發展低空經濟 法律能做什么

發展低空經濟 法律能做什么

作者：高志宏，南京航空航天大學人文與社會科學學院院長、教授。以下內容轉載自中國社會科學網-中國社會科學報

　　低空經濟作為新興產業“風口”，已成為全國各地爭相布局的熱門行業。但整體而言，中國低空經濟規模仍然偏小，社會需求明顯不足，增長新引擎作用遠未發揮，安全因素是其根本原因。對此，法律需要做什么呢？

　　安全因素影響低空經濟發展

　　低空經濟高質量發展，需要改革低空空域管理體制，需要頂層設計和統籌部署，需要政策支持和法治保障，特別是需要通過法律制度協調處理好安全與發展之間的關系。

　　安全是低空經濟管理的重要考量因素。一是安全因素影響低空空域開放共享。空域管理體制機制僵化，低空空域開放力度不足，是制約我國低空經濟發展的重要原因。其外在考量是出于空域資源的主權性和國家性的要求，內在考量是基于國防安全、航空安全、公共安全等安全因素。二是安全因素影響適航審定速度力度。業內普遍反映我國低空飛行相關的產品適航審定速度過慢、力度較小，其不僅受限于人力、技術等因素，而且出于飛行安全考慮。三是安全因素影響低空場景應用拓展。目前影響低空應用場景拓展的重要因素是安全考量，包括低空作業、低空物流、低空文旅等在內的低空應用場景在落地時通常考慮到安全因素慎之又慎。

　　低空安全風險增加了傳統航空風險類型，擴大了傳統航空風險范圍，加重了傳統航空風險后果，這種風險變化是全方位、系統性的。首先是國家安全，主要體現為傳統物理空間安全風險，包括影響軍航飛行，危害軍事目標和軍工設施，威脅國家重要政治目標和經濟要害目標等。其次是航空安全，主要體現為低空飛行對公共航空運輸帶來的安全風險，包括侵入公共航空運輸敏感區，侵擾公共航空運輸活動，干擾公共運輸航空器飛行等。再次是公共安全，主要體現為低空飛行對社會公眾帶來的安全風險，包括由于低空飛行器發生故障、墜落、空中碰撞、遭遇攻擊或者出現飛行區域沖突等存在的飛行風險從而危害他人人身、財產安全，以及通過攝像頭、傳感器等獲得客戶飛行路徑、身份信息甚至通過拍照、獲取實時圖像等侵犯公民隱私。最后是數據安全，主要體現為新型網絡信息安全風險，包括低空空域數據信息安全、低空飛行數據信息安全、低空飛行保障數據信息安全、低空空域用戶的相關數據信息安全等。

　　低空安全風險監管面臨挑戰

　　航空飛行的高危險性、高致害性特征決定了低空安全風險是客觀存在的，但低空飛行的特質及其防控手段的有限性加劇了低空安全風險，亟待更加規范的法治保障。

　　第一，低空飛行“低小慢”的特點增加了安全監管難度。低空飛行與公共航空相比又具有“低小慢”的特點，這決定了其安全風險具有特殊性，增加了監管難度。一是低空經濟發展迫切需求更多的空域資源，并導致特定空域中存在高密度、大容量、異構場景運行，客觀增加風險防控壓力。二是與航空運輸飛行嚴格的飛前檢查、規范的駕駛員培訓管理等不同，低空飛行操作簡便，對操控員的要求較低，加大了風險事故發生率。三是僵化的空域管理體制和繁瑣的低空空域使用審批程序，導致現實中無人機“黑飛”問題突出，從而發生飛行區域沖突，干擾其他飛行器正常飛行，甚至導致空中碰撞等危險情況發生。四是低空飛行器在軟、硬件以及技術方面存在的缺陷導致飛行器墜落墜毀或者空中故障等事件時有發生，造成人員傷亡或財產損失，危害公共安全和他人安全。五是低空飛行器駕駛員管理的相對寬松性可能誘發其違反飛行管理規定或者操作不當，發生安全事故。

　　第二，安防技術的局限性加大低空飛行安全風險。與日新月異的低空產業技術特別是無人機技術相比，低空安防技術進步較慢，難以滿足日益復雜的低空飛行安全管控形勢。全世界關于低空飛行特別是無人機的反控、反制技術都是難點，傳感器安全、頻譜安全、軟件安全、通信鏈路安全、自組網絡安全等安全處理能力仍需加強，低空產品的故障診斷能力、故障修復能力、自主避障能力等更是亟待突破，這無疑加大了低空飛行的安全風險。

