秦虹：深化住房公積金制度改革的方向與對策

秦虹 中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自1月29日人民論壇網。

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2025年12月，中央經濟工作會議指出：“深化住房公積金制度改革，有序推動‘好房子’建設。”[1]我國的住房公積金制度自設立以來，在支持職工購房和改善居住條件方面發揮不可替代的作用。隨著我國城鎮化進程進入新階段，住房發展模式向“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”轉型，人民群眾的住房需求也從“有沒有”向“好不好”升級。在此背景下，現行住房公積金制度在覆蓋公平性、資金使用效率、功能定位、管理體制等方面，逐漸顯現出一些不適應新形勢新要求的問題與挑戰。在當前我國推動房地產高質量發展的背景下，住房公積金制度作為保障億萬家庭福祉和維護行業穩定的關鍵制度，其改革和完善顯得尤為迫切。亟須以系統思維推進住房公積金制度改革，明確其在當前住房制度中的戰略定位，圍繞“做穩、做優、做專、做大、做強”，推出一系列有力、可行、可持續的改革舉措，更好地服務住房保障與住房市場雙重功能，構建支撐居民住房全生命周期需求的重要制度平臺，為“住有所居、住有宜居”提供堅實保障。

我國住房公積金制度的運行現狀

住房公積金制度是我國住房保障體系的重要組成部分。自1999年《住房公積金管理條例》頒布實施以來，我國始終堅持以“維護住房公積金所有者的合法權益，促進城鎮住房建設，提高城鎮居民的居住水平”為重要宗旨，穩步推進制度建設與服務優化。經過二十余年的實踐探索與不斷完善，住房公積金制度在支持職工購房、改善居住條件、穩定房地產市場等方面發揮重要作用，其作為政策性住房金融工具的保障功能和社會認同度已深入人心。隨著城鎮化進程的深化、就業形態的多樣化和房地產市場格局的調整，住房公積金制度在保持業務平穩運行的同時，也在覆蓋范圍、使用效能、服務創新等方面呈現出新的發展特征。

繳存規模穩步增長，覆蓋范圍持續擴大。繳存業務的穩定發展是制度發揮作用的重要基礎。2024年，全國住房公積金各項繳存指標保持平穩增長態勢，制度資金池持續充盈。2024年全國住房公積金繳存額達36317.83億元，實繳單位529.00萬個，實繳人數17628.75萬人，實繳單位和實繳人數分別較上年增長6.92%和1.00%，新開戶單位73.99萬個，新開戶人數1862.47萬人，[2]顯示出繳存群體的穩定性。從繳存結構來看，企業單位仍是繳存主體，同時機關事業單位、社會組織等繳存群體保持穩定，形成多樣化的繳存格局。

近年來，住房公積金制度改革的重點方向是覆蓋范圍的拓展。2021年之前，住房公積金制度主要覆蓋城鎮在崗職工，而隨著靈活就業群體規模擴大，制度適配性改革加速推進。2021年1月，住房和城鄉建設部批復重慶、深圳、廣州、蘇州、常州、成都6個城市作為全國首批試點，正式啟動靈活就業人員參加住房公積金制度試點工作。2023年，住房和城鄉建設部又新增第二批住房公積金制度試點城市，包括武漢、濟南、青島、昆明、湖州、包頭、晉城7個城市，至此，試點城市數量從首批6個增至13個。2024年，全國新增沈陽、銀川、淄博等23個靈活就業人員參加住房公積金制度試點城市，試點范圍進一步擴展至36個。截至2024年末，試點城市累計超過100萬名靈活就業人員繳存住房公積金，其中24萬人已通過租房、購房等方式實際使用住房公積金，越來越多的快遞員、外賣小哥、網約車司機等新就業形態勞動者被納入保障體系。這一改革有效破解靈活就業人員住房金融支持不足的問題，使制度覆蓋范圍從傳統就業群體，拓展至更廣泛的住房需求群體。在區域覆蓋方面，住房公積金制度已實現全國城鎮地區全覆蓋，中西部地區與東部地區的繳存差距逐步縮小。

使用效能持續提升，支持場景不斷豐富。住房公積金的使用效率直接關系到制度保障功能的發揮。近年來，我國持續優化住房公積金使用政策，形成“租購并舉、兼顧改善”的多樣化支持體系，使用規模與使用效率同步提升。2024年全國共有8127.04萬人提取住房公積金，提取額達27654.84億元，同比增長4.11%，提取人數占實繳人數的46.10%，[3]近半數繳存人通過提取業務獲得住房消費支持。

購房支持方面，住房公積金貸款作為低成本住房融資工具，發揮著支持剛性住房需求的關鍵作用。2024年，全國共發放住房公積金個人住房貸款230.56萬筆，金額達13043.07億元；支持4931.59萬人提取住房公積金，用于購買、建造、翻建、大修自住住房和償還購房貸款本息，共計17927.76億元，[4]這對房地產市場的平穩發展提供積極支撐。政策優化持續提升購房支持力度，各地廣泛實施“提取公積金支付購房首付款”政策，部分地區消除異地貸款和異地購房提取障礙。自2025年5月8日起，個人住房公積金貸款利率下調0.25個百分點，進一步降低繳存人的購房利息負擔，為房地產市場的回穩提供有力支持。

