按例巡撫受總督節(jié)制，但巡撫若有此兼銜，就不必看總督的臉色

咸豐二年三月，漢口江面霧氣未散，武昌府衙燈火猶亮。大廳里，時任湖廣總督的官員正急召湖北巡撫商議調(diào)兵支援江南，“兵餉立刻起運(yùn)，勿再遲疑?！毖矒釁s合掌回言：“照部議新例，提督銜歸我直轄，聲援可，但調(diào)動須得本撫批示。”兩句話，道盡清代督撫之間那套剪不斷、理還亂的權(quán)力關(guān)系。正是這樣若隱若現(xiàn)的界限，讓兩位一省之重臣時而齊心，時而齟齬，也把“總督大還是巡撫大”這個問題留給了后人反復(fù)推敲。

先翻時間軸。順治初定山河，內(nèi)外形勢未定，清廷對于地方統(tǒng)治采取的是“因明制用簡政”——基本沿襲明代布政使、按察使制度，輔以滿洲文武大員坐鎮(zhèn)。但戰(zhàn)爭的硝煙尚未散去，地方軍機(jī)多由滿洲將軍節(jié)制，漢官布政、按察兩使只能管戶口錢糧、鄉(xiāng)間訴訟，軍務(wù)與財權(quán)分割嚴(yán)重。此時“總督”與“巡撫”尚在萌芽，真正的體系要到康熙、雍正在位后才逐步定型。

康熙八年，三藩之亂正熾。朝廷體會到一省一長難以應(yīng)付大規(guī)模軍事動蕩，便在湖廣、云貴、閩浙等重地設(shè)“總督”，專理兵事，又保留分省“巡撫”管民政。文件寫得明白——“凡兵事聽總督節(jié)制，民政聽巡撫裁理”。然而，軍隊是硬實力，調(diào)兵餉需相機(jī)而動，巡撫若手無兵權(quán)，遇突發(fā)狀況只能望洋興嘆。于是，康熙十年一道上諭干脆明確：大多數(shù)巡撫“不必管兵”，兵權(quán)歸督，否則軍令不一，難以號令。自此，總督高居上游，巡撫俯首聽命，形成事實上的隸屬。

形勢瞬息萬變。雍正帝即位后，整飭吏治，精簡重疊機(jī)構(gòu)。他很快發(fā)現(xiàn)：戰(zhàn)事告一段落，但人口暴增、地丁日緊，民變層見疊出，“民亂多起于州縣而須速剿”。一旦兵事勃發(fā)，若只能倚賴遠(yuǎn)在省外或隔江對岸的總督，剎車盤顯然太遠(yuǎn)。雍正十二年，他批給山西巡撫“管理提督事務(wù)”，史稱“提督一銜”，從此巡撫得以節(jié)制省內(nèi)鎮(zhèn)、協(xié)，一紙詔書打破了“只能管民不管兵”的舊規(guī)。

乾隆繼位后，再度校準(zhǔn)督撫位序。乾隆三十年，八督十五撫的格局敲定：中國版圖基本沿用今后省界，總督與巡撫或同城、或分駐、或一省獨(dú)任，形態(tài)各異。直隸、四川、陜甘三省的總督一并兼任巡撫；山東、河南、山西干脆只設(shè)巡撫，不設(shè)總督；剩下的十一省，則兩省一總督，各省一巡撫。這種“折中”卻埋下了權(quán)力重疊的種子：同城而治時，文件誰先簽？兵餉調(diào)撥誰說了算？一位同時面對皇帝、軍機(jī)處、督撫同寮的巡撫，稍有不慎便會陷入“兩面不是人”。

時間撥到道光、咸豐。內(nèi)憂外患，一波接一波：天理教、白蓮教、太平軍。中央朝廷在咸寧殿里開會，發(fā)現(xiàn)“奪情急調(diào)”之事層出不窮。于是又頒令：凡浙江、安徽、江西、廣西、貴州等分省巡撫，一律準(zhǔn)加提督銜，“節(jié)制鎮(zhèn)協(xié)，統(tǒng)攝軍政”。一場權(quán)力再分配后，理論上“總督略高一階”的烏紗，遇上“兼提督”的巡撫，也得客客氣氣，“撫某銜將軍”。這也是前文中湖北巡撫敢與湖廣總督置氣的制度根源。

但事情并非一勞永逸。首先，同城辦公的督撫摩擦仍無法消除。閩浙總督與福建巡撫同駐福州，在處理漳泉械斗時，俱急電調(diào)兵?？偠较}南提督南下，巡撫另發(fā)飭令嚴(yán)守各縣。旗幟不同，士卒無所適從。最終奏摺飛上紫光閣，咸豐皇帝被逼批示“相機(jī)調(diào)處”，等旨意下達(dá)，民變已蔓延。地方葉公好龍的窘境，可見一斑。

有意思的是，矛盾最深處并不單是“誰指揮”，而是“誰向皇帝擔(dān)責(zé)”。總督常為滿洲貴胄，背后或系親貴宗室；巡撫多出自漢臣名門，擅長里甲民事。按大清律例，巡撫若兼提督銜，可直接向皇帝遞奏兵事，也可繞過總督。于是，遇到軍事或財政急務(wù)，一省之中兩套班子各懷算盤。曾有人諷刺：“存同城則鬧，兩分駐則慢?！边@尷尬伴隨清廷進(jìn)入20世紀(jì)。

