安全事故總量得到控制，上海做對了什么？

城市安全是國家安全的重要組成部分。習近平總書記近年來在地方考察時，多次就推進韌性城市建設作出重要指示，為城市安全發展指明了前進方向、提供了根本遵循。2021年9月，國務院安委會辦公室開展首批城市安全風險綜合監測預警體系建設試點工作，以期為各地從本質上提升城市安全治理現代化水平提供借鑒。上海市精心推選浦東、黃浦、松江三個區參與試點，聚焦“韌性安全城市”目標，通過科技創新與制度創新雙輪驅動，探索超大城市安全風險綜合監測預警體系建設之路，先行先試推動基層公共安全治理向事前預防數字化轉型，全力維護城市運行安全，為全國城市安全風險綜合監測預警工作提供了“上海經驗”和“上海做法”。

進入“十五五”，對標國際先進經驗，上海要充分發揮“安全風險監測預警體系”的先手棋優勢，全面推進韌性安全城市建設。本報記者 趙立榮攝

改革事項和背景

城市安全風險綜合監測預警體系建設，以科技創新引領安全治理，推動城市安全風險治理向事前預防轉型。當前，韌性安全已成為國際大都市核心競爭力的重要標志。東京、新加坡、紐約、倫敦、巴黎等城市通過多年實踐，構建了各具特色的韌性安全體系，為國際大都市風險治理提供了成熟范式。上海作為承載“五個中心”建設使命的超大城市，對標國際先進經驗推進韌性安全建設，推動公共安全向事前預防轉型，既是應對自身安全發展短板的現實需要，更是打造具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的戰略支撐，具有深刻的現實意義與長遠價值。

2021年9月，國務院安委會辦公室部署推進首批城市安全風險監測預警體系建設試點工作，旨在推動志愿城市先行先試，創新探索城市面臨重大風險與突發事件從風險監測、預警、響應到快速處置過程中的各項機制建設，為各地推動公共安全治理模式向事前預防轉型，不斷為從本質上提升城市安全治理現代化水平提供借鑒。

上海市安委會辦公室積極做好城市安全風險綜合監測預警體系建設試點工作，基于以下需求：

一是提升人民群眾安全感幸福感的根本保障。近年來，從事故調查處理與日常隱患排查治理的分析情況看，城市安全風險底數龐大，基層與企業一線對風險隱患排查的認識不足、能力不強、標準不清等方面問題客觀存在，城市安全風險防控單靠人力難以支撐。亟需通過科學技術手段，進一步加強對安全風險點位的監測預警和應對處置，最大限度防范事故發生，確保人民群眾生命和財產安全。

二是解決城市安全治理瓶頸問題的現實需求。城市運行安全和生產安全面臨極端天氣多發頻發、基礎設施和房屋老化，傳統風險量大面廣、新業態新風險日益增多的諸多問題。主要表現為三個“沒有根本改變”和一個“不斷增加”：一是城市高風險的安全狀況沒有根本改變。市場主體多元，監管難到位，老舊基礎設施眾多，抗災韌性不夠強，同時還存在復雜交錯的城市生命線管網及體量龐大的地下空間。二是重點行業領域的高風險特征沒有根本改變。重點行業領域管控環節多、風險點多，安全管理和隱患整治難度較高。三是事故隱患大量存在的現狀沒有根本改變。全市“高低大化”（高層建筑、地下建筑、大型綜合體、石化企業）、“老幼古標”（養老服務機構、幼兒教育場所、文物古建筑、標志性建筑）存量大、隱患多、風險高。四是新問題新風險不斷增加。如玻璃幕墻、加氫技術、生物燃料、分布式光伏發電、新能源汽車充（換）電、海上垂釣等，安全監管防控亟待跟進。同時，上海也是世界觀察中國的窗口，任何的突發事件都可能帶來放大效應。亟需創新監管模式，不斷加強對安全風險點位的管控和治理，切實解決城市安全治理的瓶頸和裉節。

