聶輝華：從城市等級到官員晉升

聶輝華 中國人民大學經濟學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自南方周末微信公眾號。

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一、理解“條條”和“塊塊”

南方周末：書中開篇提出，當代中國的治理架構是“條塊結合，以塊為主”。什么是“條”與“塊”？

聶輝華：“條條”（職能部門）和“塊塊”（地方政府）形象地表現著現實中，中央與地方之間的權力關系。

“塊塊”指“屬地管理”部門，即它在地方的對應部門歸地方政府領導，不歸中央部委領導，中央部委具有“指導”權。

大多數地方政府的下屬職能部門都實行屬地管理，例如發展改革委、財政局、工信局和教育局。

“條條”指“垂直管理”部門，即它在地方的對應部門歸中央部委領導，不歸地方政府領導。

這樣的職能部門不多，主要包括海關、稅務、金融和證券監管部門等。

還有一些部門實行省以下垂直管理，包括工商、質監、食品藥品監管部門(現在合并為市場監管局)以及環保執法部門等，也屬于“條管單位”。

不過，屬地管理和垂直管理的邊界是經常變動的。以食品安全監管體制為例，過去二十多年里，幾乎每隔五年就變動一次。

南方周末：怎么理解“條塊結合，以塊為主”？

聶輝華：以下面這張中國行政機構示意圖為例，最上方是國務院，代表中央政府。往下有山東省政府、濟南市政府、商河縣政府和沙河鎮政府，它們分別代表省、市、縣和鄉鎮四級“塊塊”。為了和“條條”區分，用了特殊方框表示。

除了山東省和河北省,還有農業農村部、國家稅務總局作為例子,后兩者是國務院的下屬職能部門，和山東省政府并列，因此都屬于省部級單位。

但農業和稅務不同，前者實行屬地管理，后者實行垂直管理。農業農村部和山東省農業農村廳之間有一條虛線連接，表示前者“指導”后者，而省農業農村廳和山東省政府之間是實線連接，表示省政府“領導”省農業農村廳，即農業主管部門實行屬地管理。

大部分職能部門都屬于屬地管理機構，所以我們在這張圖上看到，與地方政府連接的實線比虛線要多，這就體現了“以塊為主”的特征。

南方周末：為什么說成功的國家治理是“上下同治”？

聶輝華：我認為，中國當前的央地關系是一種上級和下級之間的委托——代理關系。

在憲法和黨規之下，下級要服從上級，全黨要服從黨中央。中央要根據各地的實際情況，給予地方一定的自主權。不可否認，地方也有自己的利益。

“上下同治”，指在國家治理體制中，上層充分發揮領導和協調作用，基層充分發揮激勵和信息優勢。歷史和當代經驗都表明，只有充分發揮中央和地方兩個積極性才能保持制度韌性。

實際上，從城市級別到官員級別，再到政策制定，都體現了一個簡單的道理：人跟資源走，資源跟權力走，而權力在本質上是一個等級體系。

任何基層的政策制定和執行效果，都是等級制下基層與上層博弈過程和結果的映射。

二、城市的等級金字塔

南方周末：中國城市之間的等級差異是怎樣構成的？例如怎么理解直轄市？

聶輝華：中國城市等級的金字塔頂端，就是四個直轄市，北京、上海、天津、重慶，因為它的行政級別最高。

直轄市是直屬于中央管理的城市，行政級別是正部級，和一個省一樣。普通的地級市通常是正廳級，比前者差了兩級。

南方周末：一個省里面，級別最高的是省會城市嗎？

聶輝華：不對，前面還有15個副省級市，而省會城市多半不是副省級市。

這15個城市是：哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、西安、濟南和杭州。這些地方，是城市金字塔的第二層。

南方周末：副省級城市和普通地級市有什么不一樣？

聶輝華：一、它們本身的級別是副省級，高于普通地級市。二、它們的市委書記通常都是省委常委，級別是副省級或稱副部級；三、它們的市直工作部門和內設機構可以參考直轄市設置。

南方周末：再往下，縣和縣級市的差別是什么？

聶輝華：縣和市（縣級市）的一大區別是，縣普遍以農業為主，市以工業和服務業為主。縣通常由地級市管轄，資源受制于地級市，而縣級市雖然行政級別和縣一樣，但是它有可能升格為由省里直接管轄。這樣一來，可以直接從省里得到財政和其他資源的支持，最低限度也是由地級市“代管”。

南方周末：這些等級差異，會給城市帶來什么？

聶輝華：現實中，稀缺的公共資源很多時候未必是通過價格機制分配的，而是通過另一種機制：行政等級分配。

例如，好大學的數量基本上是按照城市的行政等級分配的。全國有39所“985工程”大學，幾乎均集中于直轄市、副省級城市和省會城市。

又例如，財政撥款。對地方政府來說，特別是不發達地區，財政撥款是最重要的資金來源之一。但是，在中央—省—市—縣—鄉五級財政體制下，撥款由上往下層層下撥，每級政府通常都會優先考慮本級政府的財力需求。

