讓每塊地都“各司其職”

*本文為《半月談》2026年第2期內(nèi)容

因為地處山坳，耕種條件很差，湖南省常德市漢壽縣崔家橋鎮(zhèn)永固村村民黃孝勇家的1.5畝稻田，過去幾十年來最高畝產(chǎn)只有300多斤，不到平原地區(qū)耕地正常畝產(chǎn)的六分之一。耕地不允許拋荒的規(guī)定，讓他每年都不得不“虧錢種糧”，而這種情況在過去一年間發(fā)生了改變。

一進一出，效益明顯提升

耕地紅線和林地紅線都是高壓線。一方面，耕地必須嚴(yán)守18億畝紅線。另一方面，根據(jù)規(guī)劃，到2050年我國森林覆蓋率要提高并穩(wěn)定在26%，林地保有量不少于46.8億畝。但現(xiàn)實中，既有人出于經(jīng)濟利益考慮“毀林造田”“良田種樹”，也有人出于政策考慮單純?yōu)榱吮Ｃ娣e制造“插花田”“插花林”。

執(zhí)行過程中的走形變異，本質(zhì)是部分土地地類與功能價值之間存在錯配。2025年3月，湖南省啟動“構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進機制改革”（簡稱耕地置換改革），在常德、岳陽、張家界、益陽和婁底5市開展試點。改革最重要的目的，就是要統(tǒng)籌解決不同地類的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和布局問題，真正發(fā)揮它們的生產(chǎn)和生態(tài)價值。

湖南省常德市漢壽縣崔家橋鎮(zhèn)林耕置換公示牌

2025年9月15日，全省首本“林耕置換”不動產(chǎn)權(quán)證送到了黃孝勇手中，這意味著他的1.5畝耕地被置換為林地，可以不再種植水稻，而是種植經(jīng)濟收益更高的油茶。

與永固村相距40公里的漢壽縣圍堤湖蔬菜產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，因為各種原因，原本數(shù)萬畝連片耕地中卻零星分布著幾百畝林地。“我一共流轉(zhuǎn)了500多畝地，其中有18畝林地，給蔬菜生產(chǎn)帶來極大不便。”流轉(zhuǎn)戶李敏杰說，全部置換成耕地后，每年種植蔬菜可以增加收益近2萬元。

“改革就是要宜林則林，宜耕則耕，讓每塊地都‘各司其職’?！睗h壽縣自然資源局耕地保護股股長張國華介紹，截至2025年底，全縣已完成林耕置換109畝，目標(biāo)是2026年置換1000畝，并最終在2029年形成常態(tài)化置換機制。

半月談記者了解到，置換必須建立在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上，只有當(dāng)農(nóng)戶提出申請，且被置換地塊不是生態(tài)公益林或基本農(nóng)田，同時還有等面積的目標(biāo)地塊，置換才能進行。置換過程中產(chǎn)生的修路、改造等基建費用以及農(nóng)戶重新生產(chǎn)所需的基本資料由政府承擔(dān)。

目前我國各級農(nóng)業(yè)部門發(fā)放的各類種糧補貼每畝要高于林業(yè)部門補貼，為確保農(nóng)民利益不受損，漢壽縣專門出臺政策，確保置換受益農(nóng)戶“5年內(nèi)補貼金額不變”?！耙岳蠲艚転槔驗榉N植蔬菜的收益變高了，他需要從18畝置換地未來5年的收益里，每畝每年拿出200元放入縣里的‘林耕置換專項資金池’?！睗h壽縣林業(yè)局森林資源管理站站長李愛國介紹。對此，李敏杰和另外3名流轉(zhuǎn)戶都“舉雙手贊成”。

“保數(shù)量”，更“提質(zhì)量”

“湖南省啟動這項改革有兩個前提?！焙鲜∽匀毁Y源廳耕地保護處處長李建國介紹，一是目前全省耕地保有量高出國家下達(dá)的保護任務(wù)，“保數(shù)量”壓力有所緩解。二是湖南在全國率先繪制了“耕林水一張圖”，消除了過去長期存在的同一塊地不同地類的爭議。

