃某作為審判人員，在承辦劉某等人盜竊罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪一案中，未對劉某暫予監外執行進行相關法律義務的告知，未對暫予監外執行決定書的送達情況進行督促檢查，系嚴重不負責任。二是黃某的行為導致劉某未得到有效監管和改造，在脫管期間繼續實施參加黑社會性質組織罪等犯罪行為，造成了惡劣社會影響，其行為已構成玩忽職守罪。三是黃某的行為和危害后果之間存在因果關系。雖然存在相關公安機關、檢察機關未履行職責的介入因素，可以認定為“多因一果”，但不足以中斷和阻卻黃某行為和危害結果之間的因果關系。

我們同意第一種意見。

(一)關于送達職責的劃分

送達是審判工作的重要組成部分，案件承辦法官是送達的第一責任人，書記員輔助承辦法官做好送達工作。主要理由為:

一是從法官的職責角度來看，當時的法律沒有明確將送達的責任歸于承辦法官。2001年《法官法》第五條規定:“法官的職責:(一)依法參加合議庭審判或者獨任審判案件；(二)法律規定的其他職責。”但在我國審判實踐中，承辦法官事實上要兜底性承擔審判職責，即除了制度規范明確規定由其他合議庭成員承擔的審判職責外都要由承辦法官承擔。對此，《最高人民法院法官審判權力和責任清單(試行)》(法〔2019〕251號)明確了承辦法官包括“及時辦理送達、卷宗歸檔及其他相關結案工作”。

二是從書記員的職責角度來看，2003年中共中央組織部、人事部、最高人民法院發布的《人民法院書記員管理辦法(試行)》第一條第一款明確了書記員的定位，即“書記員是審判工作的事務性輔助人員，在法官指導下工作”。第二條明確了書記員的職責，即“書記員履行以下職責:(一)辦理庭前準備過程中的事務性工作；(二)檢查開庭時訴訟參與人的出庭情況，宣布法庭紀律；(三)擔任案件審理過程中的記錄工作；(四)整理、裝訂、歸檔案卷材料；(五)完成法官交辦的其他事務性工作。”從上述規定來看，可以得出以下推論:第一，送達未被明確列為書記員的職責。第二，書記員是審判工作的事務性輔助人員，而送達作為重要的審判工作，而非事務性工作，不應由書記員負責。第三，書記員可以在法官的指導下輔助法官完成送達工作。之后的《最高人民法院司法責任制實施意見(試行)》第十四條進一步明確，書記員在法官指導下履行校對、送達法律文書的職責。

本案中，被告人黃某作為案件承辦法官，未能指導書記員正確完成送達工作，負有相應的責任，但案發當時的法律并沒有明確將送達規定為法官的職責，黃某并非不履行法律明確規定的職責，認定黃某構成玩忽職守罪的法律依據不夠充分。

(二)關于玩忽職守行為的認定

被告人黃某存在未充分、嚴格履行送達職責的行為，包括未向劉某書面告知應當遵守的法律義務并責令劉某到執行機關報到，未對暫予監外執行決定書的送達情況進行督促檢查，導致未能及時發現書記員未將暫予監外執行決定書送達劉某居住地的執行機關。但并非所有不認真履行職責的行為都構成犯罪，只有嚴重不負責任的行為才是《刑法》第三百九十七條規定的玩忽職守行為。嚴重不負責任是對行為本身的限定，即行為人的行為嚴重違反了工作職責。就本案而言，黃某的行為尚不屬于嚴重不負責任的行為。理由包括:

一是黃某履行了主要的審判職責。在黃某承辦的劉某等人涉嫌盜竊罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪一案中，黃某依法完成了開庭審判、合議庭評議、制作裁判文書等主要的審判工作。在這些主要的審判活動中，黃某不存在工作不認真、不負責任的情況。

二是黃某在最終的送達環節確實存在沒有履行好監督、檢查職責的情況。首先，黃某在暫予監外執行的文書發文稿的發送機關上寫明了“執行機關、被告人等”并準確寫明被告人的居住地為“某市某甲縣古南水井溝2號1單元xxx號”。在送達環節黃某履行了作為承辦法官的主要職責。其次，黃某將送達工作交給書記員溫某具體落實。書記員工作失誤，未按照承辦法官的書面要求準確送達執行機關和被告人。黃某的責任在于未能對書記員的送達工作進行督促、檢查，這與直接違反工作職責有所區別。

三是黃某未履行督促、檢查職責有客觀原因。在劉某等人涉嫌盜竊罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪一案結案后不久，黃某和溫某均調離了刑庭，黃某對溫某送達工作進行督促、檢查的客觀條件顯然不同于兩人均在刑庭工作的情形。

(三)關于因果關系的認定

對被告人黃某的行為同劉某漏管和劉某再次犯罪這兩個危害結果之間是否具有因果關系，應結合案件具體情況進行認定。

1.被告人黃某的行為與劉某漏管之間存在一定程度的因果關系，但原因力不大，且劉某漏管系“多因一果”

黃某沒有書面告知劉某應當及時到居住地公安機關報到，也沒有對書記員送達工作進行督促、檢查，書記員未能按要求進行送達，致使暫予監外執行決定書沒有正確送達執行機關。某區公安局、人民檢察院也未及時發現、糾正錯誤送達。上述多個原因導致劉某漏管。黃某的行為與劉某漏管之間存在因果關系，但劉某漏管是多種原因所致。主要理由為:

一是從法院內部的工作分工來看，書記員輔助法官完成送達工作。黃某在暫予監外執行決定書文稿上寫明了劉某的居住地，也寫明了暫予監外執行的文書應當送達執行機關，隨后黃某交代書記員溫某具體辦理送達工作。溫某沒有按照黃某的書面要求將暫予監外執行決定書送達劉某居住地的公安機關，是劉某漏管的原因之一。