我在基層調研時，遇到一位基層官員說，假如中央撥了100億元給省里，省里開會討論分配方案時，省會城市的市委書記是省委常委，副省級城市的書記也是省委常委，他們兩家就要拿走一半。

剩下的50億元，還有10個地級市要分，就算平分，每個地級市到手也就是5億元。等地級市拿到5億元了，再開市委常委會分配，市轄區的區委書記通常是市委常委，拿走一半，剩下的2.5億元給其他10個縣，最終每個縣到手2500萬元。

100億元的財政資金，說起來不少，但是基層的每個縣只能拿到1/400。

三、官員晉升之路

南方周末：人們都很關心官員的晉升話題，你觀察到近年來有哪些特點？

聶輝華：從晉升來說，我們近年來觀察到以下幾個規律。

第一，幾乎所有人都是逐級晉升。每個人的起點也許不同，比如有的人博士畢業進入體制內就是副處級或正處級，但所有人都必須逐級晉升，一步一個腳印。

第二，每個人都有晉升天花板。例如，鄉鎮和縣城公務員的天花板基本上就是副處級，部委公務員的天花板基本上是正廳級。

第三，起點越高，不代表終點越高。有人畢業就進中央部委，有人畢業就下到基層，還有人從村干部做起。但是起點不代表終點，體制內有很多“起個大早，趕個晚集”的案例。

第四，晉升往往不是線性的，而是非線性的螺旋式上升。所謂線性，就是一輩子多數時間在一條線上晉升，比如一個紀委系統的干部，從鄉鎮的紀委書記到縣紀委副書記，最后做到市紀委副書記，一直在“條條”里，這種情況比較少見。

螺旋式上升，指一開始可能在黨委部門工作，然后提拔到政府部門，后又晉升到黨委部門。如果一個人能夠在黨政兩類部門都干過，其履歷更為豐富，晉升概率就更大。

還可以看到，基層工作經驗更加受到上級組織部門的重視。

這幾年，組織部門的干部不斷強調韓非子的一句話：宰相必起于州部，猛將必發于卒伍。許多高級領導人都有過基層工作經驗。

南方周末：按照書中觀察，鄉鎮公務員比部委公務員晉升更慢？

聶輝華：其實，鄉鎮公務員和部委公務員各有利弊。

如果一個研究生選擇鄉鎮公務員，特點是進入門檻低，競爭少，但升遷慢；如果選擇部委公務員，進入門檻高，競爭激烈，但升遷快。

畢竟，參加“國考”是在跟全國考生競爭，而參加“省考”，競爭者就少多了。至于副處級以后的升遷，地方更快還是部委更快，目前尚無定論，也缺乏這方面的實證研究。

南方周末：那么單位級別越高，收入越高嗎？

聶輝華：真實情況是，黨政機關和事業單位的工資水平主要取決于地區的經濟發展水平。通常來講，經濟越是發達，公務員收入水平越高，而且可能明顯高于企業職工水平。

在同一個地區,公務員的工資水平取決于行政級別，不同單位之間差別很小。有差異的可能是津貼、補貼。津貼過去跟單位福利有關，現在沒人敢私設“小金庫”了，因此同一地區都差不多。補貼則跟崗位有關,比如下鄉扶貧的干部有專門的下鄉補貼。

而且單位級別提高，收入還可能下降。我有一個朋友，之前在某個市轄區擔任公務員，后來調到省直部門。他跟我說，之前區里比較有錢，年收入是十來萬元，調到省里后工資少了好幾萬元，搞不好津貼也還要降。

四、基層為官

南方周末：從基層來看，以縣為例，縣委書記究竟有多大權力？

聶輝華：在中國任何一個行政轄區，關鍵的黨政機構都有四類:黨委、政府、人大和政協,俗稱“四套班子”。其中，黨委處于核心位置。

對一個縣來說，黨委如何實現它的領導地位呢？最關鍵的制度安排是縣委常委會，這是全縣最重要的政治權力機構，除了上級規定之外，它可以決定全縣所有的重大事項，包括干部任命、突發事件的處置等，縣委書記又是這個機構的負責人。在這個意義上，可以說縣委書記是全縣權力最大的人。

