進(jìn)一步筑牢國家發(fā)展規(guī)劃制度體系 國家發(fā)展規(guī)劃法草案三次審議稿的亮點(diǎn)與完善建議

武丹/制圖

作者|許聰

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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2025年12月27日，中國人大網(wǎng)公布《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法（草案三次審議稿）》（以下簡稱《草案》）面向社會公開征求意見，擬進(jìn)一步明確人大審查和批準(zhǔn)以及監(jiān)督國家發(fā)展規(guī)劃的職能。

作為我國專門規(guī)范國家發(fā)展規(guī)劃的立法，《草案》將國家發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐形成的成熟做法固定為法律制度，為科學(xué)編制、審查批準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督國家發(fā)展規(guī)劃提供法治保障。經(jīng)三次審議，《草案》的體系結(jié)構(gòu)、制度框架和規(guī)范要素基本成型。當(dāng)前，公布的《草案》共6章37條，主要包括總則、國家發(fā)展規(guī)劃的編制、國家發(fā)展規(guī)劃的審查和批準(zhǔn)、國家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施、國家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督和附則。《草案》進(jìn)一步明確國家發(fā)展規(guī)劃制定實(shí)施中的參與主體、職權(quán)配置和操作規(guī)范，便于發(fā)揮其在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的引導(dǎo)、指導(dǎo)和約束功能，提高規(guī)劃編制的科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化水平。

主要亮點(diǎn)

第一，完善國家規(guī)劃體系，形成國家規(guī)劃合力。國家規(guī)劃需要各方主體協(xié)同推進(jìn)，既統(tǒng)籌制定宏觀性、統(tǒng)領(lǐng)性的國家發(fā)展規(guī)劃，又要匯集各級各類發(fā)展規(guī)劃，形成國家規(guī)劃的整體效能。《草案》通過優(yōu)化國家發(fā)展規(guī)劃的定義，凸顯國家發(fā)展規(guī)劃定位，界分國家發(fā)展規(guī)劃與其他各級各類規(guī)劃。在界定國家發(fā)展規(guī)劃這一關(guān)鍵定義時，《草案》增加了“包括根據(jù)需要提出的遠(yuǎn)景目標(biāo)”。這意味著國家發(fā)展規(guī)劃不僅包括我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，還包括根據(jù)需要提出遠(yuǎn)景目標(biāo)。“遠(yuǎn)景目標(biāo)”是國家發(fā)展規(guī)劃進(jìn)程中，提出的戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性目標(biāo)，會呈現(xiàn)未來一段時期國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的藍(lán)圖和行動綱領(lǐng)。《草案》完善國家規(guī)劃體系，妥善處理國家發(fā)展規(guī)劃與各級各類規(guī)劃之間的關(guān)系，為形成國家規(guī)劃合力奠定了重要制度基礎(chǔ)。《草案》規(guī)定，國家發(fā)展規(guī)劃是其他各級各類規(guī)劃的總遵循。《草案》進(jìn)一步明確，國家建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家和地方規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力。

第二，踐行全過程人民民主，賦能高質(zhì)量規(guī)劃編制。編制國家發(fā)展規(guī)劃是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，既著眼頂層戰(zhàn)略設(shè)計，也關(guān)乎人民切身利益。《草案》在“國家發(fā)展規(guī)劃的編制”一章增加全過程人民民主的具體要求，充分體現(xiàn)了國家發(fā)展規(guī)劃的人民性。《草案》規(guī)定，編制國家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅持頂層設(shè)計和問計于民相統(tǒng)一，健全公眾參與機(jī)制，鼓勵社會參與，向社會公開征集建議，通過多種途徑和方式廣泛聽取人民群眾和社會各方面意見。將“堅持頂層設(shè)計和問計于民相統(tǒng)一”作為編制國家發(fā)展規(guī)劃的基本原則，這表明國家發(fā)展規(guī)劃的編制過程應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益。“問計于民”是具體方略，旨在匯聚民意，吸納民智，確保國家發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、有效性。為此，《草案》增加“行業(yè)協(xié)會”作為編制國家發(fā)展規(guī)劃的輔助支持力量，以創(chuàng)新編制手段，凝聚多方共識。

第三，明確人大審查批準(zhǔn)監(jiān)督職權(quán)，提升國家發(fā)展規(guī)劃權(quán)威性和規(guī)范性。根據(jù)我國憲法和法律規(guī)定，全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告。為進(jìn)一步突出國家發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，推動依法編制、審查和批準(zhǔn)、實(shí)施、監(jiān)督國家發(fā)展規(guī)劃，《草案》調(diào)整規(guī)范體例，增設(shè)了體現(xiàn)人大職權(quán)專章和具體措施的內(nèi)容。從形式上看，《草案》將人大在國家發(fā)展規(guī)劃中的職權(quán)單獨(dú)列章，這直接表明了人大在國家發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施中的定位和職責(zé)，凸顯了人大制度具有實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，保障國家發(fā)展規(guī)劃法治化的顯著優(yōu)勢。《草案》將“國家發(fā)展規(guī)劃的制定”有關(guān)人大審查和批準(zhǔn)的內(nèi)容，單獨(dú)列為第三章“國家發(fā)展規(guī)劃的審查和批準(zhǔn)”。《草案》將“國家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施”中有關(guān)國家發(fā)展規(guī)劃監(jiān)督的內(nèi)容，單獨(dú)列為第五章“國家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督”。從內(nèi)容上看，《草案》在不同環(huán)節(jié)，分別增加了人大參與國家發(fā)展規(guī)劃的具體舉措。《草案》規(guī)定，國家發(fā)展規(guī)劃草案提請全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)前，全國人民代表大會常務(wù)委員會組織有關(guān)專門委員會、工作委員會圍繞國家發(fā)展規(guī)劃編制工作適時開展專題調(diào)查研究。《草案》增加全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會和有關(guān)專門委員會承擔(dān)國家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的具體工作，完善全國人大常委會審議國家發(fā)展規(guī)劃中期評估報告的程序。

