網絡主權：數字時代國家主權理論的新演進

【圓桌對話】

編者按

隨著信息技術的高速發展與互聯網的廣泛應用，網絡空間已成為與國家現實疆域緊密交織的新型疆域和全球治理的重要領域。這一變革也推動了傳統國家主權理論的深刻演進，“網絡主權”理念由此興起，并日益獲得國際社會廣泛關注。習近平總書記多次強調“尊重網絡主權”，倡導構建網絡空間命運共同體，凸顯了維護網絡主權對國家發展和安全的重大戰略意義。本版特邀相關領域專家學者，圍繞網絡主權的科學內涵與實踐邊界、網絡主權與傳統國家主權的區別與聯系、維護網絡主權面臨的新問題新挑戰，以及中國應持有的立場和應對策略等議題展開研討。

與談人

黃志雄 武漢大學法學院教授、網絡治理研究院院長

韓娜 中國人民公安大學國家安全學院教授、網絡空間國際治理研究基地執行主任

魯傳穎 同濟大學政治與國際關系學院副院長、馬克思主義研究院研究員

徐源 北京理工大學教育學院教授

主持人

本報記者 冀文亞 王琎

1.網絡主權是國家主權在網絡空間的延伸

主持人：2023年世界互聯網大會烏鎮峰會發布的成果文件《網絡主權：理論與實踐（4.0版）》對網絡主權的內涵有一個比較清晰的闡釋：“一國基于國家主權對本國境內的網絡設施、網絡主體、網絡行為及相關網絡數據和信息等所享有的對內最高權和對外獨立權。”作為新型主權形態的網絡主權，其核心內涵應如何界定？與傳統國家主權有著怎樣的區別和聯系？

黃志雄：傳統的國家主權是以國家對現實世界特定領土的控制為基礎形成的，而網絡空間與現實世界既有密切聯系，又有明顯差異。作為國家主權在網絡空間的自然延伸，網絡主權本質上是歷史久遠的國家主權原則“嫁接”到虛擬網絡空間的產物。

一方面，網絡主權與農業時代確立的領土主權、工業時代確立的領海和領空主權同屬主權國家行使最高權威的不同形態，有著內在的一脈相承之處。從國際法角度看，上述幾種主權都可以從主權國家的獨立權、平等權、管轄權（包括立法規制權、行政管理權、司法管轄權等，按照具體的管轄依據又可以分為屬人管轄權、屬地管轄權和保護性管轄權等）和防衛權等幾個方面加以明確。另一方面，網絡主權與其他幾種主權也有著顯著區別，主要體現為：一是虛實結合性，即不同于其他幾類主權是基于國家對物理空間行使控制而產生的主權，行使網絡主權的網絡空間既包括有形的網絡設施、網絡主體及其開展的網絡活動，也包括無形的、高度流動性的網絡數據和信息。二是分層差異性，即不同于各國在本國領土、領海和領空行使的主權有著高度統一性，國家在網絡空間的物理層、邏輯層、應用層和社會層等分層行使的主權權利存在較大差異。三是快速演進性，即不同于各國領土、領海和領空主權一旦確立后具有較大穩定性，網絡主權作為一種在互聯網和信息通信技術影響下發展起來的新型主權，會隨著相關技術的不斷發展而快速演進。

韓娜：主權是國家權力的核心范疇，自威斯特伐利亞體系確立以來，傳統主權理論與實踐所依托的領土疆域邊界清晰、權屬明確的形態長期保持穩定；進入互聯網時代后，網絡空間兼具的開放性、即時性與信息共享等特征，打破了傳統主權的既有運行邏輯，成為重塑主權內涵與實踐的關鍵變量，網絡主權也由此成為國家權力體系重構的重要內容。

