壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興——代表委員談農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法

開(kāi)欄的話

人大代表、政協(xié)委員來(lái)自人民、植根人民，是社情民意的傳遞者；司法審判守護(hù)公平、護(hù)航發(fā)展，是對(duì)法治精神的具體踐行。今日起，《民主·監(jiān)督周刊》開(kāi)設(shè)欄目“與代表委員同關(guān)注”，立足時(shí)事熱點(diǎn)，聚焦民生焦點(diǎn)，攜手人大代表、政協(xié)委員，一同解析熱點(diǎn)背后的政治意義和法治邏輯，探討社會(huì)治理的有效方式和司法路徑，以對(duì)話架起民意與司法的橋梁，讓全過(guò)程人民民主在法治實(shí)踐中落地生根，共繪良法善治的美好圖景。敬請(qǐng)關(guān)注。

為會(huì)場(chǎng)布置上喜慶紅色，父老鄉(xiāng)親齊聚一堂，討論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或走向投票箱，為理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員候選人投下莊嚴(yán)一票……近期，北京、陜西、新疆等多地舉行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立大會(huì)，成為鄉(xiāng)親們眼中的一件“新鮮事兒”。

實(shí)際上，當(dāng)下這類火熱的農(nóng)村實(shí)踐，與一部專門法律的出臺(tái)密不可分——2025年5月1日，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》正式施行，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行管理邁入全新的法治軌道，具有里程碑式的意義。

2025年12月29日至30日，中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開(kāi)，習(xí)近平總書記指出，要錨定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這也讓學(xué)好用好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法顯得尤為重要。

為什么要出臺(tái)這部法律？該部法律有哪些亮點(diǎn)和特色？該法的落地實(shí)施情況如何？帶著這些問(wèn)題，近日，記者采訪了多位人大代表、政協(xié)委員及法官。

農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)的重要法律保障

“為什么要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)？”

“就是為了讓老百姓的錢袋子鼓起來(lái)。”

當(dāng)被問(wèn)到這個(gè)問(wèn)題時(shí)，全國(guó)人大代表張義民的語(yǔ)氣斬釘截鐵。

河北省肅寧縣萬(wàn)里鎮(zhèn)一家蔬菜種植合作社的社員將收獲的西紅柿卸車。新華社記者 楊世堯 攝

張義民是上海市閔行區(qū)浦錦街道蘆勝村黨總支書記、村委會(huì)主任。2023年3月的全國(guó)兩會(huì)期間，張義民提出兩份建議，其中一份為《關(guān)于總結(jié)全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的立法建議》。

這份代表建議與蘆勝村的發(fā)展密不可分，也反映出全國(guó)普遍存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)法治需求。

早在二十世紀(jì)八九十年代，蘆勝村在幾位“老書記”的帶領(lǐng)下，如火如荼地辦起了陶瓷廠、養(yǎng)雞場(chǎng)、繡花廠等，其后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)解體，部分廠房閑置，集體經(jīng)濟(jì)風(fēng)光不再。伴隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等探索實(shí)踐，蘆勝村通過(guò)成立農(nóng)民專業(yè)合作社，經(jīng)營(yíng)種植農(nóng)業(yè)、出租閑置廠房等，積累了不少財(cái)富?，F(xiàn)在，蘆勝村又準(zhǔn)備經(jīng)營(yíng)林下經(jīng)濟(jì)，發(fā)展房車露營(yíng)產(chǎn)業(yè)等。

“建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，搞社會(huì)治理，哪一樣不得花錢？”張義民覺(jué)得，鄉(xiāng)村發(fā)展有兩條主線：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大蛋糕；二是在掙到錢后，通過(guò)分配使用，讓老百姓過(guò)上幸福的日子。而這些離不開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)。在張義民看來(lái)，一些地方土地細(xì)碎化，資產(chǎn)利用率低，甚至成為集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”，是對(duì)資源的浪費(fèi)。

隨著我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)村土地二輪到期延包、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、宅基地制度改革等舉措的實(shí)行也面臨挑戰(zhàn)，讓不少行使集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展職能的村委會(huì)在能力上捉襟見(jiàn)肘。一些地區(qū)村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力不足，存在“想躺平”“怕?lián)?zé)”等心理。

2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，此后各地的實(shí)踐為立法積累了經(jīng)驗(yàn)，但也提出不少現(xiàn)實(shí)難題，比如在集體成員身份確認(rèn)、收益分配問(wèn)題上，由于缺乏法律指引，村干部感到莫衷一是。

像之前那樣，走“能人治理”路線還行得通嗎？如何厘清村黨組織、村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加專業(yè)高效？如何為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織搭建法治化發(fā)展框架，確保權(quán)力在陽(yáng)光下高效運(yùn)行？這些問(wèn)題一直縈繞在張義民的腦海中。

