城市更新步入精準施策新階段

一場關乎未來城市形態與人民生活的深刻變革，正在街頭巷尾生動上演。

舊時巷陌，老城新生。過去，我們關心的是“有沒有”——高樓拔地起，馬路通四方；如今，我們追問的是“好不好”——老街如何煥新？小區怎樣更宜居？記憶如何留存？

變化，在于政策的“微調”與“適配”。1月20日，自然資源部聯合住房城鄉建設部發布《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），推出增強詳細規劃適應性、優化過渡期支持政策、推進存量土地和空間的臨時利用等系列舉措。這一政策出臺，正值全國多地城市更新條例集中實施之際。政策工具箱從“統一尺碼”變為“量體裁衣”，街頭巷尾的更新實踐成為檢驗政策效能的最終考場。

冬日，市民游客在四川省成都市雙流區“五湖四海”公園圍爐煮茶、享受暖陽。人民視覺

告別“大刀闊斧”

拿起“手術刀”“繡花針”

“我國城市更新領域很多現行的政策制度，是在大規模增量建設時期形成的，主要用來解決‘有沒有’的問題，已經不適應存量提質增效、解決‘好不好’問題的客觀需要。”住房城鄉建設部黨組書記、部長倪虹在1月16日發表的署名文章《高質量推進城市更新》中，直指當前城市更新面臨的制度性瓶頸。

中國城市報記者梳理發現，過往一些政策工具停留在“增量時代”：規劃剛性過強難以適配多元需求，土地出讓模式單一無法盤活零星地塊，融資渠道狹窄令社會資本望而卻步，復雜的產權關系成為更新改造的“攔路虎”。

在采訪專家看來，當城鎮化率突破一定程度，城市發展的主旋律將從外延擴張轉向內涵提升。城市更新不再是開發空白地塊的“白紙作畫”，而是在已有建筑肌理、社會網絡和集體記憶上的“重新織補”與“有機再生”。這一轉變，是發展理念的躍升，更是治理方式的革命。它呼喚政策工具從服務于大規模、標準化建設的“大刀闊斧”，轉向適用于小尺度、復雜產權、多元利益的“手術刀”和“繡花針”。

深刻的變革，牽引著政策出臺和落地。住房城鄉建設部建筑節能與科技司副司長張雁介紹，去年，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》印發，對城市更新的總體要求、主要任務、支持政策和保障措施作出明確部署，要求科學制定城市更新專項規劃，建立完善城市更新的規劃實施體系。自然資源部與住房城鄉建設部共同印發的《通知》，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措，將進一步健全支持城市更新的規劃和土地政策，為各地高質量推進城市更新提供有力保障。

“制約城市更新行動的物權、融資、運營、土地等問題正被系統性破局。”自然資源部陸海統籌關鍵帶國土空間規劃與治理工程技術創新中心主任、天津大學建筑學院副院長曾鵬指出，近期一系列舉措顯示出我國城市更新正逐步走向精準施策和精細治理。

著力破解城市更新中的堵點，讓政策真正落實到街頭巷尾的生活場景中，服務民生所需，就必須對政策工具箱進行一次全面的“適應性改造”。《通知》中提及了適應新產業、新業態發展需求的相關舉措。考慮到不同地區因資源稟賦和發展階段不同，需要因地制宜出臺對新產業新業態的支持政策，自然資源部鼓勵各地主動謀劃創新舉措，探索靈活、高效的資源配置方式，形成“一地創新、多地受益”的良性循環，實現規劃和土地政策從管制思維向經營思維轉變，進一步釋放和擴大政策綜合效能。

街頭巷尾

探尋多元更新路徑

頂層設計擘畫藍圖，基層實踐破解難題具體而微：一塊零星邊角地，如何盤活？一棟多產權危舊樓，如何達成更新共識？一個缺乏現金流的存量園區，如何獲得持續“輸血”？這些“增量時代”不曾遇到的細碎問題，恰恰是“存量時代”必須攻克的“硬骨頭”。

答案，不在文件柜里，而在街頭巷尾的生動實踐中。

江蘇省蘇州市姑蘇區的美羅創意園中，一座曾經沉寂多年的老廠房正迎來新生。紅磚外墻保留著工業時代的印記，內部卻已蛻變為設計感十足的商業空間——高端買手店、藝術畫廊與創意餐廳錯落有致，成為年輕人追捧的輕奢地標。而在蘇州市吳中區太湖葉山島，破敗的古村落經過系統性整治，白墻黛瓦的江南風格民宿集群與湖光山色相映成趣，既有鄉愁記憶，又有現代舒適。

這些變化背后，是蘇州市近年來在城市更新中的創新探索。蘇州市地處長三角核心區域，城鎮化進程快、存量建筑體量大，2020年以來先行先試開展存量建筑盤活利用探索實踐，通過制定“一目錄、一清單、一張圖”，打通了5年過渡期政策落地的“最后一公里”。