就其內涵和特征而言，除了上面提到的虛實結合性、分層差異性和快速演進性之外，網絡主權還體現為一種剛柔相濟的雙重邏輯：一方面，圍繞數據跨境流動、平臺準入等形成以規則與邊界確立為特征的“硬性維度”，用于界定數據主權與數字市場的管轄范圍；另一方面，通過對算法機制、平臺規則與公共話語生態的規范，形成以價值塑造與秩序引導為特征的“軟性維度”。二者共同構成國家在數字秩序中的主權內涵。

魯傳穎：網絡主權是傳統主權理論與實踐在網絡空間的延伸，國家依舊是國際體系中最核心的行為體，傳統主權理論和實踐對于網絡空間安全、發展、穩定不可或缺。與此同時，網絡主權在很大程度上又受到以大數據、人工智能為代表的新技術的結構性影響。傳統主權觀念與數字技術之間的張力，使得網絡主權與傳統主權相比有了新特點。首先，網絡主權具有動態性。國家通過制定法律法規構建網絡主權的同時，數字技術也在不斷解構這一主權形態，兩者在互動中不斷重塑網絡主權的邊界。其次，網絡主權具有差異性。盡管目前各國對于網絡主權的存在已經形成共識，但在具體行使這一主權的過程中卻存在不同做法。中國、歐盟、美國等不同國家和行為體對待網絡主權的看法就存在著較大差異。這種不同理解雖然存在沖突和矛盾，但也推動著國際社會對網絡主權的理解不斷加深。最后，網絡主權具有均衡性。網絡空間對關系國計民生的重要領域具有重要影響，行使網絡空間主權需要權衡國家安全、經濟發展和社會穩定等多個維度、多個領域的影響，不斷探索以網絡主權促進國家安全、發展和穩定。

徐源：還可以從以下幾個維度理解網絡主權。從邊界維度看，其以“關鍵基礎設施+數據控制節點”為邊界，在本國網絡疆域享有排他性最高控制權；從內容維度看，數據被視為國家基礎性戰略資源，國家對境內數據的產生、存儲、處理、出境享有管轄權；從治理維度看，國家對本國公民、法人在任何地點產生的具有重要安全或公共利益的數字行為行使立法與司法管轄權，對境內運營的大型平臺、云服務、域名注冊機構等享有監管權；從技術維度看，國家有權制定技術標準、安全協議、加密算法等，確保關鍵軟硬件可信、可控。

由此可知，行使網絡主權主要依賴的是技術治理和法律規制。因此，對網絡主權內涵的討論，應重點把握以下幾個方面：一是立法管轄權，即國家通過制定關于網絡安全、數據治理、網絡內容規范的國內法律法規，應對網絡安全風險挑戰；二是行政管轄權，即國家對境內網絡主體及其行為實施監督執法，包括網絡犯罪打擊、違法違規內容處置、關鍵技術資源分配等；三是平等治理權，體現為各國擁有選擇網絡技術開發、發展道路與管理模式的獨立性與自主權，同時各國在全球網絡空間治理中有權平等參與國際規則與標準制定；四是防御自衛權，指一國可以建立網絡安全防御體系、網絡威脅預警和應急響應機制，對來自境外的網絡攻擊采取必要、合理且符合國際法的自衛措施，保護關鍵信息基礎設施等。

2.技術迭代發展正日益拓展網絡主權邊界

主持人：隨著人工智能等新興技術的加速突破，全球科技競爭使網絡空間成為大國博弈的關鍵領域。請談談新興技術發展是如何影響網絡空間國際競爭的？這一發展趨勢又對網絡主權的內涵與外延帶來何種影響？