三是龍頭帶動推進中國式現代化的發展需求。習近平總書記考察上海時指出“全面推進韌性安全城市建設”。上海市精心推選浦東新區、黃浦區、松江區三個特點鮮明的行政區，開展全國首批城市運行安全風險監測預警體系建設試點工作。其中，浦東新區行政區域面積最大，安全風險類型最為齊全、綜合；黃浦區是城市心臟，行政區域面積最小，人員密集度最高，城市生命線運營主體主要為中央在滬與市屬國有企業；松江區，非中心城區、規模以上工業企業數量全市第一，也有廣大農村地區，城市生命線由地區自行建設與監管。同時，三個試點區又各自具有社會主義現代化建設引領區、國際大都市核心引領區、長三角G60科創走廊策源地等區域發展特點，在城市運行安全實踐中也有各自的地域特點和瓶頸難點問題。期待三個區牽頭引領全市率先推進城市安全風險綜合監測預警，最終在安全風險防控和應急管理現代化發展領域，在全國范圍內發揮好龍頭帶動和示范引領作用，為超大城市治理提供“中國樣板”。

改革做法和成效

在上海市安委會辦公室的統籌、協調和指導、推動下，浦東、黃浦、松江三個區聚焦“韌性安全城市”目標，通過科技創新與制度創新雙輪驅動，各有側重、各有所長、各有突破地試點與探索超大城市安全風險綜合監測預警體系建設之路，先行先試推動基層公共安全治理向事前預防數字化轉型，著力打造超大城市精細化治理標桿，形成了不同的典范。同時，也把三個各具特點也是最具代表性的試驗田連成上海城市安全監測預警的一道美麗的風景線，為全國城市安全風險綜合監測預警工作提供了“上海經驗”和“上海做法”，得到了國務院安委會辦公室的充分肯定。

一是事故總量得到控制。2024年，全市生產安全事故數與亡人數首次下行突破“400”，生產安全事故億元生產總值死亡率也下降到了0.007人，為上海加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市提供了有力安全保障。

二是事前預防初見成效。如2025年，浦東新區監測預警總平臺共收到預警數35165條，黃浦區有毒有害氣體監測子平臺共監測到有毒有害氣體預警數據100104條，其中硫化氫87913條，均得到有效處置。松江區在燃氣安全領域通過優化應急點位布局，實現接警后20分鐘內到達現場，遠超60分鐘的行業標準，極大地提高了燃氣突發事件處置的主動性與有效性。

三是示范引領效應明顯。2025年5月12日，國務院安委會辦公室在上海召開“全國安全生產治本攻堅三年行動暨城市安全風險綜合監測預警工作體系試點建設現場推進會”，與會人員現場觀摩上海市城市安全風險綜合監測預警工作的經驗做法。同時，國務院安委會辦公室以上海市三個區的相關做法為模板，形成了《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南（2023版）》。

四是治理模式創新突破。在全球多座城市及國際組織的韌性城市建設理念與實踐中，監測預警主要試行于自然災害領域。其中《一個更強大、更韌性的紐約》提出涵蓋海岸防護、建筑加固等250余項舉措，目標是降低未來風暴損失。《東京都國土強韌化地域計劃》聚焦行政、醫療、交通等多領域韌性提升，設定明確耐震化率等指標。《倫敦城市韌性戰略2020》，從“人、場所、流程”三維度推進韌性項目，關注極端高溫、食品安全等問題。上海的城市安全風險綜合監測預警探索與實踐，則是將事前防控拓展到了城市生命線、公共安全、安全生產和自然災害等更多領域。