　　第三，管理手段的缺乏加劇低空飛行安全風險。低空飛行的高風險性客觀上需要更加高效的安全管理機制，更加成熟的安全管控技術和更加豐富的管理手段。但高效的軍地民（航）三方協同管理機制尚未形成，“多頭管理”“相互推諉”“互相扯皮”現象仍較為普遍，“運動式”“粗暴式”“割裂式”執法模式廣遭詬病。從監管手段角度看，與傳統汽車交通領域法規健全、系統完備、技術智能相比，低空智能交通管理系統、低空飛行監管網絡技術、低空飛行器管控手段等都存在較大發展空間。

　　第四，缺乏航空文化是低空安全管理的深層次原因。美歐等西方國家有著濃厚的航空文化、強烈的探險精神和自由的飛行氛圍。而中國傳統文化中，“人命關天”“生命至上”思想根深蒂固，航空文化遠未普及，探索精神乃至冒險精神闕如，這是我國實行嚴苛的空域管理制度的深層原因。特別是當發生重大安全事故之后嚴格的追責制度，更促使管理部門對低空飛行“一禁了之”。

　　加強低空安全監管法治化

　　安全是低空飛行的底線，是低空經濟發展的基礎。但在發展低空經濟已上升到國家戰略、民間投資低空產業熱情日益高漲的現實背景下，法治化調整低空飛行安全監管理念、模式和體系，已成為我國低空經濟高質量發展無法回避的問題。

　　在監管理念上，從單純強調安全轉向發展與安全并重。實現監管理念從單純強調安全向發展與安全并重轉變，采取積極的風險防范主義——不是消除風險，而是將風險發生的概率及其造成的后果控制在可接受的合理范圍內。一方面，對低空經濟發展中所蘊含的風險隱患并非聽之任之、放任自流，而要保持密切關注、高度重視，并采取相應的監管措施予以防范。以系統思維、前瞻性思維，認識到低空飛行風險存在的客觀性、必然性，并從技術、倫理、法律等層面防范安全風險的發生。另一方面，監管部門在執法中保持“謙抑”態度，充分尊重市場主體，充分鼓勵技術創新，為低空經濟發展提供足夠廣闊的政策空間。

　　在監管模式上，從強監管轉向弱監管。一是激勵式監管。激勵式監管與傳統控制式監管相對應，強調監管主體與監管對象之間動態的雙向的良性溝通，鼓勵在防范風險的基礎上進行技術創新和場景應用，從而避免陷入“一管就死、一放就亂”困局。二是分級分類監管。分級分類監管與傳統統一化監管相對應，強調針對不同的產品服務、飛行類型、應用場景等進行安全風險評估和分級分類，進而創新安全監管工具，采取飛行申報、監管指南、事后追責等多元化、差異化的監管方式，最終達到以監管促發展之目的。三是包容審慎監管。包容審慎監管與傳統嚴苛監管相對應，強調對安全風險的適度包容和審慎處理，既注重安全底線又不因噎廢食，對低空飛行給予更大的試錯空間和更強的包容性，對低空經濟給予更寬松的發展環境，從而激發和挖掘低空經濟發展潛力。四是穿透式監管。穿透式監管與傳統形式監管相對應，強調風險治理風口前移，即從結果處置和風險化解移至事前控制和風險預防，靈活采取風險管理措施，從而避免出現靜態性、“一刀切”式的事后懲戒情形，適應低空經濟新業態發展趨勢，擺脫法律形式主義窠臼。

　　在監管手段上，從依賴管理轉向依靠“技術+倫理+政策+法律”。低空經濟高質量發展新時期，既要重視運用傳統管理手段，又要重視技術手段和法律手段，同時也要構建軟硬法相融合的協同治理模式。一方面，應重視諸如區塊鏈技術、電子圍欄技術等在無人機反控反制產品中的應用，注重低空空域流量管理系統、低空飛行器實時監控系統、動力系統、無人機飛行標準化機制等技術的研發，注重傳感器安全、頻譜安全、通信鏈路安全等安全技術的創新。另一方面，要在總體國家安全觀指導下，注重技術、倫理、政策、法律等手段的有機結合，并將一般性法律融入低空經濟領域中。在法治建設層面，低空安全監管要圍繞“人”“機”“環”“行”等方面展開，建立健全空域監管規則、航空器監管規則、操控員監管規則、飛行活動監管規則等，在維護低空安全的同時推動低空經濟高質量發展。