魯傳穎：當前，人工智能、區塊鏈等新一代信息技術給網絡空間的國際競爭帶來了新變化。一是技術權力成為地緣政治博弈加劇的關鍵因素。由于數字技術兼具通用性、戰略性特征，使得其對國家安全、發展、穩定的影響更加突出。例如，率先實現通用人工智能的國家將可能顛覆現有國際力量格局，各國對于人工智能技術的競爭由此日趨白熱化。二是技術更加集中，導致數字鴻溝擴大。數字技術發展需要大量資金、人才，這導致大量國家無法參與其競爭，而由此帶來的數字鴻溝的擴大，又將進一步加劇全球不平等格局。三是政府—技術—產業創新協同的作用更加明顯。在數字技術創新過程中，政府發揮著戰略引領作用，技術社群和產業部門發揮著具體推動作用。數字技術迭代速度快、競爭烈度強的特征，要求政府更好發揮協同作用。在此背景下，對“網絡主權”的強調顯得極為重要——只有彼此尊重網絡主權，才能夠構建良性競爭格局，也有助于加強全球治理、彌合數字鴻溝。

徐源：當前，各國競相搶占技術制高點，在人工智能、量子信息、5G/6G通信等前沿領域投入巨資，爭奪國際標準制定權與全球專利版圖主導權。算力、算法、數據三大要素則成為綜合國力競爭的核心指標——算力是數字經濟的“發動機”，算法是智能社會的“大腦”，數據是“新石油”，各國紛紛將這三大要素提升至影響國家安全與發展的戰略高度，既加速本土生態構建，又通過跨境流動規則、本地化存儲要求等手段展開復雜博弈。與此同時，網絡攻擊的智能化升級不斷強化戰略威懾，國家級網絡攻擊能夠對關鍵基礎設施、金融體系乃至社會運行造成瞬時癱瘓性影響，且攻擊溯源難度加大、攻擊門檻降低，導致戰略不確定性上升。

在技術加速迭代的時代背景下，網絡主權的內涵與外延也在拓展。這表現為：其一，主權國家試圖將管轄權向下深入技術架構和代碼，向上延伸到物理空間之外的數據和虛擬實體。國家通過審查算法、設置技術標準或要求關鍵基礎設施使用國產可控技術，以實現對虛擬空間的實質性控制。其二，技術對抗使網絡主權的邊界不再保持靜止。一國可利用防火墻、加密通信、國產替代等技術，在虛擬空間內部構筑“數字圍墻”，強化境內信息治理；衛星互聯網、量子通信、匿名網絡等技術，則為繞過別國技術邊界提供了可能。三是不同國家基于自身技術能力和治理理念，構建了迥異的網絡空間規則。

韓娜：今天的網絡空間競爭，已從單純的網絡攻擊與防御，升級為圍繞算法、算力、數據和模型生態的體系性競爭，主要表現在三個方面：一是競爭疆域極速拓展。競爭焦點從有形的物理基礎設施控制，轉向無形的數據資源掌控、算法規則制定和底層技術標準主導權爭奪。二是權力結構分散。大型科技公司憑借其技術壟斷、數據優勢，在網絡空間治理中獲得巨大話語權，挑戰傳統的“國家中心主義”秩序。三是對抗形態重塑。人工智能賦能使網絡空間的攻防博弈從單點對抗轉向體系化較量，進一步加劇了國家間的網絡競爭，放大了網絡安全風險，而網絡攻擊智能化等技術應用則模糊了戰爭與和平的界限，使網絡空間成為大國博弈前沿。

在此基礎上，網絡主權的邊界被重塑。在權力結構上，人工智能催生的“算法權力”挑戰以國家為中心的傳統主權觀，科技巨頭在算力基礎設施、數據生產與管理、算法設計與應用等方面擁有更大權利，國家亟須從法律法規、倫理等方面加強監管，以保證科技在國家權力框架下安全發展；在安全范式上，量子計算、人工智能攻防等技術突破模糊了物理空間與虛擬空間的防御邊界，加劇了網絡空間的安全困境，使主權維護從靜態邊界管控轉向動態風險適應，這就要求網絡防御前置和技術深度嵌入。同時，量子通信等技術的發展，為國家筑牢網絡主權技術屏障提供了可能，有助于強化對本國網絡空間的可控性。