2023年，張義民呼吁全國(guó)人大盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)有地位。

填補(bǔ)了我國(guó)法治領(lǐng)域的一項(xiàng)空白

多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員孫憲忠也是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法出臺(tái)奔走的代表之一，他連任三屆全國(guó)人大代表，擔(dān)任全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員，曾提出與制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法相關(guān)的多份議案和建議。

2024年6月28日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，自2025年5月1日起施行。

“這是我國(guó)第一部關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專門法律，填補(bǔ)了我國(guó)法治領(lǐng)域的一項(xiàng)空白。”孫憲忠這樣評(píng)價(jià)道。他認(rèn)為，該部法律有很多可圈可點(diǎn)之處，也為解決實(shí)踐問(wèn)題提供了法律規(guī)范和依據(jù)。

首先是承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“特別法人”地位，實(shí)現(xiàn)了其資格合法化。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨著一個(gè)尷尬的身份困境：法律承認(rèn)其存在，但參與市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)，卻因缺乏獨(dú)立的法人資格而處處碰壁——無(wú)法以自己的名義簽訂合同、開(kāi)設(shè)銀行賬戶。許多地方不得不由村委會(huì)代行經(jīng)濟(jì)職能，導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊，集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率和安全性受到影響。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至難以獨(dú)立參與訴訟。

盡管民法總則、民法典賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人地位”，但相關(guān)表述仍然較為籠統(tǒng)。不過(guò)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法出臺(tái)后，這一問(wèn)題得到了初步解決。該法第六條明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應(yīng)的民事活動(dòng)。相關(guān)法條也在一定程度上釋明其相較營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人以及其他特別法人的“特別”之處，比如不適用關(guān)于破產(chǎn)法律的規(guī)定。

“賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格，是重大歷史進(jìn)步?！睂O憲忠表示。

其次是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)。

早在2022年全國(guó)兩會(huì)上，孫憲忠即提出了《以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的議案》，強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法中，農(nóng)民成員權(quán)是必須依法明確承認(rèn)和保護(hù)的重要權(quán)利。

實(shí)際上，成員資格認(rèn)定等問(wèn)題，一直是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中最為復(fù)雜和尖銳的難題之一。孫憲忠指出，部分地區(qū)隨著集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了不少利益分配上的難題。一些集體成員不愿離開(kāi)本集體經(jīng)濟(jì)組織，卻又因稀釋了原有成員的利益，導(dǎo)致矛盾糾紛。實(shí)踐中，侵害成員權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要體現(xiàn)在“外嫁女”“入贅男”“在校大學(xué)生”等群體。雖然不少地區(qū)通過(guò)出臺(tái)法規(guī)條例等方式探索規(guī)范，但立法效力層次低，合法性存疑。

新出臺(tái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法對(duì)此作了系統(tǒng)回應(yīng)。該法第二章明確規(guī)定了成員條件和范圍、成員確認(rèn)規(guī)則、成員權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。其中第十八條明確了對(duì)特殊群體的成員權(quán)益保護(hù)：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不因就學(xué)、服役、務(wù)工、經(jīng)商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚，未取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得取消其成員身份。

此外，孫憲忠認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的另一貢獻(xiàn)是從法律制度上健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)制。該法第四章明確了成員大會(huì)、成員代表大會(huì)，以及理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的組成、職權(quán)、議事規(guī)則和決策程序等。

孫憲忠說(shuō)，這使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行更加民主、規(guī)范、順暢。

準(zhǔn)確掌握立法原意，妥善化解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織糾紛

農(nóng)為邦本，本固邦寧。

人民法院在化解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織糾紛、維護(hù)組織及成員合法權(quán)益等方面扮演著重要角色。新法出臺(tái)后，人民法院如何做好貫徹實(shí)施工作？日前，最高人民法院民一庭三級(jí)高級(jí)法官趙風(fēng)暴在接受記者采訪時(shí)，對(duì)此進(jìn)行了解讀。

趙風(fēng)暴認(rèn)為，一方面，要加強(qiáng)法律適用，統(tǒng)一裁判尺度。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份確認(rèn)，一直是審判實(shí)踐中的重難點(diǎn)。“此前各個(gè)地方有不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，新法出臺(tái)后，成員的含義和確認(rèn)規(guī)則進(jìn)一步明確了，相當(dāng)于提供了一個(gè)準(zhǔn)確的法律指引。”

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第十一條從“戶籍條件”“穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系”“生活保障”三個(gè)方面，對(duì)成員條件和范圍作了界定，明確戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

另一方面，趙風(fēng)暴表示，要進(jìn)一步保障當(dāng)事人訴權(quán)。

“此前，因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份糾紛訴至法院的，法院是否應(yīng)予受理，司法實(shí)踐中存在認(rèn)識(shí)上的分歧?！壁w風(fēng)暴介紹，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。

而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第五十六條規(guī)定，對(duì)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有異議，或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因內(nèi)部管理、運(yùn)行、收益分配等發(fā)生糾紛的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或者縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門調(diào)解解決；不愿調(diào)解或者調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院提起訴訟。

