何兵：“遠洋捕撈”的根源和對策

何兵

中國政法大學法學院教授

“遠洋捕撈”式執法司法現象備受社會關注。《人民日報》12月16日發表評論文章，稱“遠洋捕撈”式違規執法的黑手必須斬斷，這種行為不僅嚴重損害民營企業家合法權益、削弱民營企業發展信心，更是對法治根基的撼動以及對營商環境的嚴重破壞，必須依法依規堅決整治。

中國政法大學法學院教授、中國案例法學研究會副會長何兵，長期關注并研究“遠洋捕撈”背后的趨利性執法問題，呼吁遏制此種現象。他此前在相關講座及采訪中提出，趨利性執法、選擇性執法等都是當前涉企執法司法存在的亂象。以“遠洋捕撈”式執法為例，一些執法部門在異地執法過程中可能超越權限或違反程序，執法依據不充分就對企業采取強制措施，查封、凍結財產過于隨意，未充分考量企業正常運營需求與合法權益。

何兵教授提出，執法部門應建立健全嚴格的執法規范與監督機制，明確異地執法的條件、程序與權限邊界。比如，公安機關出臺異地辦案協作 “六個嚴禁”、禁止逐利執法 “七項規定” 等制度規定，都是積極舉措，但關鍵在于切實執行，確保執法權力在法治軌道內運行。

具體而言，針對行政執法領域的“遠洋捕撈”，何兵教授認為，核心問題在于行政處罰的管轄究竟要采多元原則還是固定原則。多元原則以打擊違法為主要目的，各個地方來管轄一個案子。即普遍撒網，不讓一個魚漏網。固定原則是行政機關不能隨便受理，否則會出亂子。

他分析，在規范層面，我國《憲法》第一百零七條規定了行政區劃制度，縣級以上各級政府也只在本行政區具有行政權，跨區域則無。《地方各級人民政府組織法》第七十三條也對此做了明確規定。新修訂的《行政處罰法》第二十二條規定：“行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄。法律、行政法規、部門規章另有規定的，從其規定。”這里存在兩個問題，一是“違法行為發生地”能不能做擴大解釋；二是如何理解“法律法規、部門規章另有規定”。

實踐中，現代社會跟以前社會不一樣，網絡交易比較多，都具有全國性跨區域特征。跨區域產生的問題由哪里來管轄？國家市場監督管理總局制定的《市場監督管理行政處罰程序規定》把網絡交易分成兩類。第十條第一款規定，網絡交易平臺經營者由其住所地縣級以上市場監督管理部門管轄。這說明固定的管轄機關只有住所地管理部門，如果以“結果發生地”為標準，那全國所有的工商局、市場監管局都可以查辦，所以“網絡平臺交易者”應該由住所地的市場監管部門管轄。第十條第二款規定的是平臺內經營者，針對的是平臺上賣家的違法行為管轄問題，平臺內經營者的違法行為由其實際經營地縣級以上市場監督管理部門管轄。網絡交易平臺經營者住所地縣級以上市場監督管理部門先行發現違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄。

何兵教授研究發現，越權立法造成行政處罰地域管轄權存在爭議。2005年版《治安管理處罰法》規定“治安案件的管轄由國務院公安部門規定”。2020年《公安機關辦理行政案件程序規定》進一步規定，“違法行為發生地”和“居住地”的公安機關都可以管轄，這就導致行政處罰是極其不確定的。但新修訂的《行政處罰法》第二十二條等于把公安機關辦理行政案件合法化。由于《行政處罰法》本身也受《憲法》的制衡，所以不能根據《行政處罰法》和授權規章的管轄的規定，就當然得出行政權可以越界管轄。亦即在本行政區域內這個原則是不能違背的。

還有幾個值得關注的爭議問題：一是《治安管理處罰法》及其下位法針對地域管轄權規定的多元化，是否能代表行政處罰未來地域管轄的一般性？二是籠統的多元行政處罰地域管轄將會對社會帶來什么樣的法律、行政管理方面的問題？

在解決方案上，何兵教授認為，首先根源是辦案經費問題，辦案經費和提留案款掛鉤，這是趨利性執法的主要原因。任何一個國家不應允許這種涉案罰沒資產和辦案經費掛鉤，否則會產生可怕的后果。也不應允許辦案經費由地方財政來控制，否則會影響司法獨立，助長地方保護主義。

其次是行政權的行使以及行政執法的管轄應當堅持憲法的確定的行政區劃，全國范圍內的大案由國家市場監督管理總局查處，各級地方管理各自行政區域內的法定行政管理事項，指定管轄不得違背法定管轄，上級行政機關不得隨意授權指定下級行政機關就行政事項進行管轄，需要明確的法律授權。

針對刑事司法領域的“遠洋捕撈”現象，何兵教授表示，司法應發揮糾錯與保障功能。司法對于涉企案件應嚴謹審查，防止和糾正利用刑事手段干預經濟糾紛的情況。《最高人民檢察院關于全面深化檢察改革、進一步加強新時代檢察工作的意見》發布，明確 “防止和糾正利用刑事手段干預經濟糾紛，健全檢察環節依法甄別糾正涉企冤錯案件機制”。在“遠洋捕撈”相關案例中，司法機關需對案件進行深入調查，若存在冤錯案件應及時糾正，保障企業家的人身自由與財產權利。例如一些企業被錯誤指控涉嫌犯罪，司法應依據事實與法律重新評判，避免企業因錯誤司法行為遭受毀滅性打擊，維護司法公正形象與企業對法治的信任。

此外，何兵教授認為，要加強執法與司法的協同合作。執法部門在偵查、調查過程中應依法依規收集證據，確保證據的合法性與真實性，為司法審判提供可靠依據。司法部門則對執法行為進行監督制約，對執法中的違法違規行為予以糾正。在遠洋捕撈涉企案件處理中，兩者協同可避免出現執法過度而司法無法有效制衡，或司法滯后導致企業權益長期受損的局面。

何兵教授還提出要注重法治宣傳與教育。何兵教授表示，一方面讓執法司法人員深刻理解依法保障企業權益的重要性，提升執法司法水平；另一方面讓企業和企業家知曉自身權利與義務，增強法律意識與風險防范能力。例如通過發布典型案例、開展法律培訓等方式，營造良好的法治氛圍，從源頭上減少遠洋捕撈式違法違規執法司法行為的發生。

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