黃志雄：數字權力不僅拓展了國家的傳統權力邊界，還通過賦能數字企業、黑客組織等私人行為體重塑了國際權力格局，進而深刻影響了網絡空間國際競爭。以下幾個趨勢值得關注：一是泛安全化，體現為新興技術在關鍵基礎設施保護、情報、軍事等領域的深度應用，使得相關技術對國家安全的影響成為各國首要關切，一些國家甚至不惜為此大搞“脫鉤斷鏈”。二是陣營化，體現為圍繞新興技術開發和應用的陣營分化日益明顯，如近年來美國政府推動組建“互聯網未來聯盟”，拉攏、脅迫其盟友和其他國家“選邊站隊”，挑動網絡空間陣營對抗。三是去監管化，即在大國地緣政治競爭不斷加劇背景下，越來越多國家認為競爭對手在相關技術領域占據優勢的威脅遠大于技術本身的內在風險，因而缺乏通過國內法和國際法對相關風險加以監管的意愿。如禁止致命性自主武器系統的談判雖歷時多年卻始終“雷聲大雨點小”；此前主張對人工智能風險加以嚴格監管的歐盟提出要暫停實施《人工智能法案》相關規定。

上述趨勢從多方面重塑網絡主權的邊界。其一，新興技術的發展使網絡主權的地域屬性日益受到沖擊，如數據越來越多地存儲于“云端”并通過算法選擇服務器位置，使各國難以援引領土主權和屬地原則行使對相關數據的管轄權，以及對抗其他國家的跨境數據調取。二是新興技術衍生出網絡主權的新形態，如隨著人工智能的發展提出“數據主權”的概念。三是新興技術可能使網絡主權面臨新的挑戰，如衛星互聯網的發展帶來如何公平合理地分配無線電頻率和衛星軌道資源、如何應對因衛星互聯網繞開地面國家監管而對他國網絡主權構成挑戰等問題。

3.網絡空間國際治理亟須走出“玻璃房困境”

主持人：人工智能以前所未有的深度融入網絡空間，其技術變革正衍生出系統性的新安全風險，對以主權國家為基礎的傳統治理體系構成了重大挑戰。請談談當前這些由人工智能驅動的網絡安全新形勢，給網絡空間國際治理帶來了哪些前所未有的問題？同時，這些治理挑戰又將對網絡主權原則產生何種深刻影響？

韓娜：人工智能時代，網絡安全所面臨的挑戰是全方位的。在內生安全層面，模型算法本身的缺陷、數據污染、對抗樣本及“黑箱”決策不可解釋性等問題，使人工智能系統自身面臨安全問題。在應用衍生層面，人工智能驅動的虛假信息操縱可以改變群體認知，侵蝕社會信任基礎，使認知域成為大國博弈新焦點，同時也可能放大社會偏見，挑戰現有倫理與法律秩序；同時，海量個人信息與關鍵基礎設施數據在跨境流動中，面臨被非法竊取、濫用的威脅，而人工智能對數據的深度分析能力，進一步放大了數據泄露后的危害后果。

這些新挑戰在網絡空間國際治理中體現為以下方面：首先，治理規則的滯后性凸顯。現有國際網絡治理規則多基于傳統網絡技術架構制定，難以適配人工智能等新興技術的發展速度，導致跨國網絡安全事件的責任認定與追責困難。其次，治理主體的權責劃分模糊。網絡空間的跨國性與技術的復雜性，使得國家間的管轄權沖突頻發，部分國家借“網絡自由”之名規避自身治理責任。最后，治理能力的失衡問題加劇。發達國家憑借技術優勢掌握網絡安全治理的主導權，發展中國家則因技術短板面臨“數字鴻溝”與“安全鴻溝”的雙重困境，難以平等參與全球網絡安全治理。