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軟硬法協同為低空經濟“護航”

作者：凌彥君，煙臺大學法學院副教授。內容來源：中國社會科學網-中國社會科學報

低空經濟是在3000米低空空域內，以民用航空器（包括有人駕駛和無人駕駛）為主體，以客運、物流、觀光等多場景低空飛行活動為基礎的綜合性新經濟形態。2021年2月，中共中央、國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》中首次使用“低空經濟”概念，2024年國務院政府工作報告將低空經濟作為“新增長引擎”之一，黨的二十屆三中全會強調“發展通用航空和低空經濟”，2025年國務院政府工作報告提出“推動商業航天、低空經濟等新興產業安全健康發展”。低空經濟高質量發展對于中國式現代化意義重大，離不開法治保障護航。

　　國家法是基礎性保障

　　低空經濟是代表新質生產力的新經濟形態，法治為其保駕護航依托的基礎性法規范是國家法。傳統國家法具有依托國家強制力保障實施的剛硬特征，被稱為硬法。目前，我國沒有規范低空經濟的專門性法律。以《民用航空法》為基礎，以《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《民用航空器國籍登記條例》《民用航空安全保衛條例》《通用航空飛行管制條例》《民用航空器權利登記條例》等行政法規、《重慶市民用航空條例》《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》等地方性法規以及交通運輸部《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》等規章為主干形成的國家法規范體系，為低空經濟發展奠定了基礎性規范依據。

　　國家法在低空經濟發展中發揮著引領、規范和保障作用。首先，國家法為低空經濟參與者的行為劃定規則框架，引領低空經濟高質量發展。比如《民用航空法》規定了民用航空器的國籍、權利、適航管理、航空人員、空中航行和公共航空運輸等問題，為低空經濟發展解決了根本載體問題，引領低空經濟在法治軌道上發展。其次，國家法以其高于政策和其他社會規范的穩定性為低空經濟參與者的行為提供穩定規則依據。比如2023年國務院和中央軍委聯合制定的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》為無人駕駛航空器的操控員管理和飛行活動管理提供了依據，從主體維度規范低空經濟發展。最后，國家法基于其規則穩定性，為低空經濟參與者安排其行為提供穩定預期，保障低空經濟高質量發展。比如2011年國務院修訂的《民用航空安全保衛條例》對民用機場和民用航空營運的安全保衛問題作了專門規定，為低空經濟提供了安全保障。

　　軟法是輔助性保障

　　軟法是與硬法相對的概念，指由一定共同體創制并反映該共同體公共意志，依靠共同體的公共強制、柔性激勵手段、自律機制等保障實施，以權利義務為主要內容的行為規范的總稱。軟法不具有以國家強制力為后盾的剛性約束力，但對其調整對象具有事實上的約束力。

　　相較于傳統經濟來說，低空經濟目前還處在探索階段，發展目標和措施具有更多的靈活性，通過各種軟法規范為其提供法治保障具有現實意義。與低空經濟發展相關的軟法主要包括三種規范：一是國務院及其部委和地方政府制定的有關低空經濟發展的規劃、指導意見和實施方案等，比如《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》，中國民航局《低空飛行服務保障體系建設總體方案》，工業和信息化部聯合科技部、財政部、中國民航局印發的《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》，以及《深圳市低空經濟產業創新發展實施方案（2022—2025年）》等；二是黨的組織創制的有關黨領導和支持經濟發展的黨內法規，比如《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》；三是各類社會組織創制的有關低空經濟發展的行業規范和章程，目前這類軟法規范較為欠缺。

　　完善軟硬法并舉的法規范體系

　　完善軟硬法并舉的法規范體系，是保障低空經濟高質量發展的必然要求。目前，以《民用航空法》為基礎、以有關行政法規、地方性法規和規章為主干的國家法規范體系，為低空經濟高質量發展初步奠定了規則基礎。但著眼于低空經濟長遠發展需要，我國有必要堅持低空飛行安全和低空產業發展相平衡的原則，在國家層面制定《低空經濟促進法》，統一低空飛行治理目標、機制和尺度，整合規定低空經濟發展相關的基礎設施、空域管理、飛行器和飛行活動管理、運營服務和安全保障、行業競爭和產業扶持等核心事項，統籌低空經濟發展中的各種社會力量，為低空經濟發展劃定根本性規則框架，穩定低空經濟參與者的行為預期，為低空經濟高質量發展提供長遠保障。