具體改革做法包括：

一是頂層設計繪藍圖，構建全鏈條治理框架。超大城市安全治理，必須跳出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的慣性思維，必須把握發展規律、科學頂層設計、摸清風險底數、精準防控治理。市安委會辦公室探索搭建了“規劃引領-風險評估-平臺支撐-制度保障”的全鏈條治理框架，成為上海超大城市安全風險綜合監測預警體系建設的核心載體。在市委、市政府先后出臺關于加強城市安全風險防控的意見、城市精細化治理三年行動計劃、加快推進韌性安全城市建設指導意見等重要政策舉措的基礎上，市安委會辦公室借助《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》《上海市綜合防災減災規劃（2022—2035年）》以及韌性安全城市建設“十五五”規劃等規劃體系，推動各區、各行業建立健全風險管控和安全管理體系，推進城市安全風險綜合監測預警體系建設。

二是機制創新聚合力，激活安全治理新動能。“平臺建得再好，不用就是擺設。”這是市安委會辦公室在試點中始終堅持的理念。為避免“建用兩張皮”，市安委會辦公室創新建立“統分結合”的運行機制，由市、區安委會辦公室牽頭統籌協調，同時堅持將安全生產“三管三必須”原則在城市安全風險監測預警領域落到實處。試點區依據安全生產領域“三管三必須”原則，明確總平臺設在區政府，每個子平臺則由相關業務部門牽頭完成構想、設計、建設與實際操作，各部門“誰主管、誰建設、誰使用”。權責清晰責任鏈條的形成，既壓實各級責任，也充分保障了子平臺與相關場景建設的專業性、科學性和可操作性，有利于在最早的時間、用最小的代價、在黃金救援時間內完成預警與處置。

如橋梁安全治理方面，浦東新區由建交委牽頭，探索形成了橋梁災害鏈預警模式建設，實現橋梁風險預警處置后，通過算法自動關聯與風險橋梁的結構類型、養護歷史、荷載等級等狀況相似的橋梁，發起共性特點風險預警，提示重點巡檢，加強事前預防性維修。作為文物大區，松江區文旅局研發應用文化遺產預防性保護實時監測系統，根據不同文物建筑特征，分別布置溫濕度、裂縫、傾角、振動等不同類型的傳感器設備，定時獲取文物建筑物相對沉降、傾斜、裂縫等監測數據。黃浦區，吸取中心城區有限空間事故高發教訓，通過督促企業落實主體責任，完成有限空間點位前端監測設備安裝并合并入網，加強對硫化氫（H2S）、氨氣（NH3）、甲烷（CH4）等有毒有害氣體的在線監測與預警，并實時掌握有限空間作業的安全性。

三是分類指導抓實效，突出場景應用實戰化。為有效指導試點城市先行先試開展城市安全風險綜合監測，國務院安委會辦公室制定《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南（2021版）》。上海市安委會辦公室指導試點區，在探索中既遵循《指南》，又結合各自地域特點，不斷創新突破，建立符合實戰應用的城市安全風險監測預警體系。2023年，國務院安委會辦公室城市安全專家組在對首批18個試點城市開展驗收評估后，以上海三個區的做法為模版，形成《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南（2023版）》。

赴實地調研，我們可以看到，同樣的預警平臺，在浦東、黃浦、松江呈現出了不同的“打開方式”。浦東新區以“體系化建設”破題，結合“城市大腦”建設，建立“區安委會辦公室總體牽頭、管理要素分行業負責、責任主體分任務建設、預警監測分類別運營、預警事件分等級處置”的工作模式。同時，明確“區級總平臺+行業分平臺+專項應用場景+街鎮（區域）分平臺+居村微平臺”五級應用架構和“能監測、會預警、快處置、可研判”四大功能目標，以及大屏端、PC端、移動端“三端”交互應用載體，持續探索新技術在風險感知上的應用，不斷推動城市安全風險防控技術創新、模式創新、應用創新，實現風險防控全鏈條、全環節、全功能數字化轉型。