徐源：算力、算法和數據處理能力的提升，推動了數字技術快速演進，也加劇了國際網絡空間的治理赤字。一方面，技術發展與治理滯后共存。人工智能技術迭代速度快，而全球治理規則和機制的制定往往跟不上技術發展。例如，生成式人工智能的快速普及帶來深度偽造、虛假信息傳播等問題，但國際社會尚未形成統一有效的監管框架，致使治理措施難以及時跟上技術變化。另一方面，倫理與價值觀沖突。不同國家和文化對人工智能的倫理標準和價值觀存在差異。如在隱私保護、言論自由、人權保障等方面，有的國家強調個人數據保護和基本權利，有的國家注重國家安全或經濟發展，這使得國際社會在制定人工智能倫理規范時難以達成共識。

黃志雄：除此之外，還帶來了所謂的“玻璃房困境”，即隨著各國對網絡技術和網絡空間的依賴性不斷增大，內嵌于網絡技術的各種風險不斷暴露，各國常常因此而發現自己居住在“玻璃房”內，各自手持可以砸碎其他國家“玻璃房”的“石頭”，但同時也擔心自己的“玻璃房”被來自其他國家的“石頭”砸碎。特別是美西方大國越來越感到，盡管互聯網的先發優勢事實上使其相對其他國家的優勢（包括干涉他國內政的能力和意愿）擴大了，但與此同時，它們也由于對網絡和數字技術有著更大依賴性而面臨更多的風險和弱點。

在此情況下，一些國家開始對主權、不干涉等以往多用于“保護弱者”的國際法原則和規則有了更大需求。就不干涉原則而言，美西方從傳統上的冷漠、敵視轉向重新塑造和選擇性強化，意圖使這一原則被用于“保護強者、限制弱者”。就主權原則而言，圍繞網絡空間主權原則僅僅是一項一般性原則，抑或是一項可以直接約束特定網絡行動并產生國際法律責任的具體規則，西方國家內部也存在爭議。這表明，網絡空間的“玻璃房困境”可能會改變網絡空間國際規則博弈的態勢，傳統上積極通過主權、不干涉等保護性原則對抗大國干涉和侵犯的非西方國家，在這些問題上將更多地面臨來自西方大國的壓力和話語權爭奪。

魯傳穎：人工智能技術正從攻防兩端重塑網絡安全格局，催生出系統性的新威脅。在攻擊側，人工智能實現了網絡攻擊的自動化、智能化與武器化，不僅大幅降低了攻擊門檻，更催生出數據投毒、對抗樣本攻擊等針對人工智能模型本身的新漏洞，使威脅更隱蔽、更精準。在防御側，傳統安全模式正在失效，攻防呈現出“以AI對抗AI”的趨勢，而人工智能決策的“黑箱”特性則引發了防御措施的可解釋性與信任危機，并模糊了攻擊歸責，這使得整體安全環境更具復雜性和不可預測性。

這些技術變革對以國家主權為基礎的傳統國際治理體系構成了根本性挑戰。一方面，既有國際法規難以有效界定和規制由人工智能驅動的自動化網絡行動，導致規則真空與治理失能。另一方面，美西方等技術優勢國家通過設定事實標準爭奪主導權，加劇了治理陣營化風險與全球南北方能力鴻溝。這迫使國際社會必須超越單純的技術管制，轉向構建聚焦高風險領域管控、確保人類最終監督權、融合多元行為體的協同治理框架，以防止網絡空間滑向失控的“叢林法則”。

4.恪守網絡主權原則，構建網絡空間命運共同體

主持人：當前，網絡空間治理面臨發展不平衡、規則不健全、秩序不合理等日益突出的挑戰，網絡霸權主義已成為影響全球和平與發展的現實威脅。在此背景下，國際社會亟須構建更加公正、合理、有效的網絡空間治理體系。中國積極參與全球互聯網治理，并提出了構建網絡空間命運共同體的重要主張。應如何理解這一主張的核心要義？它與中國一貫倡導的“尊重網絡主權”存在著怎樣的聯系？

