智庫策論丨遲福林：促進城鄉融合發展是解決好“三農”問題的根本之策

■遲福林

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，促進城鄉融合發展。”近日發布的《中共中央國務院關于錨定農業農村現代化扎實推進鄉村全面振興的意見》也提出“堅持城鄉融合發展”。經過40多年的改革開放，我國解決“三農”問題的基礎和條件發生重大變化。一方面，我國總體進入工業化后期，工業化基礎與新科技革命交匯融合，為農業農村現代化創造了必要的物質技術基礎；另一方面，我國進入以人為本的新型城鎮化新階段，推動農業轉移人口市民化成為一個重大任務。新階段解決好“三農”問題，要以城鄉融合發展為根本之策。城鄉融合發展，核心在于打破長期存在的城鄉二元結構，推動要素在城鄉間雙向自由流動和平等交換，構建工農互促、城鄉互補、共同繁榮的新型關系。

以提升農民財產性收入為重點縮小城鄉收入差距

第一，城鄉居民財產性收入差距過大。城鄉財產性收入差距是當前我國城鄉發展不平衡的突出體現，也是導致區域差距和貧富差距的重要因素。2024年，城鄉居民人均可支配收入之比為2.3∶1，與2019年2.6∶1的水平相比明顯下降，但城鄉居民財產性收入之比仍為9.4∶1。財產性收入差距過大，不僅制約了農民收入的可持續增長和財富積累，也抑制了內需潛力釋放和經濟高質量發展。因此，促進城鄉融合發展，要把提升財產性收入作為重大任務；爭取在“十五五”時期將城鄉居民財產性收入差距縮小到5∶1左右。

第二，賦予農民一定的土地物權。20世紀90年代，中國（海南）改革發展研究院曾提出“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。這一建議已被中央采納并寫入多項政策文件。目前看，農民土地財產權尚未完全做實、放活、賦能，農村土地價值潛力遠未釋放。2024年，農村居民財產凈收入占可支配收入的比重僅為2.5%，明顯低于城鎮居民10.1%的水平。主要在于農村居民的土地、住房等資產價值潛力未能釋放。例如，有研究表明，農村土地流轉將使得農村居民可支配收入提升34%，城鄉居民可支配收入比有望由2.3∶1縮小至1.7∶1。

圖片來源：攝圖網授權

土地是農業最基本的生產資料，是農民最可靠的保障，也是農村最大的財富所在。當前，全國農村集體建設用地總面積約19萬平方公里，其中宅基地占比超過70%，蘊含著巨大的價值。建議在嚴格的土地規劃管理、嚴格的土地用途管制前提下，加快推進農村土地市場化配置改革，賦予農民更完整、更有保障的財產權利。一是打破城鄉建設用地市場分割，建立“同地同權同價”的平等制度安排，形成統一開放、競爭有序的城鄉土地市場，讓農民直接分享土地增值收益。二是從法律上賦予農民宅基地使用權完整的用益物權。明確其占有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承等權能，使其在法律地位和財產屬性上與城市住宅建設用地使用權對等。三是深化宅基地“三權分置”改革，在落實集體所有權、保障農戶資格權的基礎上，大膽探索和放活使用權。可允許宅基地使用權在更大范圍內以租賃、合作、入股等方式流轉，用于發展鄉村民宿、康養、文創等新產業，讓農民的宅基地及住房變成“活資本”。

第三，創新農民土地權益實現形式。讓土地真正成為農民的財產，需要完善的配套機制和市場體系。應鼓勵各地因地制宜，探索土地股份合作、信托經營、產權長期租賃等多元化實現形式。引導農民以土地經營權、宅基地使用權等入股龍頭企業或合作社，建立長期穩定的利益聯結機制，讓農民持續分享產業鏈增值收益。除土地外，應進一步深化農村金融改革，拓寬農民獲取財產性收入的渠道。一方面，發展農村普惠金融，提高農民獲取信貸支持的能力；另一方面，探索建立農村集體資產股份合作制，使勞動、土地、資本、技術、管理、數據等各種要素都能夠自由聯合、作價入股、優化組合。

以產業融合為重點促進農業現代化進程

第一，農業現代化是城鄉融合發展的產業基礎。當前，我國農業仍面臨產業鏈條短、附加值低、與二三產業融合不足等問題。推動農業現代化，是提升農業質量效益和競爭力的關鍵。這要求必須跳出農業看農業，用工業化思維和組織方式改造農業。與此同時，農業生產性服務業是農業現代化的重要組成部分，也是當前突出的短板。目前，我國農業勞動生產率與第二產業勞動生產率的比值僅為22%，不足四分之一，迫切需要在城鄉融合中賦能農業、農村、農民，形成農業新質生產力布局。要著力健全覆蓋農業全產業鏈的專業化服務體系，大力發展農業領域研發設計、物流銷售等生產性服務業，以產業深度融合培育農業發展新動能。

