城鎮化率大幅提升，國民收入分配格局變遷

中國國民收入分配格局要取得改善，宏觀經濟政策的基本宗旨，應從刺激短期經濟增長轉向保障經濟社會長期健康發展和促進國民收入分配合理化、公眾長期福利最大化

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國民收入分配格局是否合理，事關人民福祉和社會公平。

國民收入分配核算涉及的幾個理論問題

1.各國的國民收入分配問題研究中，經常使用的初次分配收入和可支配收入指標都不包括各主體的借債收入。這本來是合理的，但在某些特定情況下，這些指標可能無法正確反映真實的收入分配情況，某些債務收入有可能對國民收入分配產生重大影響。例如，如果某個政府或企業大量借債、持續透支，可能實際挪用了國民總收入中相當大的部分。通常假定，借債都必須償還，因此借債主體只是提前使用了自己未來的收入。但這個假定常常是靠不住的。世界歷史上有很多國家政府長期實行赤字財政，以持續借債來填補大量支出造成的虧空，這些巨額欠債從未記為政府收入，但也從未償還。某些巨型企業在欠下無法償還的天量債務后轟然倒塌的例子也屢見不鮮。債務在賬面上可以抹掉，但最終都會通過各種渠道、以各種方式轉嫁到廣大居民和眾多企業頭上。因此不能償還的大量負債實質上起了逆向轉移支付的作用。如果這些情況大量發生，基于“誰借債誰還”假設的國民收入核算就無法正確反映收入分配的實際狀況。

債務轉嫁有諸多渠道。例如銀行為了能夠核銷大量壞賬，可能把貸款利率提高到正常水平之上，把存款利率壓低到正常水平之下，通過這種方式，壞賬實際轉嫁給了居民和企業。又如，政府和企業都有可能用借新債還舊債的方式將壞債掩蓋起來，拖延到無限長遠的未來，而且最終可能也無法償還。或者政府或企業以發行債券或以應付款的方式獲得資金，一旦成為壞債，債權人的權益就化為烏有。也許債券發行者可以憑借自己的信用，發行低于市場利率的長期債券，債券可能隨著漫長的時間而不斷貶值。這些情況都使欠債一方實質上獲得了并不屬于他們的收入，而債權人遭受了損失。他們名義上已獲得的可支配收入實際被轉移到其他主體手中并可能已被揮霍。如果這些情況大量發生，國民收入核算在不考慮債務轉移現象的情況下，就無法正確反映收入分配的實際狀況。

2.政府超發貨幣的情況與上述情況相似。超發的貨幣即使用來填補財政虧空，按統計原則也不應計為政府可支配收入，因為超發貨幣并不能創造新價值。但這確實會改變國民收入分配格局，因為這會稀釋貨幣原有價值，或導致通脹，直接把負擔轉嫁給消費者；或導致房地產或股市泡沫，在泡沫破滅時造成購房者或股民的巨大損失；或以產能過剩的方式導致實體經濟泡沫，泡沫破滅會導致投資者資產縮水或清零。這些損失的價值原已計為消費者、購房者、股民、投資者、債權人、存款者的可支配收入，但通過貨幣超發額外形成的購買力，被其他主體使用或消耗，實際改變了收入分配格局。但這些改變在初次分配收入和可支配收入統計中無法得到反映。

3.在國民經濟核算中，土地和其他資產買賣的溢價收入不計為增加值，也不增加初次分配收入和可支配收入。這在一般情況下是對的。因為通常土地和其他資產溢價只是在買賣過程中發生的價格變動，變動方向可正可負，在總體意義上可能互相抵消。發生溢價時，資產的實際形態并沒有發生任何改變。這種資產買賣過程并不創造新價值。

恰恰由于這一核算原則，我國各級政府在過去多年間獲得的巨額土地出讓收入都沒有進入國民收入核算，沒有計入政府可支配收入的增加。以2021年為例，各級政府獲得土地出讓收入8.7萬億元，同年地方財政預算收入11.1萬億元，中央財政預算收入9.1萬億元，其他“政府性基金收入”1.1萬億元，合計政府收入30.1萬億元。但據國家統計局的國民經濟核算數據，該年廣義政府初次分配收入僅12.3萬億元，可支配總收入僅18.5萬億元。分別比政府實際拿到的收入少了約60%和40%。