黃浦區人員密集度最高，城市生命線運營主體主要為中央在滬與市屬國有企業。在建設工作中，黃浦區以“繡花式治理”見長，在寸土寸金的核心城區破解“高密度風險”難題。針對外灘、豫園等重點區域的大客流管控，黃浦區如同在“瓷器店里抓老鼠”一般，精細、精準地開展工作，既實現了精準防控風險，又不影響城市活力。黃浦區公安分局開發的智能感知系統能實時監測客流密度、預判峰值趨勢，并與周邊地鐵、公交系統聯動調控。

松江區在具體建設工作中，以“實用性導向”取勝，將平臺建設與基層治理深度融合，城市安全風險綜合監測預警平臺中涵蓋了最基層的、街鎮一級的系統。在燃氣安全領域，通過優化應急點位布局，實現接警后20分鐘內到達現場，遠超60分鐘的行業標準。最令人稱道的是其“大中小閉環”機制：小閉環實現街鎮內問題四小時處置，中閉環保障跨部門協同響應，大閉環支撐全區應急資源統籌調度。探索形成“建智慧平臺、筑應急體系、強城市韌性”的“松江做法”，入選應急管理部2023年地方應急管理“良好實踐”案例和上海人民出版社《超大城市韌性建設：關鍵基礎設施安全運行的上海實踐》。

改革經驗和啟示

一是堅持頂層設計，描繪城市安全治理一張藍圖。市委、市政府聚焦“韌性安全城市”目標，將安全理念融入城市血脈，充分發揮體制優勢，集中優勢力量，全面探索與加強城市安全治理；“科創中心”建設的加快，為城市安全風險監測預警體系建設提供各項科技支撐與保障，實現發展與安全的良性互動；超大城市智慧治理體系的持續探索，不斷推動超大城市安全治理現代化一盤棋發展。

二是堅持統分結合，實現城市安全治理百花齊放。在城市安全風險監測預警體系建設中，我們既注重全市統籌推進，統一監測預警建設工作的思想、目標、方向和行動，確保改革方向的正確性和先進性；同時也加強分類指導，遵循《指南》而不拘泥于《指南》，允許各試點區根據不同的風險地圖，不同的人文情懷、基礎建設、法律法規素養等，在特定的歷史發展階段選擇適合于自身實際的監測預警體系建設的模式、路徑與方法。

三是堅持創新引領，科學系統推進城市安全治理現代化發展。充分發揮上海科創中心優勢，不斷探索前端監測方式的突破，加強監測預警中前端感知的多元化、高效性和精準度。充分發揮上海城市管理繡花般精細的管理優勢，創新應急處置中“三個閉環”（大閉環、中閉環、小閉環）模式，實現監測預警的分級分類聯動高效處置。充分發揮全市統一建立的城市運行管理體系的基礎優勢，通過實時動態監測、主動預前發現的“城市安全風險數字體征”，全面提升城市安全治理科學化、智能化水平。

四是堅持厘清職責，壓實各級安全發展責任。城市安全風險包羅萬象，涵蓋城市運行安全方方面面，如果每個安全風險的管控都由一個部門來完成，管不了，也管不好，專業的事還是應當由專業的人來做。同時每個點位的風險也不是單一存在，而是存在多方的耦合與關聯。我們注重各方分工合作、齊抓共管、協同發力、互為配合與支撐，形成了監測預警體系建設的合力。

五是堅持多元共治，提升城市治理精度與溫度。試點工作也得到了專家學者及社會各界的廣泛參與和支持，從而實現了各項新理念、新技術、新工藝在城市安全領域的運用、融合和貫通，各項瓶頸難點問題得以不斷突破。如統籌上海交通大學、復旦大學、華東理工大學、上海理工大學等一大批高等學府與科研院所的科研力量，開展城市復雜風險防控與韌性治理等19個重點實驗室的建設工作。國家電網上海浦東供電公司、中國鐵塔、中國聯通也主動對接相關區政府，實現政企間的數據有效互通。這種“政府主導、企業主責、社會參與”的多元共治模式，也成為了上海安全治理的鮮明特點。