第二，以農業工業化帶動農業的產業鏈供應鏈升級。農業工業化一頭連著農業、農村和農民，一頭連著工業、城市和市民。建設農業強國、以農業工業化帶動農業農村現代化，重在實現低附加值初級產品向高附加值精深加工產品的轉變。要著力發展農產品初加工、精深加工和綜合利用加工，構建從田間到餐桌的完整產業鏈，帶動農業領域生產、加工、保鮮、流通、儲藏及物流配送等關聯產業協同發展，實現農業工業化、農民職業化。數據顯示，我國農產品加工業產值與農業總產值比值從2018年的2.3∶1提高到2024年的2.61∶1，但與發達國家3.5∶1以上的水平仍有差距。爭取在“十五五”時期推動農產品加工業總產值與農業總產值之比由2024年的2.61∶1提升到3∶1。

第三，以農業工業化帶動農業組織方式、生產方式的深刻變革。與農業新經濟形態演進的趨勢相適應，要重點發展各類專業性、互助性、平臺性集體經濟，充分發揮農業行業協會、農村經濟合作組織、電子商務等優勢，探索一二三產業融合發展的新產業、新業態、新模式。例如，鼓勵支持跨地區、跨行業、跨所有制要素組合，鼓勵發達地區對接鄉村發展“飛地經濟”；圍繞農業工業化的產業鏈構建，培育一批龍頭骨干企業和專精特新中小企業，促進農業價值鏈、產業鏈高級化，支持集體經濟組織與城市工商資本等聯合投資、聯合經營，探索村社融合機制，創辦城鄉有效銜接的生產類、服務類、資源類等合作社；與農業新經濟形態演進的趨勢相適應，要重點發展各類專業性、互助性、平臺性集體經濟，充分發揮農業行業協會、農村經濟合作組織、電子商務等優勢，探索一二三產業融合發展的新產業、新業態、新模式。

以補齊基本公共服務短板為重點推進農村現代化建設

第一，實現城鄉基本公共服務均等化迫切且重要。“十五五”規劃建議提出，“穩步推進基本公共服務均等化。”2008年，中國（海南）改革發展研究院在承擔聯合國開發計劃署委托編撰的《中國人類發展報告》中提出“惠及13億人的基本公共服務”。沒有農村的現代化，就沒有國家的現代化；沒有城鄉基本公共服務均等化，城鄉融合發展就難以落到實處，農村現代化建設就難以突破。當前，城鄉居民與城鎮職工相比，人均基本養老保險待遇和基本醫療保險支出分別不足1/16和1/4。從廣大農民的現實需求來看，實現城鄉基本公共服務均等化，日益迫切且重要。

第二，推進農村現代化需要優化基本公共服務配置格局。當前，我國城市化滯后于工業化的一個重要原因在于城鄉基本公共服務仍存在較大差距，城鄉公共資源配置機制有待均衡。有研究表明，在城鄉二元結構下農民工的消費被抑制了約23%；如果通過城市化并實現城鄉基本公共服務均等化，把1.8億農民工的消費潛力釋放出來，每年預計可新增2萬億元以上的消費需求。因此，“十五五”時期必須穩步提高農村社會保障水平，逐步縮小城鄉居民在養老金待遇、醫保報銷比例等方面的差距；優化公共資源布局，推動優質教育和醫療資源向農村延伸、下沉；加快實現城鄉基本公共服務在標準、制度和管理上的并軌，使得城鄉居民能夠享受到大體相當、質量可及的基本公共服務。

第三，實現農民工市民化，推動更多農民進入城市。農民工是我國工業化、城鎮化進程中形成的特殊群體，也是城鄉融合發展中最關鍵、最需要關注的群體之一。2023年，全國農民工總量為2.98億人，而農民工月均收入4780元，僅相當于城鎮職工月均收入的47.5%。相當一部分農民工面臨較大的養老、醫療和子女教育壓力，導致農民工的儲蓄率高達70%，是城市居民的2倍。十幾年來，我在多個場合呼吁“讓農民工成為歷史”，就是要通過結構性改革，打破戶籍壁壘，推動農民工及其家庭全面融入城市。今天看，全面實現農民工市民化更有條件。建議未來幾年，堅定有序地推動城鄉二元戶籍制度退出歷史舞臺，全面實行以居住證為載體、與居住年限和社保繳納情況相掛鉤的基本公共服務提供機制，使得規模巨大的農民工群體在城市留得住、過得體面。

第四，發揮城市化在帶動農村基礎設施建設中的特殊作用。目前，我國農村基礎設施已經有很大改觀，如自來水普及率已達94%，電力網平均供電可靠率達99.9%。但與此同時，城鄉基礎設施的投入差距、管理水平和運維標準差距依然顯著，提升農村公共設施水平成為農村建設的重大任務。2023年，全國城市人均市政公用設施建設投入是村莊的10.8倍。“十五五”時期要把公共基礎設施建設的重點放在鄉村，推動鄉村基礎設施升級，爭取到2035年實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，為城鄉融合提供堅實的硬件支撐。

雖然解決好“三農”問題是一項長期而復雜的社會改革，但其關乎經濟可持續發展與社會公平正義，必須只爭朝夕。“十五五”時期是我國城鄉關系深刻調整、城鄉融合發展攻堅克難的關鍵窗口期。必須堅持以人民為中心的發展思想，以更大的決心和勇氣深化改革，使得廣大農民群眾獲得更加富足、美好、有尊嚴的生活。

［作者系中國（海南）改革發展研究院院長、海南自由貿易港研究院院長］

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨曹 陽