在啟動改革前，湖南對“家底”進行了全面分析：在5502.76萬畝耕地中，面臨流失風(fēng)險的耕地536.68萬畝，其中包括25度以上坡耕地、位于河道等不穩(wěn)定利用耕地、已實施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整且收益明顯的耕地等。同時摸清了耕地置換“進出賬”。綜合分析立地、水文、生態(tài)、區(qū)位等條件，湖南將全省1550.88萬畝優(yōu)質(zhì)非耕地資源作為耕地流入空間，將面臨流失風(fēng)險的536.68萬畝耕地作為置換退出空間。

李建國介紹，全省已累計鋪排試點項目197個，計劃新增耕地16萬畝、提質(zhì)耕地42萬畝、置換耕地11萬畝。以漢壽為例，當(dāng)?shù)爻值睾透刂脫Q外，還計劃到2029年實現(xiàn)以下目標(biāo)：以60-100畝為建設(shè)單元進行“小田改大田”“散田變整田”建設(shè)，通過土壤改良、暢通溝渠等方式對3.16萬畝耕地進行提質(zhì)改造；通過全域土地綜合整治，對退化園地、瀝水坑塘、閑置宅基地、廢棄建設(shè)用地等統(tǒng)籌恢復(fù)耕地1500畝。

此外，試點市州還探索了其他幾種不同模式。包括通過實施補水工程、優(yōu)化灌溉體系，實現(xiàn)耕地擴面提質(zhì)的“水地協(xié)同”模式；保留蓄洪功能，破解蓄洪垸區(qū)開發(fā)利用與防洪需要矛盾的“平急兩用”模式；挖潛宜耕低效農(nóng)用地資源，開發(fā)復(fù)墾為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)耕地的“低效變高效”模式等。

山頂林戴帽、山中果纏腰、山下噸糧田

2026年，湖南將在全省推廣試點地區(qū)經(jīng)驗做法，全面構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進機制。這項已初見成效的改革舉措，與過往長期推行的耕地占補平衡機制有什么關(guān)聯(lián)？

“就像一支一共有11人的足球隊。如果有人退出，就必須要有人補充，這是占補平衡?！崩罱▏扔髡f，而在11個人當(dāng)中，誰踢前鋒、誰踢中場，就要根據(jù)隊員的特點來定，這是置換改革的核心要義。

林耕置換施工現(xiàn)場

中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，“加強耕地保護和質(zhì)量提升”“千方百計促進農(nóng)民穩(wěn)定增收”。湖南在“十五五”開局之年向全省推廣耕地置換改革，希望通過“造地”來激發(fā)發(fā)展動能、促進群眾受益。

“要按照‘先進后出、進好于出、進出平衡’的邏輯推動改革?！崩罱▏忉?，要堅持優(yōu)質(zhì)耕地流入應(yīng)先于耕地退出，堅持流入的耕地質(zhì)量好于退出的耕地，堅持先縣域、后市域、再省域，以期實現(xiàn)穩(wěn)定耕地總量、提升耕地質(zhì)量的目標(biāo)。

改革過程中，尤其要注意統(tǒng)籌“人、地、水、產(chǎn)”關(guān)系。要綜合考慮農(nóng)村人口變化趨勢、不同地區(qū)水利灌溉條件和土地空間適宜性、各地農(nóng)民不同的種植意愿，注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和培育，做到“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林”。

湖南省自然資源廳廳長李全勝表示，對流入的耕地要引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；對置換出的耕地要引導(dǎo)發(fā)展名優(yōu)特新等特色產(chǎn)業(yè)，切實提升一進一出“兩塊地”的經(jīng)濟效益，讓湖南農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“山頂林戴帽、山中果纏腰、山下噸糧田”的可喜局面。

半月談記者：周勉

原標(biāo)題：《湖南“耕地置換改革”觀察

每塊地都能“各司其職”》