“姑蘇區美羅創意園盤活工業遺存打造輕奢地標，入選自然資源部低效用地再開發試點第二批典型案例；吳中區葉山島古村落通過系統性的村居整治和生態修復打造江南風格民宿集群，實現保護利用的有機融合。”蘇州市自然資源和規劃局局長莫棟升介紹，通過近年來的探索實踐，一批閑置低效建筑煥活新生，既為新型產業發展拓展了優質承載空間，也為民生改善補齊了公共服務短板，又顯著提升了資源利用效率，為城市更新注入了新動能。

漫步在文藝復古的東郊記憶，流連于煙火濃郁的玉林東路，這些四川成都人熟悉的街巷正煥發全新活力。這是一場關乎超大城市可持續發展的有機更新。

成都市住房和城鄉建設局局長黃婉詳解了成都的“更新之道”：不再是“大拆大建”，而是像“針灸”與“織補”一樣精準。成都市構建起“市、區、片區、項目”四級規劃體系，先為城市做“全面體檢”，再“對癥下藥”，確保更新行動科學有序。

如何讓藍圖落地？成都市探索“一體化”推進模式，規劃、建設、運營環環相扣，部門聯動協同發力。同時，政策工具箱持續創新：簡化審批流程、鼓勵自主更新、盤活閑置空間……一系列彈性政策為更新項目“松綁加油”。

從老舊小區到低效廠房，更新行動正一點點擦亮城市空間。黃婉表示，成都市將繼續以“繡花功夫”推進更新，讓公園城市不僅有大美形態，更有宜居溫度，為市民織就更具幸福感的生活場景。

值得關注的是，自然資源部發布的第一批《支持新產業新業態發展的規劃和土地政策創新案例集》，為地方提供了“看得懂、學得會、用得上”的實踐指南。

杭州高新區“規劃彈性適配+供應模式革新+審批流程優化”的全鏈條政策組合拳，破解了“規劃周期長與企業需求急”的矛盾；江蘇省南京市江心洲將100余畝空閑地打造為體育公園，成為復合型公共空間新地標；上海市金山區通過全域土地整治，打造“養殖+種植+研發”的現代農業綜合體……這些案例生動詮釋了“一地創新、多地受益”的良性循環。

自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞表示，將加強部門協同，指導各地結合實際細化政策，推動空間利用從“增量擴張”向“存量挖潛”、從“剛性管控”到“彈性適配”轉變。

“小微更新”在生長

民生細節檢驗成效

當宏大政策落實到街頭巷尾，社區成為檢驗更新成效的最終場景。

“城市更新的核心是人，必須從居民最關心的身邊事做起。”中國城市規劃學會副理事長、中國科學院地理科學與資源研究所研究員張文忠指出。

不改大結構，只解小難題，“小微更新”在悄然生長。“蘇超”“村BA”帶動全民健身熱潮，江蘇省鹽城市系統梳理閑置土地、老舊建筑、橋下空間等存量資源，“見縫插針”地規劃建設出足球場、籃球場等54處健身場地；上海市長寧區通過見縫插“綠”、功能復合、品質提升，正逐步推動城市零星空間向高品質公共空間轉化，“口袋公園”連成帶。

這些項目規模不大，卻精準回應了居民最迫切的需求。

在北京市東城區雨兒胡同，居民李阿姨再也不用為冬天如廁難發愁。通過參與“申請式退租”和“共生院”改造，她家在留住老房子的同時，擁有了現代化的廚衛設施，胡同公共空間也變得整潔美觀。“面子”是古樸的，“里子”是現代的，這是老城居民向往的生活。

在廣東省廣州市黃埔古村，保護發展規劃沒有將原住民“一遷了之”，而是通過房屋租賃、入股合作等方式，讓村民成為更新過程的參與者和受益者，保留了村落的“煙火氣”和活態文化。

這些鮮活的實踐場景驗證，城市更新不是冷冰冰的工程，而是有溫度的民生。它需要精密的政策設計，更需要細致的群眾工作。《通知》強調“妥善處置歷史遺留問題”，正是直面那些因歷史原因造成的產權不清、手續不全等問題，為一大批“老大難”項目的推進掃清障礙，讓更多市民早日享受到更新的紅利。

“未來的城市更新將呈現三大趨勢：一是從單一功能轉向復合功能，只有實現業態與空間的多樣化，片區才能持續發展；二是參與主體日益多元，協同合作成為必然；三是更新范圍從單個項目擴展至片區綜合更新。”張文忠表示。

此外，中國城市報記者從各地近期正式實施的城市更新條例中發現，多地在明確差異化實踐路徑的同時，均構建了以城市體檢為基礎的實施體系，同時將民生改善置于更加突出的位置。

■來源：中國城市報記者 張永超

■內容編輯：何玲