為什么會有這樣巨大的差異？原因在于我國的土地出讓收入并非一般意義上的市場交易溢價。中國過去幾十年經歷了城市化快速發展階段，城鎮化率在1978年-2024年從17.9%大幅提高到67.0%。伴隨人口主體從農村轉移到城市，土地資源也發生了大規模重新配置，大量農用土地轉變為城鎮建設用地。根據經濟學理論，土地作為一種生產要素，其價值取決于其投入生產獲得的邊際收益。并依據市場的資本平均收益率獲得其資本化價值。

在傳統農業部門，每畝土地的年度邊際收益通常只有幾百至上千元，而在城市工商服務業，其邊際收益可能達到數萬至數十萬元。這決定了農用地和城市建設用地的土地價值可能相差百倍。這是由傳統農業和城市現代產業的巨大生產率差距及城市聚集效應帶來的收益所導致。

因此在城市化過程中，大量農用地轉為城市工商服務業用地，是土地資源大規模重新優化配置的過程。這也是一個國家走向現代化的過程。由此導致的地價上升絕非一般意義上的市場交易溢價，而是真實的價值增值。對此，國民經濟核算理論有必要作出補充，區分不創造價值的普通市場交易溢價和土地資源優化配置帶來的土地價值增值兩種不同情況。后一種情況帶來的收入，應當記為獲益方的可支配收入。

國民經濟核算理論之所以沒有區分這兩種不同情況，原因在于該理論及其核算方法形成時，主要西方國家的大規模城市化發展階段已基本完成。市場頻繁發生的是普通的土地市場交易，但不再是經濟轉型過程中的資源大規模重新配置。這應該是后一種情況被忽略的主要原因。

在我國，伴隨城市化發展的土地資源重新配置過程，還有特定的制度約束條件。按現行土地制度，農用土地轉為城市建設用地，應由當地政府征地開發，給予農村集體一定的土地補償，并可通過定向轉讓、招標拍賣等方式轉讓給用地單位。土地拍賣收益可能成百倍高于征地成本，成為地方政府巨額收入。不過該土地資源重新配置過程并非在市場競爭條件下發生，而是壟斷性的市場交易。因此地價是壟斷價格，通常高于競爭性市場的均衡價格。

這樣，我國土地一級市場上的土地成交價實際包含兩部分，一是由土地均衡價格決定的土地價值。其高于征地成本（假定征地成本等于農用地影子價格）的部分是價值增值。二是因市場壟斷形成的壟斷利潤（高于競爭性均衡價格的部分）。這部分收益在理論上并非價值增值，但按國民經濟核算原則，壟斷利潤仍應計入賣方的可支配收入。

因此，在城市化過程中，一級土地市場上的土地出讓收入應當是貨真價實的地方政府可支配收入。

政府、企業、居民間收入分配變動趨勢

在一個人民當家作主的國家，國家的總產出（通常以國內生產總值即GDP表示）或國民總收入（GNI），最終應當回歸全體人民。但這要有兩項基本扣除。

第一，為滿足全體公民的需要而必須由政府支配的部分，這形成政府收入。按用途又可分為三部分。其一：由政府直接用于社會公眾福利和社會保障的部分，包括公共教育、公共醫療、社會保障、其他居民福利、對低收入者和弱勢群體的轉移支付等。其二，由公民的共同需要派生出的部分，包括國防、公共安全、對外事務、基礎設施、基礎科研等支出。其三，由前兩類需要進一步派生出的需要，即用于維持政府自身運轉的部分。