二是從法院和其他機關的工作分工來看，防止脫管、漏管不是法院一家的職責，而是相關司法機關的共同職責。《中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于加強和規范監外執行工作的意見》第二十六條明確規定，“在監外執行的交付執行、監督管理、檢察監督、綜治考評等各個環節中，根據分工做好職責范圍內的工作，形成各司其職、各負其責、協作配合、齊抓共管的工作格局”。本案中，某區公安局收到法院錯誤送達的暫予監外執行決定書，既沒有退回法院，也沒有轉交給某甲區公安局。某區人民檢察院收到法院錯誤送達的暫予監外執行決定書，沒有履行相應的法律監督職責。《人民檢察院監外執行檢察辦法》(高檢發監字〔2008〕1號)第六條第一項規定:“監所檢察部門收到本院公訴部門移送的人民法院判處管制、獨立適用剝奪政治權利、宣告緩刑、決定暫予監外執行的法律文書后，應當認真審查并登記，掌握人民法院交付執行的情況”。《最高人民檢察院關于加強對監外執行罪犯脫管、漏管檢察監督的意見》要求:“縣(市、區)人民檢察院每年至少集中開展兩次監外執行定期檢察活動。定期檢察中，要與人民法院、公安機關以及社區矯正工作機構核實本轄區監外執行罪犯的人數，審查與監外執行罪犯相關的法律文書、檔案資料、統計報表，了解重點罪犯刑罰執行的情況。”某區人民檢察院收到法院錯誤送達的暫予監外執行決定書后，既沒有認真審查登記，也沒有通過集中開展的定期檢查活動發現法院錯誤送達的情況，從而未能向法院提出監督糾正意見。如果相關機關根據分工做好職責范圍內的工作，特別是某區人民檢察院認真履行好法律監督職能，可以避免劉某漏管情況的發生。

三是在法院作出暫予監外執行決定前，劉某取保候審的強制措施沒有被公安機關實際執行。劉某被拘留第二天即被取保候審。劉某證稱，“當時以保證金的形式取保的，某區公安局沒有讓我去任何地方報到，只是讓我電話保持暢通”。1998年公安部發布的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第八十七條規定:“公安機關決定取保候審的，應當及時通知犯罪嫌疑人居住地派出所執行。”第九十一條規定:“執行取保候審的派出所應當責令被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人定期報告有關情況并制作筆錄。”如果公安機關能夠實際執行取保候審，劉某居住地派出所就可以掌握劉某案件的處理情況，也可以一定程度避免漏管情況的發生。

2.被告人黃某的行為與劉某再次犯罪不存在刑法意義上的因果關系

并非所有的引起和被引起關系都是刑法上的因果關系，只有具有相當程度的引起和被引起關系才是刑法上的因果關系。本案中，被告人黃某的行為與罪犯劉某再次犯罪之間因果關系很弱，不具有足夠的原因力，不屬于刑法上的因果關系。主要理由為:

一是劉某的自身因素是其再次犯罪的主要原因。劉某早在2010年就和趙某等人成立非法組織“某甲縣肢殘駕駛員協會”，并多次實施非法營運和對抗政府職能部門的查禁活動，之后積極參加由“某甲縣肢殘駕駛員協會”發展成的黑社會性質組織，并多次實施聚眾擾亂社會秩序、尋釁滋事犯罪。劉某再次犯罪這一結果應當主要歸責于劉某本人。

二是黃某的行為與劉某再次犯罪之間是間接因果關系，即黃某的行為直接導致劉某漏管，而因為劉某漏管，沒有得到有效改造而再次犯罪。間接因果關系的原因力一般要小于直接因果關系。對于間接因果關系，需要從危害行為與連結點、連結點和危害結果兩方面進行判斷。一方面，如前所述，本案中黃某的行為是導致劉某漏管的原因之一，而非全部原因。另一方面，對于作為間接因果關系連接橋梁的社區矯正的作用也需要客觀評價。2012年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《社區矯正實施辦法》第十一條規定了社區矯正人員應當履行的義務，包括“社區矯正人員應當定期向司法所報告遵紀守法、接受監督管理、參加教育學習、社區服務和社會活動的情況”。2008年《某甲縣社區矯正工作暫行辦法》規定:司法所按“五個一”要求對社區服刑人員進行管理，公安機關協助其監督管理。根據社區服刑人員的身體和勞動技能情況，安排其參加公益勞動。社區服刑人員的“日記載”“周報到”“月學習”“月勞動”“季總結鑒定”的“五個一”材料記入矯正工作檔案。刑罰的教育改造罪犯功能是有限的，即使是監禁刑也無法絕對避免罪犯再次犯罪。社區矯正措施主要是柔性教育管理措施，被社區矯正的罪犯在社會上管理，不剝奪其人身自由，僅要求報告行蹤、參加學習教育、社區服務，相對于監禁刑杜絕罪犯再犯罪的可能性更小。

綜上，被告人黃某雖有未嚴格履行職責的行為，但并非不履行法律明確規定的職責，且未達到嚴重不負責任的程度；劉某漏管和再次犯罪系“多因一果”，該危害后果和黃某的行為之間不具有刑法上的因果關系，不能將劉某再次犯罪的危害后果直接歸責于黃某的行為；另外，本案源于看守所不收押劉某，事出有因。綜合全案情節，黃某行為的社會危害性顯著輕微，不構成犯罪。

撰稿:最高人民法院刑二庭 陳鵬展

重慶市高級人民法院 蔣佳蕓

審編:最高人民法院刑二庭 于同志

來源：職務犯罪審判指導第3輯