作為“一方諸侯”，縣委書記還可以調動多方資源。比如，民營企業向銀行貸款，這種事情不歸縣委書記管，但是縣委書記可以跟銀行的負責人溝通協調。

南方周末：通俗來講，一個縣里有很多職務，比如發改局局長、教育局局長、統計局局長，哪個職務的權力和影響力更大？

聶輝華：借鑒金融學中的一個復雜模型，可以總結出“官場”的“三因子模型”，即“職務含權量”主要由三個因素決定：行政級別、管什么人、管多少錢。

行政級別是首要因素，級別越高，能夠支配的資源越多，當然權力就越大。

其次，看支配力。在一個單位,最重要的實權無非兩個：管人和管錢。這里說的管人，不是簡單地看人的數量，否則就會得出一個村支書的權力比局長還大這樣的錯誤結論。關鍵是管什么人，同等情況下，管的對象越重要，職務的含權量就越高。

至于管錢，那就可以簡單地看數量了,肯定是管的錢越多,職務含權量越大。而且，級別、管人、管錢，這三個因素加起來會進一步放大權力的價值。

南方周末：對于基層官員來說，治理區縣和鄉鎮，面臨的壓力有哪些不同？

聶輝華：第一，財政壓力不同。一個鄉鎮供養的財政人口，也就是吃公家飯的公務員和事業單位員工，一般在100人左右，但一個縣供養的財政人口動輒上千人，其中大部分是中小學教師。

第二，招商引資壓力不同。對大多數不太發達的地區來說，好點的企業，都集中到縣里或者區里的工業園區、經濟開發區去了，鄉鎮留不住好企業。即便在經濟發達地區，鄉鎮的開發區也沒法跟縣區的比。

第三，產業發展的壓力不同。作為一個完整的基層單位，縣委書記必須想清楚全縣的產業規劃，要重點發展什么產業，未來要打造哪些新興產業。此外，如何與省里保持一致，又如何實現與周邊的區縣的差異化競爭，都是關鍵問題。

南方周末：書中寫道，對官員的考核正從結果導向轉向過程監督？

聶輝華：過去，上級和下級之間存在嚴重的信息不對稱。從理論上講，當委托人看不到代理人的行為時，根據產出來考核代理人是最優方案，這就導致了政績驅動的結果導向，具體體現就是GDP、財政收入等核心指標。

但是過去一段時期，信息技術、數字技術突飛猛進，從技術上減少了信息不對稱。例如，過去上級考核退耕還林，主要靠下級自己匯報材料。現在，依靠衛星遙感技術,在空中掃一遍就知道真實情況了。

另一方面，全面加強黨的建設，監督和問責機構得到強化，從組織上減少了信息不對稱。因此，考核更加注重過程監督，也就從政績驅動走向了問責驅動。

南方周末：具體來看，過去幾年，對基層干部的考核有哪些變化？

聶輝華：有一個值得重視的現象，就是面向基層的考核文件越來越多，部分地方“一票否決”的指標也越來越多。

“一票否決”的威力很大。不管你工作干得多好，只要觸動了“一票否決”事項，那就沒得商量。

南方周末：為什么考核會越來越多？

聶輝華：在一個“條塊結合，以塊為主”的治理架構下，考核指標是不同的行政單位為了爭奪“注意力分配”，以便獲得更多的控制權收益的必然結果。

首先，在一個自上而下的權力科層中，考核就是指揮棒。抓住了考核，就抓住了對下級單位的控制權，本部門的工作就有了抓手。本部門也從具體的工作落實部門變成了督查部門，實現壓力向下傳導，指標向下分解。

其次，黨委和政府主要領導的注意力是有限的。因此，尤其是職能部門，本來對下級單位只有“指導”權，沒有“領導”權，但希望本部門工作被主要領導關注到，一旦本部門工作納入了考核指標，就從“指導”地位變成了“領導”地位。

再次，強勢部門會進一步把本部門的業績從一般的考核指標上升為“一票否決”指標，這樣下級單位就會優先考慮這些指標。

最后，需要注意到，某些指標一旦納入了考核范圍，想減下來就難了。

南方周末：那么在你看來，干部考核制度應該如何優化？

聶輝華：第一,干部考核不是“一考就靈”,不是所有工作都適合考核。例如有些指標天然存在滯后性，當期無法體現業績。

第二，考核本身有成本,成本還非常高。頻繁的考核明顯增加了基層負擔，考核指標過多，也會使下級工作缺乏主次,難以聚焦，導致基層干部疲于奔命，損害身心健康。

第三，“一票否決”指標應該越少越好。

兩位諾貝爾獎得主曾提出一個多任務代理模型：如果一個當事人同時承擔了兩項任務，那么對任務A的“一票否決”，會導致對任務B的努力完全作廢。因此，一旦任務A存在較大的不確定性，當事人對任務B就可能放棄努力,或者只維持最低水平。

理論上，在一般的效用函數假設下，“一票否決”政策幾乎不可能是最優的解決方案。因此，“一票否決”指標應該越少越好，越精煉越好。