案例再舉一樁。光緒十一年，中法戰(zhàn)爭爆發(fā)。閩浙總督張兆棟與福建水師提督張佩綸同日簽發(fā)軍令，卻各自為政。福州船政局一夕被毀，后人多責(zé)張佩綸逡巡不戰(zhàn)，卻忽視了制度掣肘：福建巡撫缺位、海防陸防諜報溝通不暢，使得總督與提督、巡撫原應(yīng)形成的“鐵三角”斷了一角，張兆棟調(diào)兵喊不動、請餉無門，他在戰(zhàn)后奏折里感嘆：“分駐尚可擅權(quán)，同城無非推諉。”這一句，比千言萬語更說明“權(quán)責(zé)倒掛”之弊。

與此相對，山東、山西兩省獨(dú)設(shè)巡撫、不置總督，運(yùn)作倒顯干脆。山西若有剪徑匪情，巡撫一紙急令，即可調(diào)動太原鎮(zhèn)標(biāo)與汾州協(xié)勇，奏報軍機(jī)處后，即視情自決。咸豐十年，山西巡撫喬元栻處置同蒲匪亂，三日集兵八千，七日平之，戰(zhàn)報直上京師。有人嘲笑曰：“無老大在頭頂，倒快刀斬亂麻。”當(dāng)然，缺總督也意味著跨省事務(wù)難以統(tǒng)籌，河?xùn)|鹽運(yùn)、陜西旱荒，終究還要借調(diào)旁省力量協(xié)調(diào)，半徑一遠(yuǎn)，效率立減。

清末新政在光緒三十年至三十二年間，裁撤云南、湖北、廣東等地同城巡撫，由總督兼事。奏摺里打著“削減冗費(fèi)”的旗號，骨子里卻是想堵住相互掣肘的縫隙。這一刀下來，巡撫的光環(huán)褪色，督撫二元并立的局面基本告終。然而歷史只給了不足十年的喘息，1911年辛亥之火一燎原，昔日呼風(fēng)喚雨的督撫系統(tǒng)轟然崩塌，大員們或轉(zhuǎn)身投奔革命，或倉皇入京請殘余的清廷準(zhǔn)保。制度尚未磨合，王朝先已謝幕，這或許是更大的諷刺。

回到標(biāo)題，“巡撫若有提督銜，便可不看總督臉色”，說的是一個悖論式的事實：基層治理需要迅捷決斷，中央又擔(dān)心地方坐大，于是一手授柄、一手牽繩。兼提督讓巡撫手里有兵，威望立起；但上頭還加了“節(jié)制鎮(zhèn)協(xié)武職”那幾個字，隨時可以收權(quán)。歷史資料顯示，乾隆之后，擁有提督銜的巡撫與總督相持不下的沖突記載高達(dá)七十余起，卻鮮見因此枉死的實錄。原因并不難猜——皇帝樂見群臣分權(quán)制衡，自己坐收漁利。這種“有權(quán)卻未必能行使到極致”的尷尬，成為大清晚期行政效率低下的一面鏡子。

值得一提的是，民國初年各省都督、巡按使的設(shè)立，在沿用舊制的同時，也吸取了教訓(xùn)，將軍政、民政明確分軌?？上к婇y混戰(zhàn)，又把矛盾推至另一極端——武力過剩而監(jiān)督不足。這種制度循環(huán)，像是歷史的一組回聲：權(quán)力如何配置，與社會結(jié)構(gòu)、交通通訊、中央集權(quán)度息息相關(guān)，非靠“一官大一官小”幾字就能裁定。

再看清代督撫官階：總督為從一品，授“雙眼花翎”；巡撫為正二品，加兵權(quán)后雖仍二品，卻列名“體仁閣大學(xué)士銜”者不在少數(shù)，官階榮耀與實際影響力并非嚴(yán)格平行。檐口下權(quán)衡彼此的，不只是官秩，還有治下的漕運(yùn)、鹽務(wù)、礦稅。閩浙總督倚海外通商關(guān)稅，財力雄厚，腰桿子天然硬；而兩湖總督常年為錢糧吃緊發(fā)愁，便得靠見機(jī)行事，借道各路捐輸。巡撫若能在本省財源上獨(dú)掌樞紐，加之掌握綠營，回到開篇那個武昌清晨，為什么底氣十足便不難理解。

有人或許會問，倘若巡撫未戴提督帽，可有變通之法？檔案里顯示，最常見的招數(shù)是“署理”?？偠诫x省、公務(wù)外出，或因病缺位，巡撫暫代其職，往往藉此機(jī)擴(kuò)大影響。也有總督明知此套，卻偏要外放小差事，留出空檔，以觀巡撫行止，稍有跋扈，參一本“藐視上官”即可致仕。如此貓鼠游戲，貫穿整個清史。

翻閱光緒年間的紀(jì)要，有這樣一句批語：“督撫之設(shè)，本欲上下相維，今反交相稽延，致事機(jī)失時，可不慮哉。” 歷史并不喜歡留白，僅僅是筆墨間，已經(jīng)昭示了制度與現(xiàn)實的落差。巡撫頭頂?shù)哪琼斕岫姐?，既是護(hù)身符，又是鐐銬；總督高坐欽差寶座，卻同樣被掣肘于條條折折。兩相牽制，彼此試探，仿佛慢板戲曲，終場卻被時代匆匆掩埋，留下眾多未曾盡述的段落。