完善建議

第一，完善國家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準(zhǔn)過程的科學(xué)化決策機(jī)制。為確保國家發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)性，《草案》建立健全了社會參與機(jī)制和專家咨詢論證制度。在國家發(fā)展規(guī)劃審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，《草案》規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會組織有關(guān)專門委員會、工作委員會圍繞國家發(fā)展規(guī)劃編制工作適時開展專題調(diào)查研究。國家發(fā)展規(guī)劃在實(shí)施過程中經(jīng)評估需要進(jìn)行調(diào)整的，可以按照法定程序調(diào)整。《草案》已建立了全流程的科學(xué)化保障機(jī)制，確保編制、審查和批準(zhǔn)的公開性和專業(yè)性。但對于上述確保決策科學(xué)性的主體、程序和方法缺乏明確規(guī)定，有必要進(jìn)一步明確國家發(fā)展規(guī)劃編制過程中參與專家咨詢論證的專家資質(zhì)、審查批準(zhǔn)中調(diào)查研究的程序和方法，以及評估主體是否為中立第三方等。《草案》雖充分考量到國家發(fā)展規(guī)劃需要通過社會參與、專家論證、調(diào)查研究、評估，但有必要明確上述具體內(nèi)容，以體現(xiàn)主體資格的專業(yè)性、科學(xué)性，以及介入程序、調(diào)查評估方法。

第二，細(xì)化國家發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃、政策不協(xié)調(diào)時的解決機(jī)制。《草案》建立健全國家規(guī)劃體系，明確了國家發(fā)展規(guī)劃的定位及其與宏觀政策、其他各級各類規(guī)劃的關(guān)系。為避免出現(xiàn)各級各類規(guī)劃、各類政策與國家發(fā)展規(guī)劃之間的不一致，《草案》提出按規(guī)定適時調(diào)整、協(xié)調(diào)和協(xié)同機(jī)制。但是，若出現(xiàn)國家發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃、政策存在不協(xié)調(diào)、矛盾或沖突時，應(yīng)如何認(rèn)定這種不一致，如何化解這種沖突？即《草案》多處提及國家發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃、政策之間的“協(xié)同發(fā)力”“確保一致”等內(nèi)容，卻未針對沖突問題建立具體解決機(jī)制。建議進(jìn)一步明確規(guī)劃沖突的判定標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)商解決機(jī)制，以增強(qiáng)規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力。

第三，明確數(shù)智化技術(shù)在國家發(fā)展規(guī)劃制定和實(shí)施中的應(yīng)用。當(dāng)下，數(shù)智化技術(shù)正在重塑國家治理和社會治理范式。作為引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)引入智能化技術(shù)，提高編制決策、審查批準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督的效能，并在《草案》中明確數(shù)智技術(shù)的使用與規(guī)范。在編制環(huán)節(jié)，《草案》規(guī)定編制國家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新編制手段，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)。在實(shí)施環(huán)節(jié)，《草案》要求國務(wù)院加強(qiáng)對國家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況的動態(tài)監(jiān)測評估，監(jiān)測評估結(jié)果作為加強(qiáng)和改進(jìn)國家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的重要依據(jù)。但《草案》并未在總則部分規(guī)定數(shù)智化或信息技術(shù)的應(yīng)用，也未在國家發(fā)展規(guī)劃的審查批準(zhǔn)、監(jiān)督環(huán)節(jié)體現(xiàn)數(shù)智化技術(shù)的應(yīng)用。事實(shí)上，數(shù)智化技術(shù)可以在國家發(fā)展規(guī)劃全程進(jìn)行應(yīng)用，例如數(shù)智技術(shù)輔助決策，數(shù)智技術(shù)賦能審計監(jiān)督等。建議《草案》考慮數(shù)智化技術(shù)在國家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)用的階段和方式。這既可以反映技術(shù)賦能規(guī)劃的趨勢，也可以進(jìn)一步明確數(shù)智技術(shù)應(yīng)用的邊界。

總體來看，《草案》將國家發(fā)展規(guī)劃長期實(shí)踐中形成的制度安排以法律形式固定下來，使其在法治軌道上更好發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，描繪國家發(fā)展規(guī)劃宏圖遠(yuǎn)景，其精準(zhǔn)概括國家發(fā)展規(guī)劃體制，持續(xù)健全國家發(fā)展規(guī)劃體系，科學(xué)建構(gòu)規(guī)劃編制機(jī)制，有序厘清部門職責(zé)權(quán)限，為規(guī)范和健全國家發(fā)展規(guī)劃提供切實(shí)法治保障。

本文為陜西省教育廳2023年度人文社科一般專項項目“審計監(jiān)督與其他監(jiān)督融合研究”（項目編號：23JK0237）的階段性研究成果。

（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）