進一步筑牢國家發展規劃制度體系 國家發展規劃法草案三次審議稿的亮點與完善建議

武丹/制圖

作者|許聰

責編|薛應軍

正文共3013個字，預計閱讀需9分鐘▼

2025年12月27日，中國人大網公布《中華人民共和國國家發展規劃法（草案三次審議稿）》（以下簡稱《草案》）面向社會公開征求意見，擬進一步明確人大審查和批準以及監督國家發展規劃的職能。

作為我國專門規范國家發展規劃的立法，《草案》將國家發展規劃實踐形成的成熟做法固定為法律制度，為科學編制、審查批準、實施監督國家發展規劃提供法治保障。經三次審議，《草案》的體系結構、制度框架和規范要素基本成型。當前，公布的《草案》共6章37條，主要包括總則、國家發展規劃的編制、國家發展規劃的審查和批準、國家發展規劃的實施、國家發展規劃實施的監督和附則。《草案》進一步明確國家發展規劃制定實施中的參與主體、職權配置和操作規范，便于發揮其在國家發展戰略中的引導、指導和約束功能，提高規劃編制的科學化、民主化、法治化、規范化水平。

主要亮點

第一，完善國家規劃體系，形成國家規劃合力。國家規劃需要各方主體協同推進，既統籌制定宏觀性、統領性的國家發展規劃，又要匯集各級各類發展規劃，形成國家規劃的整體效能。《草案》通過優化國家發展規劃的定義，凸顯國家發展規劃定位，界分國家發展規劃與其他各級各類規劃。在界定國家發展規劃這一關鍵定義時，《草案》增加了“包括根據需要提出的遠景目標”。這意味著國家發展規劃不僅包括我國國民經濟和社會發展五年規劃綱要，還包括根據需要提出遠景目標。“遠景目標”是國家發展規劃進程中，提出的戰略性、引導性目標，會呈現未來一段時期國家經濟社會發展的藍圖和行動綱領。《草案》完善國家規劃體系，妥善處理國家發展規劃與各級各類規劃之間的關系，為形成國家規劃合力奠定了重要制度基礎。《草案》規定，國家發展規劃是其他各級各類規劃的總遵循。《草案》進一步明確，國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力。

第二，踐行全過程人民民主，賦能高質量規劃編制。編制國家發展規劃是一項復雜、系統的工程，既著眼頂層戰略設計，也關乎人民切身利益。《草案》在“國家發展規劃的編制”一章增加全過程人民民主的具體要求，充分體現了國家發展規劃的人民性。《草案》規定，編制國家發展規劃應當堅持頂層設計和問計于民相統一，健全公眾參與機制，鼓勵社會參與，向社會公開征集建議，通過多種途徑和方式廣泛聽取人民群眾和社會各方面意見。將“堅持頂層設計和問計于民相統一”作為編制國家發展規劃的基本原則，這表明國家發展規劃的編制過程應發揚民主、集思廣益。“問計于民”是具體方略，旨在匯聚民意，吸納民智，確保國家發展規劃的科學性、有效性。為此，《草案》增加“行業協會”作為編制國家發展規劃的輔助支持力量，以創新編制手段，凝聚多方共識。

第三，明確人大審查批準監督職權，提升國家發展規劃權威性和規范性。根據我國憲法和法律規定，全國人民代表大會審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告。為進一步突出國家發展規劃的權威性和嚴肅性，推動依法編制、審查和批準、實施、監督國家發展規劃，《草案》調整規范體例，增設了體現人大職權專章和具體措施的內容。從形式上看，《草案》將人大在國家發展規劃中的職權單獨列章，這直接表明了人大在國家發展規劃編制、實施中的定位和職責，凸顯了人大制度具有實現全過程人民民主，保障國家發展規劃法治化的顯著優勢。《草案》將“國家發展規劃的制定”有關人大審查和批準的內容，單獨列為第三章“國家發展規劃的審查和批準”。《草案》將“國家發展規劃的實施”中有關國家發展規劃監督的內容，單獨列為第五章“國家發展規劃實施的監督”。從內容上看，《草案》在不同環節，分別增加了人大參與國家發展規劃的具體舉措。《草案》規定，國家發展規劃草案提請全國人民代表大會審查和批準前，全國人民代表大會常務委員會組織有關專門委員會、工作委員會圍繞國家發展規劃編制工作適時開展專題調查研究。《草案》增加全國人大財政經濟委員會和有關專門委員會承擔國家發展規劃實施監督的具體工作，完善全國人大常委會審議國家發展規劃中期評估報告的程序。