　　在軟法方面，目前國務院及其部委和地方政府制定的有關低空經濟發展的規劃、指導意見和實施方案等對推動低空經濟的基礎探索和初步發展提供了重要指引。但關于黨領導和支持低空經濟發展的黨內法規，以及各類社會組織創制的低空經濟相關行業規范和行業標準等較為欠缺。因此，可總結黨領導低空經濟發展的經驗，適時制定有關黨內法規；要加強有關低空經濟的行業規范、行業標準等軟法制度建設，夯實低空經濟高質量發展的軟法基礎。對于新興行業來說，行業規范和行業標準對其的引領、規范和保障有獨特價值和意義。比如，eVTOL（electric Vertical Take-off and Landing，電動垂直起降飛行器）是低空經濟的重要載體，相較于普通無人駕駛通用航空器來說，具有電動化、智能化、成本低、噪聲低、續航里程低等特點。盡管目前多省份已有對該新型飛行器的政策支持，但我國尚未制定對其單獨適用的獨特標準體系。建議將來eVTOL成立行業協會，制定有關該新型航空器的行業規范和行業標準，以軟法形態引領、規范和保障低空經濟高質量發展。

　　打造剛柔并濟的治理模式

　　與軟硬法并舉的法規范體系相匹配，我國應打造剛柔并濟的低空經濟治理模式。將以國家法為基礎的剛性治理和以黨內法規、政府發展規劃、指導意見、實施方案、行業規范、行業標準等為基礎的柔性治理相結合。在堅持黨的領導下，依據憲法、法律和相關黨內法規，全面平衡政府和市場的關系。確保政府依法履行監管職責的同時，發揮企業等經營主體在技術和信息安全保障等方面的優勢。引導行業協會依據軟法開展行業自治，推動新聞媒體和社會公眾積極參與監督評價。要堅持軟硬法協同發力，發揮政府監管、市場自律、行業自治和社會監督的協同效應，凝聚多方力量共同為低空經濟高質量發展保駕護航。

筑牢低空經濟的數據安全法治屏障

作者：方旭，重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心中共重慶市委黨校分中心研究員、教授。內容來源：中國社會科學網-中國社會科學報

　　當前，發展低空經濟是中國激活立體空間資源、打造經濟增長新引擎的關鍵戰略之一。作為一種新興的綜合經濟形態，低空經濟具有較強數字經濟屬性。從航線規劃、智能管控到多元化的場景服務，其全鏈條運行都建立在海量、實時、高精度動態數據的支撐之上。然而，數據流動所產生的安全風險呈現多層次結構樣態，現有分散式立法和以政策為主的治理模式難以適應低空經濟高質量發展的現實需求，加快構建專門化、基礎性和系統性的低空經濟數據安全法律規范體系迫在眉睫。

　　數據安全立法存在現實困境

　　基于國內立法和監管現狀，對低空經濟數據安全相關法律規范梳理如下。一是基礎法律法規。《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》構成了我國數據和網絡安全領域的基礎法律規定。二是專項規制。2021年至2023年，中國民航局發布《智慧民航數據治理規范》的七個標準，包括框架與管理機制、數據安全、數據治理技術等實現全流程管控。2025年3月，中國民航局發布的《民航數據管理辦法（試行）》《民航數據共享管理辦法（試行）》，形成了數據的立體化規制體系，從民航數據共享角度，劃分了數據提供方、使用方、平臺方、管理方四個核心主體和無條件共享、有條件共享、不予共享三類數據。三是關鍵信息基礎設施規范。國務院于2021年發布的《關鍵信息基礎設施安全保護條例》和2023年發布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》凸顯了關鍵信息基礎設施的重要性。低空經濟的核心信息系統基礎設施承載著低空經濟數據安全的重任，但其是否屬于國家法律層面的關鍵信息基礎設施，仍需立法明確。

　　盡管已存在相關法律規范，但專門化、基礎性和系統性的法律規范體系尚未建立。低空經濟具有區別于傳統經濟形態的特殊法治需求，低空經濟數據安全立法面臨適配性困境。一是法律適用性仍需加強。中國雖具備在空域基礎、技術積累和市場潛力等方面發展低空經濟的優勢條件，但現行法律體系仍存在結構性短板，核心立法供給不足。從航空法看，現行《民用航空法》（2021年修訂）以運輸航空為核心構建監管體系，對低空新型航空器的規制存在明顯真空地帶，難以適應城市低空航空器混合運行的復雜場景。從數據法看，《數據安全法》確立的“數據主權”原則與低空數據跨域特性存在矛盾，具有屬地原則與數據流動性的沖突，未能根據實際需求進行動態優化。