以上三部分政府支出的數量和用途，需遵循幾個基本原則。其一，直接用于公共福利和社會保障的部分必不可少，但應與國家的經濟發展水平相適應。過低則不能滿足人民的需要，過高則會寅吃卯糧，成為未來發展的負擔。同時應遵循公共服務均等化原則，要惠及全體公民，不能厚此薄彼、分配不公。其二，用于國防、公共安全、基礎設施建設等派生需要的部分必須以符合公眾最大利益為準；對外不能發動無益于人民利益或恃強凌弱的戰爭，對內不能以公共安全為由壓制人民的正當要求和不同意見。基礎設施等公共投資必須符合社會成本效益合理性原則，不足則影響社會經濟發展，過度則造成無效投資，是對公共資源的浪費。其三，用于維持政府自身運轉的部分必須以滿足前兩類需要為度，不足則政府不能有效運轉，過多則是對公共資源的揮霍浪費，這些絕非越多越好。并滋生腐敗，形成既得利益集團。政府不應有獨立于公眾利益的特殊利益，更不能將政府利益凌駕于公眾利益之上。

第二，需要有獨立于居民收入和政府收入之外的企業收入，以維持企業正常運轉和發展。企業是經濟的基本單元，企業正常發展，經濟才能發展，居民的未來收益才有保障。在市場經濟中，企業與居民之間的收入分配關系通常是在一定的法律框架規范下，通過競爭在市場上自主形成的。居民獲得工資、利息、股息、租金、紅利等收入，企業獲得扣除股息和紅利分配后的營業盈余（未分配利潤）和財產凈收入。這些收入項目通常由市場供求關系和企業經營狀況決定，但政府及央行會通過制定最低工資標準、對不同收入征稅、財政補貼、轉移支付、利率干預等方式來進行調節，將企業收入和居民收入保持在合理范圍內。

全口徑政府支出I

中國政府支出除財政預算賬戶外，還有政府性基金（包括土地收入）、社會保障基金、國有資本經營等幾個賬戶的支出，這些支出需合并計算（2010年開始）。此前時期，由財政預算支出、“預算外資金”支出（缺支出數據，以預算外資金收入數據代）、土地出讓金形成的支出（以土地出讓收入代）、社保基金支出（自1989年始）合并計算（注：2010年后數據剔除了財政預算支出中用于補充社保基金的部分，以避免該部分與社保基金支出重復計算。2010年前的數據剔除了“預算外資金收入”中的“國有企業收入”，因其不屬于政府收入）。由此合成的全口徑政府支出占GNI的比例可看作政府實際支配經濟資源的比例（其中一部分用于再分配），可用來與政府初次分配總收入占比進行比較。其與后者的最大差異是支出中包含了政府的債務收入和土地出讓收入。這兩者的比較見圖1（1992年前無初次分配總收入數據）。

圖1顯示，全口徑政府支出I從1998年到2020年，持續快速上升，從國民總收入的19%升至41%，顯示在此期間政府配置資源的比重呈持續擴大態勢（與之相對應，意味著企業和居民在資源配置中所占份額一度降到60%以下）。但同期，政府初次分配總收入占國民總收入之比卻一直保持在11%-15%之間，最高不超過16%，而企業和居民收入占比合計一直高達84%-89%，這未能如實反映國民收入分配格局實際發生的重大變化。

全口徑政府支出II

該指標由全口徑政府支出I剔除社會保障基金支出，并增加社保基金收支相抵后的年度余額形成。社保基金是收入再分配中的最大項。在作了這一調整后，全口徑政府支出II可用來與政府可支配總收入進行近似比較，其最大差別同樣是前者包含了政府的債務收入和土地出讓收入。兩者相比，反映了與圖1基本相同的特征。全口徑政府支出II在1998年-2020年間從17%快速上升到35%，而同期政府可支配總收入一直保持在14%-21%之間，同樣沒有反映出政府對資源支配程度顯著擴大的趨勢。為節省篇幅，不再用圖顯示。

為更全面探討改革開放以來政府在資源配置中作用的變化，圖2繪出了1978年-2024年全口徑政府支出I和II兩個指標占國民總收入相對份額的全程變化。

從圖2可見，改革開始時，全口徑政府支出約占國民總收入40%。改革開放后，由于政府對企業和居民放權讓利，向市場經濟轉軌，這一格局發生了重大變化，政府支出占比從1978年的40%大幅降到1995年的15%-17%。