■專家點評

充分發揮“先手棋”優勢 加快建設韌性安全城市

陶希東

面對日漸頻發的各種極端天氣、重大地震等自然災害以及因技術革新、地緣政治等引發的不確定性新型風險挑戰，加快建設韌性安全城市是當今全球高度關注的共同議題。黨的二十屆四中全會指出，“十五五”時期經濟社會發展必須堅持統籌發展和安全，增強經濟和社會韌性，以新安全格局保障新發展格局。順勢而為，加大科技賦能，加快建設以風險綜合監測預警體系為先導的韌性安全城市，是“十五五”時期我國各大城市需要著力推進的一項重大戰略任務。

上海作為一座擁有2500萬人口的超大城市，城市經濟體量巨大、人口多元且流動性強、空間結構高度復雜、新技術新經濟新模式蓬勃發展，城市本質安全面臨隱患多、防范難的特殊挑戰。同時上海又是世界觀察中國的窗口，任何突發事件都可能帶來放大效應，“上海無小事”歷來是安全建設的基本要求。2023年習近平總書記考察上海時指出，要全面推進韌性安全城市建設。近年來，上海市在國務院安委會辦公室指導下，選擇有代表性的浦東新區、黃浦區、松江區，開展全國首批城市運行安全風險監測預警體系建設試點工作，形成了城市安全風險事前預防的“上海經驗”，城市韌性安全水平顯著提升。

一是注重黨建引領和頂層設計。市委市政府始終錨定“城市韌性安全”的核心目標，制定出臺關于加強城市安全風險防控的意見、城市精細化治理三年行動計劃、加快推進韌性安全城市建設指導意見、韌性安全城市建設“十五五”規劃等頂層政策，強化領導、明確方向、促成共識、匯聚合力，確保“一張藍圖干到底”。

二是注重因地制宜和改革創新。特別是在城市運行安全風險監測預警體系建設過程中，既遵循國家《指南》的相關要求，同時賦予不同試點城區從自身的區域風險特點出發，因地制宜，大膽創新，搭建既有共性又有獨特性的預警平臺體系及運行機制，充分發揮安全韌性建設的地方治理優勢。

三是注重問題導向和務實管用。在風險安全監測預警平臺建設過程中，堅決抵制“形象工程、面子工程”等錯誤理念，把“能用、管用、好用”“解決真風險、真解決風險”放在首位，通過技術賦能和制度創新雙驅動，確保該體系成為全體市民生命及財產“守護神”、提高城市韌性安全的“助力器”。

建設超大韌性安全城市是一項涉及多領域、多主體、多系統、多要素、多場景的系統工程，需要政府、市場、社會、市民的協同努力、持之以恒、久久為功。為此，關鍵要抓好四個方面工作：一是深化人工智能技術的應用，持續提升城市安全風險綜合監測預警平臺的靈敏度、精準度和有效性，把各種不確定性事故災難消滅在早、在小，真正做到防微杜漸、防患于未然。二是深化跨層級跨部門跨地域的應急協同聯動機制創新，增強應對一切可能沖擊挑戰的快速行動力和集體戰斗力，全力確保臨災時城市核心功能不中斷、最大程度降低災害損失。三是深化投資于人、投資于治理的社會韌性體系建設，高效開展應急技能的教育培訓演練、全面推進韌性安全社區建設、著力完善特殊群體關心關愛體系、大力推動平安志愿服務建設等，讓“人人講安全、個個會應急”落實、落地、見效。我們相信，未來五年，上海充分發揮“安全風險監測預警體系”的先手棋優勢，在韌性安全城市建設上定會取得更顯著的成績，定會率先建成全球知名的超大安全韌性城市。

（作者為上海社科院智庫研究中心副主任、研究員）

原標題：《安全事故總量得到控制，上海做對了什么？》

欄目主編：楊逸淇

文字編輯：劉迪

本文作者：上海市應急管理局

題圖來源：新華社