趙風(fēng)暴認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法施行后，應(yīng)適用法律的規(guī)定，對(duì)于因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份問(wèn)題而訴至法院的糾紛案件，法院應(yīng)依法予以受理，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

上海市寶山區(qū)人民法院召開(kāi)涉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織案件審判白皮書新聞發(fā)布會(huì)，并發(fā)布典型案例。陸藝楷 攝

新法施行后，還有一些新情況、新變化值得注意。

一是新增了“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益糾紛”這一新的民事案由。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第五十九條規(guī)定，對(duì)于侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的行為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法向人民法院提起訴訟。

2025年12月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于修改〈民事案件案由規(guī)定〉的決定》，圍繞護(hù)航鄉(xiāng)村全面振興，增加了“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益糾紛”案由。

二是可能出現(xiàn)一些新類型訴訟，比如檢察公益訴訟。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第五十六條第二款規(guī)定，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時(shí)侵害婦女合法權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者依法提起公益訴訟。對(duì)此，趙風(fēng)暴提醒，要注意該類檢察公益訴訟的提起主體、管轄法院、起訴要件等。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有重要意義?！壁w風(fēng)暴認(rèn)為，要學(xué)好用好該部法律，準(zhǔn)確掌握立法原意，妥善化解相關(guān)糾紛。

克服難點(diǎn)堵點(diǎn)，促進(jìn)法律正確實(shí)施

法律的生命在于實(shí)施。

申請(qǐng)登記、召開(kāi)組織成立大會(huì)、培育農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)理人……農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法已落地施行半年有余，各地推出不少實(shí)踐探索。該法在施行中存在哪些難點(diǎn)堵點(diǎn)？代表委員又有哪些意見(jiàn)建議？

全國(guó)人大代表、黑龍江省尚志市魚池朝鮮族鄉(xiāng)新興村黨支部書記金東浩今年69歲，在基層擔(dān)任村書記已有42年時(shí)間。從人民公社時(shí)期擔(dān)任生產(chǎn)隊(duì)會(huì)計(jì)，到1984年擔(dān)任村書記帶領(lǐng)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)；從2009年起帶頭發(fā)起成立水稻種植專業(yè)合作社、水稻聯(lián)合社，到現(xiàn)在成為村集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)，金東浩把自己嵌入了鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史鏈條。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法出臺(tái)后，金東浩赴不少地方展開(kāi)法律宣講。結(jié)合地方實(shí)踐，金東浩提出，要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法、村民委員會(huì)組織法等涉農(nóng)法律銜接好，捋順村黨組織、村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。

在金東浩看來(lái)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，村黨組織主抓黨建，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；村委會(huì)主管政治，主要負(fù)責(zé)村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則應(yīng)管好經(jīng)濟(jì)事務(wù)，代表成員集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，把村里的資源、資產(chǎn)、資金等管好用好?！耙魉酒渎殻瑫r(shí)相互配合，相互支持?！?/p>

在今年的成都市兩會(huì)上，成都市政協(xié)委員、成都村政學(xué)院（都江堰市委黨校）高級(jí)講師邢永亮重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法從國(guó)法的層面，規(guī)范了發(fā)展，明晰了邊界，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用。”邢永亮日常主要從事基層干部培訓(xùn)工作，接觸了不少農(nóng)村干部。他發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村干部常常提起的熱門話題，但各地情況不同，存在部分基層干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力不足，對(duì)該法的學(xué)習(xí)、落實(shí)不到位，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的認(rèn)識(shí)模糊等問(wèn)題。

云南省麗江市中級(jí)人民法院聯(lián)合玉龍納西族自治縣人民法院石鼓中心人民法庭開(kāi)展主題普法，為群眾送上印有法律條文的圍裙。常媛媛 攝

“基層干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，需要從制度和政策層面加以激勵(lì)。”邢永亮建議，要總結(jié)各地正面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，平衡好發(fā)展和監(jiān)管、保護(hù)和規(guī)范的關(guān)系，同時(shí)各部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法律的解讀、宣講工作，做好法律出臺(tái)后的銜接。

北京市人大代表、平谷區(qū)峪口鎮(zhèn)東樊各莊村黨總支書記、村委會(huì)主任王玉奇，是遠(yuǎn)近聞名的鄉(xiāng)村致富帶頭人。

王玉奇認(rèn)為，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，南北不同，不同城市情況各異，同一個(gè)城市內(nèi)，比如北京海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)的農(nóng)村和平谷區(qū)的農(nóng)村發(fā)展實(shí)際、資源稟賦等也各有差異。要因地制宜，結(jié)合地區(qū)實(shí)際進(jìn)一步探索，同時(shí)注重專業(yè)化人才建設(shè)，培養(yǎng)更多的“鄉(xiāng)村CEO”。

來(lái)源：人民法院報(bào)·5版

記者：余亞如

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