正是這一時期政府從資源配置中逐步退出，使得市場導向的鄉鎮企業和民營企業得以快速發展。到20世紀90年代中期，非國有經濟在總產出中貢獻估計已經過半。居民收入也迅速提高，生活顯著改善。伴隨市場化改革，經濟保持了37年平均9.7%的高速增長。這首先得益于市場導向的民營經濟從無到有、從弱到強的迅速發展。民營企業積極參與競爭，對市場供求變化反應靈敏，激勵機制較強，因此生產效率相對較高，技術進步較快。這是推動經濟高速發展的最重要因素。

在改革的放權讓利階段，政府收支占比大幅下降也帶來了某些負面影響，主要是政府收入減少，承擔公共服務的能力減弱。為解決這方面問題，也為理清各級政府的權、責、利范圍，20世紀90年代中期推行了分稅制改革，全口徑政府支出占比隨該項改革而回升，并在2003年后一度穩定在27%-28%之間。

但2008年為應對國際金融危機而實行的大規模財政貨幣刺激政策打破了這一格局。由于貨幣供應極度寬松，加上允許地方政府設立融資平臺大量借債投資，而且有大量地方政府借債不還，全口徑政府支出呈現快速持續上升。“雙寬松”政策在國際金融危機結束后并未退出，以至于政府支出占國民總收入之比持續上升，到2020年超過41%，也超過了改革前的水平。這改變了改革開放后形成的國民收入分配良好格局。由于市場決定資源配置未能全面落實，政府投資中包含大量低效率投資，導致整體投資效率和全要素生產率下降。同時因投資率過高，擠壓了消費，導致消費疲軟、不足以拉動經濟增長。持續的貨幣刺激也導致實體經濟部門過度投資，形成普遍產能過剩，企業經營困難、效益下降。

2020年以后，政府支出占比小幅回落，主要原因是隨著房地產泡沫破滅，政府土地收入大幅下降，加上財政收入面臨困難，制約了政府支出。

政府支出占比長期持續上升，實際改變了“分蛋糕”的規則，對企業收入和居民收入產生了擠出效應。但“資金流量表”顯示，2023年住戶部門（居民）可支配收入仍占有61.2%的份額，企業部門占22.4%，政府只占到16.4%。對照龐大的政府支出規模，這顯然沒有正確反映實際資源配置狀況。近些年來企業經營困難增加，居民收入增長緩慢，消費率下降，居民消費已連續多年占不到GDP的40%（在改革開放開始后的上世紀80年代-90年代長期保持在50%上下），大幅度低于世界各國水平，都反映了收入分配格局變化的不利影響。政府過多參與資源配置，也是腐敗高發、影響收入分配的重要原因。

與政府支出規模擴張同時，政府支出結構也對國民收入分配格局有重要影響。表1是我國2020年全口徑政府支出（I）結構與經濟合作與發展組織（OECD）35個市場經濟國家的比較（個別國家因數據缺失未包括）。

表1顯示，2020年中國全口徑政府支出與GDP之比同OECD國家很接近，但支出結構差異巨大。OECD國家社會保障、公共醫療衛生、公共教育支出占政府支出的比重都成倍高于我國，三項民生支出合計，平均占政府支出的66%，而我國只占33%。這說明多數OECD國家的政府支出的大部分直接用于民生，是對居民的轉移支付，這直接增加了居民的可支配收入。而我國政府支出中用于主要民生項目的部分只占三分之一。另一方面，OECD國家政府用于政府行政管理費和政府投資的支出比例遠低于我國。

還應說明，我國預算內投資只是政府投資的一小部分，僅占“國有控股投資”不到五分之一。大部分政府投資是以借債和土地出讓收入來籌資的。2020年，國有控股投資超過26萬億元（注：國家統計局的“國有控股投資”數據應包括政府投資和國有控股企業投資，但無解釋，也未將兩者加以區分。自2018年起，統計局不再公布國有控股投資數額，只公布增長率。這里的數據系根據公布的增長率推算得出），占全社會固定資產投資的59%。這反映政府支配資源程度很大，與改革早期資源配置市場化的情況有重大差異。從這些情況看，政府支出規模和支出結構必然對國民收入分配格局產生重要影響。