完善建議

第一，完善國家發展規劃的編制、審查和批準過程的科學化決策機制。為確保國家發展規劃編制的科學性，《草案》建立健全了社會參與機制和專家咨詢論證制度。在國家發展規劃審查批準環節，《草案》規定全國人民代表大會常務委員會組織有關專門委員會、工作委員會圍繞國家發展規劃編制工作適時開展專題調查研究。國家發展規劃在實施過程中經評估需要進行調整的，可以按照法定程序調整。《草案》已建立了全流程的科學化保障機制，確保編制、審查和批準的公開性和專業性。但對于上述確保決策科學性的主體、程序和方法缺乏明確規定，有必要進一步明確國家發展規劃編制過程中參與專家咨詢論證的專家資質、審查批準中調查研究的程序和方法，以及評估主體是否為中立第三方等。《草案》雖充分考量到國家發展規劃需要通過社會參與、專家論證、調查研究、評估，但有必要明確上述具體內容，以體現主體資格的專業性、科學性，以及介入程序、調查評估方法。

第二，細化國家發展規劃與其他規劃、政策不協調時的解決機制。《草案》建立健全國家規劃體系，明確了國家發展規劃的定位及其與宏觀政策、其他各級各類規劃的關系。為避免出現各級各類規劃、各類政策與國家發展規劃之間的不一致，《草案》提出按規定適時調整、協調和協同機制。但是，若出現國家發展規劃與其他規劃、政策存在不協調、矛盾或沖突時，應如何認定這種不一致，如何化解這種沖突？即《草案》多處提及國家發展規劃與其他規劃、政策之間的“協同發力”“確保一致”等內容，卻未針對沖突問題建立具體解決機制。建議進一步明確規劃沖突的判定標準與協商解決機制，以增強規劃的整體協調性和執行力。

第三，明確數智化技術在國家發展規劃制定和實施中的應用。當下，數智化技術正在重塑國家治理和社會治理范式。作為引導宏觀經濟治理體系的發展規劃，應引入智能化技術，提高編制決策、審查批準、實施監督的效能，并在《草案》中明確數智技術的使用與規范。在編制環節，《草案》規定編制國家發展規劃應當創新編制手段，綜合運用現代信息技術。在實施環節，《草案》要求國務院加強對國家發展規劃實施情況的動態監測評估，監測評估結果作為加強和改進國家發展規劃實施的重要依據。但《草案》并未在總則部分規定數智化或信息技術的應用，也未在國家發展規劃的審查批準、監督環節體現數智化技術的應用。事實上，數智化技術可以在國家發展規劃全程進行應用，例如數智技術輔助決策，數智技術賦能審計監督等。建議《草案》考慮數智化技術在國家發展規劃應用的階段和方式。這既可以反映技術賦能規劃的趨勢，也可以進一步明確數智技術應用的邊界。

總體來看，《草案》將國家發展規劃長期實踐中形成的制度安排以法律形式固定下來，使其在法治軌道上更好發揮戰略導向作用，描繪國家發展規劃宏圖遠景，其精準概括國家發展規劃體制，持續健全國家發展規劃體系，科學建構規劃編制機制，有序厘清部門職責權限，為規范和健全國家發展規劃提供切實法治保障。

本文為陜西省教育廳2023年度人文社科一般專項項目“審計監督與其他監督融合研究”（項目編號：23JK0237）的階段性研究成果。

（作者單位：西北政法大學行政法學院）