　　二是標準體系亟待創新。現行法律法規呈現分散化特征，與實際需求和區域聯動脫節。算法、通信等核心領域標準體系的不完善，特別是低空通信協議、感知避撞算法、數據接口等關鍵技術環節尚未建立國家統一標準，導致技術規范與產業應用之間存在脫節。區域政策割裂也加重碎片化。不同地區之間的政策銜接和管理實踐呈現出明顯的割裂狀態，碎片化格局抑制了低空經濟市場潛能釋放。

　　三是監管體系仍需變革。數據安全領域的監管防御的效能不足。低空經濟所依賴的監管體系未能與其快速發展的技術特性和產業需求實現動態匹配，呈現出滯后性的特征。缺乏適應現有大數據技術的動態風險監管、實時監測體系，適應突發事件的標準化處置流程。當前監管實踐側重事前準入管理，而對運營過程中的持續性監管和服務支持不足。這種重準入管理、輕運營服務的監管模式，與低空經濟創新發展的服務需求不相匹配。

　　四是垂直管理亟待優化。多頭管理導致權責模糊與統籌缺失。低空經濟涉及中央軍委、中國民航局、工業和信息化部等多部門，對低空數據的管轄權界定模糊，存在職能交叉。缺乏國家級的統籌機構，現行空域審批制度的高度集中與各地方標準不統一并存，造成企業跨區域運營成本較高。從空域分類管理制度看，空域資源分配長期依賴靜態模式，導致低空空域利用率普遍偏低，資源閑置與供需錯配問題日益顯現。

　　構建低空經濟數據安全防范法治體系

　　發展新質生產力的出發點和落腳點在于增進民生福祉，低空數據安全立法要始終以推動社會整體福祉為目標，踐行可持續發展理念。以“安全與發展動態平衡、創新與規范協同推進”為價值導向，構建防范低空經濟安全風險的現代化法治體系。

　　堅持立法體系化，構建統一規范框架，明確數據權屬。突破部門法思維，以問題為中心，展開整合性、交叉性、協同性的規范建構。在宏觀層面，制定低空經濟領域的“基本法”，明確國家戰略定位、發展原則和監管框架。整合《數據安全法》《民用航空法》等基礎性法律，構建覆蓋制造、飛行、保障等環節的數據安全法律體系。在中觀層面，制定低空經濟的數據安全管理條例，建立數據確權制度，明確數據所有權、使用權、收益權的歸屬規則。在微觀層面，建立技術標準與操作規范體系。完善適航認證、算法合規等技術標準體系，優化數據登記、披露等規則，實施數據分類分級保護與差異化管控措施。

　　完善監管法治建設，構建責任閉環體系，強化法律責任。推動激勵與監管并重，完善監管組織架構。設立跨部門數據安全監管協調機構，統籌民航、網信、工信等部門監管職能。建立動態風險評估與全流程追溯機制，加強對各方數據處理過程的技術監管。健全隱私保護和責任追究監管機制，建立數據安全“黑名單”制度，提高懲罰性賠償標準，嚴懲數據泄露行為，推動落實加密存儲、訪問控制等強制性技術規范，切實保護個人和企業的數據安全與隱私權益。

　　樹立數字化思維，構建智能防護體系，推動技術賦能。構建技術創新、制度完善、產業協同的系統性法治體系，將技術規制內化為法律規制，通過新興技術標準規范的構建優化空域管理效能。利用區塊鏈技術固定飛行數據證據鏈，降低司法舉證難度。明確關鍵信息基礎設施的法律地位，切實維護數據的完整性、安全性、保密性和可用性。通過數字孿生技術構建模擬與防護驗證網絡攻擊的測試平臺，提供可靠的技術規范支撐，加強技術防范立法。

　　推進協同治理，構建區域示范體系，釋放發展動能。通過區域協同立法打破地方壁壘，建立多主體的數據安全協同治理機制，統一空域分類標準、飛行器適航要求等基礎性條款，推行互認互通的數據安全認證體系。建設區域示范應用場景，強化試驗性治理的制度創新，激活特許經營模式的潛力。建立區域低空數字中樞的跨區域立法協調平臺，整合軍、民、政三方數據資源，實現跨區域實時調度與協同管理，統籌推進低空經濟數據要素資源的安全管理與安全運營。

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