政府支出擴大的重要支持因素是債務擴張。這不可能憑空增加GDP，但必然會影響到居民和企業在國民收入分配中的地位。我國的宏觀杠桿率（政府、非金融企業、居民負債之和與GDP之比）在過去的26年間經歷了大幅上升，在2008年至2024年間從GDP的114%上升到300%（數據見央行社會融資存量和《中國金融穩定報告》提供的宏觀杠桿率）。

宏觀杠桿率由政府、企業、居民三個部門的債務構成。它們各占多少？表2列出了人民銀行《中國金融穩定報告》提供的近年數據，也對政府隱性債務的規模做了估計，并嘗試對數據失真的部分做了修正。

各級地方政府有龐大的隱性債務，是各界普遍承認的事實。這主要因為自2008年實行雙寬松政策以來，各級政府紛紛建立“城投公司”等融資平臺，為政府借債進行大規模投資。這些平臺通常以企業名義注冊，其借債統計為企業負債。但它們并非市場上自主經營的企業，而是地方政府的代理機構，其債務實質是政府債務。因此表2中由人民銀行提供的政府債務偏低，企業債務偏高。

政府隱性債務究竟多大規模？業內不同估計差異極大。截至2022年，各種估計值從13萬億元到70萬億元不等。但13萬億元僅指以債券形式存在的城投公司債務，極不完整。70萬億元的估計則可能未排除近年已轉化為顯性債務的部分。這里暫按2023年50萬億元作為政府隱性債務的粗略估計1，對表2的2023年各部門債務數進行修正。2023年政府實際負債可能要從71萬億元增至121萬億元；政府杠桿率（政府債務/GDP）從56%調整到96%。企業債務可能要從212萬億元減到162萬億元，企業杠桿率從168%降到128%。居民杠桿率保持在72%左右不變。表2末行提供了上述修正結果。

粗略估計，從2008年到2023年的14年間，政府杠桿率（修正后）從不到30%大幅升至96%，升幅在66個百分點以上。可見政府債務擴張是推升宏觀杠桿率的主因素。其中政府隱性債務是高風險部分。

修正后的2023年企業杠桿率為128%，估計2008年以來升幅約60個百分點，是僅次于政府杠桿率升幅的因素。企業杠桿率上升的主因素是房地產企業負債過度擴張。居民杠桿率估計同期升幅約50個百分點，也較大，主因素是房債（按揭貸款）擴大，同樣是房地產業過度擴張的結果。而房地產業過度擴張也是無節制借債和長期貨幣刺激的結果。

改善國民收入分配格局的途徑

可見，我國國民收入分配格局主要自2008年以來，出現了一系列不理想的情況，與政府大量負債投資和貨幣持續寬松對企業和居民收入的擠出效應直接相關，也擠占了市場配置資源的空間。這也與政府支出結構中對居民轉移支付偏少、政府直接投資和行政管理費支出偏多有直接關系。為改變這種情況，宏觀經濟政策的基本宗旨，應從刺激短期經濟增長轉向保障經濟社會長期健康發展和促進國民收入分配合理化、公眾長期福利最大化。為此，貨幣政策有必要回歸中性，財政政策有必要從擴大政府投資為主轉向改善民生、改善消費為主，壓縮不必需和缺乏效率的政府投資及行政管理支出。

政府支出結構需要改善，將支出重點放在健全公共服務和社會保障，促進居民和企業收入和福利改善，保證全體公民共享發展成果，而把資源配置功能主要交給市場。為此，需要推進政府改革，促進從全能型政府、圍繞GDP運轉的政府向服務型政府轉型。還可考慮拿出足量的國有資產通過市場轉讓或劃撥充實社會保障基金，并減輕企業繳費負擔、促進社保全覆蓋。現行城鄉分割的戶籍制度需要盡快改革，盡早實現同等國民待遇。