韓娜：網絡空間命運共同體理念的核心，是倡導各國攜手將網絡空間建設成一個造福全人類的發展共同體、安全共同體、責任共同體與利益共同體。在理念層面，中國堅定踐行“尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序”的推進全球互聯網治理體系變革的四項原則，并在此基礎上提出構建網絡空間命運共同體的“五點主張”，為全球互聯網治理貢獻了中國方案。在實踐層面，在國內大力推進網絡強國、數字中國建設，為世界提供發展范例；在國際上以務實合作促進共同發展，通過搭建“數字絲綢之路”、開展網絡安全技術援助等方式，幫助發展中國家提升網絡基礎設施建設水平與安全防御能力，縮小數字鴻溝。在機制層面，中國與全球多個國家和地區建立網絡安全協作機制，共同應對網絡犯罪等跨境威脅，以實際行動證明網絡空間可以成為合作共贏的平臺，而非零和博弈的戰場，使網絡空間真正服務于全球發展與人類共同安全。

黃志雄：倡導和維護網絡主權，絕不意味著各國在網絡空間各行其是、以鄰為壑，也不意味著封閉或割裂網絡空間。近年來，美國試圖以“數據安全”為借口封禁或強購TikTok，以及一些西方國家違反國際通行經貿規則和市場化原則對中國網絡設施和服務施加限制等事例，都表明隨著技術民族主義的抬頭，網絡主權原則可能會被少數國家曲解和濫用，將網絡安全問題政治化，甚至以此謀求網絡霸權。

尊重網絡主權和構建網絡空間命運共同體，前者強調共存、主張“各美其美”，后者偏重合作、彰顯互利共贏，二者辯證統一，相輔相成。一方面，攜手構建網絡空間命運共同體必須以尊重網絡主權為基礎，而網絡主權的前沿性、復雜性以及各國國情的差異性，決定了各國在網絡空間行使主權的實踐必然會長期存在多樣性。另一方面，基于網絡空間“全球一網、互聯互通”的特性，只有通過構建網絡空間命運共同體，才能有效保障網絡主權。這要求各國在行使網絡主權時，不能有損其他國家正當利益，尤其應顧及國際社會共同利益，切實履行維護網絡基礎設施安全、保障網絡空間互聯互通和保護公民在網絡空間合法權益等義務。當前，一些國家在網絡空間行使主權的相關實踐存在推行長臂管轄、奉行單邊主義、構建貿易壁壘等傾向，將本國利益凌駕于他國利益及國際社會共同利益之上的網絡霸凌行為更是與網絡主權格格不入。“天下兼相愛則治，交相惡則亂”，國際社會應在網絡空間命運共同體理念指引下，秉持公道正義的理念，堅持共商共建共享，堅持多邊參與、多方參與，切實尊重所有國家的網絡主權，構建更加公正合理的網絡空間治理體系。

魯傳穎：網絡空間的互聯互通特性，決定了任何國家都無法在網絡安全、數字發展等問題上獨善其身。然而，長期以來，一些國家憑借技術優勢和先發優勢，試圖主導網絡空間規則制定，將網絡空間視為謀求霸權的新疆域。這導致網絡監聽、網絡攻擊、技術封鎖等行為屢見不鮮，數字鴻溝不斷擴大，網絡空間碎片化、陣營化趨勢加劇。在此背景下，全球網絡治理陷入“安全困境”和“信任赤字”的雙重危機。

網絡空間命運共同體理念的提出，為破解這一困局提供了新思路。這一理念的核心要義在于：網絡空間是人類共同的活動空間，其前途命運應由世界各國共同掌握。它超越了傳統的零和博弈思維，摒棄了你輸我贏的霸權邏輯，倡導以合作代替對抗、以共贏取代獨占。更重要的是，這一理念還指明了科學的實踐路徑，即通過構建發展共同體、安全共同體、責任共同體、利益共同體，實現發展共同推進、安全共同維護、治理共同參與、成果共同分享的目標，助力人類社會共同邁向數字化、智能化的美好未來。