支持租賃居住，已成為住房公積金制度創新的關鍵領域，特別是針對新市民、青年人等群體的住房租賃需求。2024年，全國共計2257.44萬人提取住房公積金2720.57億元用于租賃住房，提取人數與金額同比分別增長22.28%和33.93%，[5]增速顯著高于整體提取水平。在地方層面，創新支持模式不斷涌現，2024年，安徽省馬鞍山市支持無自有住房的新市民、青年人，全額提取當月繳存的住房公積金用于支付房租；2025年12月，深圳市新修訂的《深圳市住房公積金提取管理規定》明確，多子女家庭，職工及其配偶、子女，在本市范圍內無住房的，可按月應繳存額100%或備案合同載明的實際月租金提取（不超當月最高繳存額）。政策靈活性持續增強，有效減輕租房群體的經濟負擔。

在住房條件改善領域，住房公積金制度逐步擴展至自住住房改造用途。根據2024年數據，全國共計6.53萬名繳存職工提取住房公積金20.43億元，用于加裝電梯等住房改造項目，有效支持老舊小區更新升級。各地持續優化提取政策。例如，2024年12月，湖北省黃岡市將職工既有住宅加裝電梯提取住房公積金的額度，由原先的4萬元調整為按實際支出提取；2025年，河南省漯河市將老舊小區改造提取額度提高至6萬元。通過提高提取上限、簡化申請流程等措施，顯著減輕居民在住房改造中的自付資金壓力，有力推動城市更新與居住品質提升。

服務效能顯著提升，數字化轉型加速推進。近年來，住房公積金系統以“惠民公積金、服務暖人心”服務提升三年行動為抓手，持續推進服務標準化、數字化、便捷化改革，服務效能與群眾滿意度大幅提升。《住房公積金服務標準》的印發實施，為全國住房公積金服務提供統一規范，各地全面完成“高效辦成一件事”涉及的4個住房公積金服務事項，推進住房公積金個人住房貸款購房“一件事”落地，讓群眾辦事流程更優、材料更簡。

數字化轉型成為提升服務效能重要引擎。全國住房公積金系統加快數據資源體系建設，推進《住房公積金基礎數據標準》修訂，強化跨部門數據共享，2024年，通過數字化轉型，全年各地累計調用87類共享數據1.68億次，[6]有效實現身份核驗、房產信息查詢、社保繳費證明等高頻事項的“數據跑路”，從而替代“群眾跑腿”，提高服務效率。“亮碼可辦”全面推行，個人住房公積金證明事項無需額外開具紙質材料，通過電子證照即可辦理相關業務，異地轉移接續、提取申請等高頻業務實現“全程網辦”“跨省通辦”，蚌埠等地辦理時限平均壓縮50%以上，大幅提升服務便捷度。

服務場景的協同創新，拓展制度惠及渠道。各地住房公積金管理中心與商業銀行、房地產企業、政務服務平臺深化合作，構建“公積金+政務”“公積金+金融”“公積金+住房服務”的協同模式。部分城市實現住房公積金貸款申請、審批、放款全流程線上辦理，購房人可通過政務APP一鍵完成貸款申請與材料提交；部分地區將住房公積金提取與房屋租賃平臺、二手房交易平臺對接，實現提取業務自動審核、即時到賬，讓群眾享受“無感辦理”的便利。

盡管住房公積金制度運行成效顯著，但在新形勢下仍面臨一些亟待解決的問題。首先，制度覆蓋仍存在短板，靈活就業人員繳存比例仍偏低，存在應繳未繳、繳交不足，以及普惠性不足等問題。其次，繳存人面臨跨區域使用難、異地轉移不暢等問題，這對流動人群影響尤為顯著，削弱住房公積金制度在全國層面的連貫性。再次，資金使用效率有待進一步提升，部分地區住房公積金資金沉淀較多，租房提取額度低于實際租金水平，且手續繁瑣、材料要求多，支持力度有待提升。

關于深化住房公積金制度改革的方向及舉措的思考

我國住房公積金制度自建立以來，始終伴隨住房市場發展和城鎮化進程同步推進。隨著住房發展和城鎮化邁入新階段，住房公積金制度需在現有基礎上，適配“住有所居、住有宜居”的民生目標，切實落實2025年12月中央經濟工作會議提出的“深化住房公積金制度改革”要求，并將其作為構建房地產發展新模式、完善住房供給體系的關鍵支撐。

重新定義住房公積金制度的重要戰略定位。住房公積金制度需明確住房保障與住房市場雙重服務定位，其本質是面向職工的強制性、互助性長期住房儲蓄制度，重要價值在于通過穩定長期資金積累、集體互助與低息貸款機制，提升居民尤其是中低收入群體的住房支付能力，全面保障人民群眾居住權。過去二十多年，該制度主要聚焦于支持商品房購買，呈現出鮮明的“購房金融”特征。然而，隨著我國住房供需關系發生根本性轉變，僅強調“買得起房”已難以滿足多樣化的居住需求，亟須重新錨定制度定位、拓展重要功能。“十五五”時期，需推動住房公積金從單一購房支持工具，轉型為覆蓋“租、購、改、養”全生命周期的住房消費專業互助平臺。這意味著其功能需從支持產權獲取，延伸至租賃安居、住房改善、適老化改造、綠色家居升級等多樣場景，真正貫穿住房消費全過程，全方位適配居民不同階段的居住需求，系統發揮其在住房保障制度中的關鍵作用。

做穩法治基礎，擴大制度保障范圍。強化法律支撐。在法律地位方面，《住房公積金管理條例》缺乏上位法支撐，導致地方執行標準不一、監管權威性不足、改革動力不強。需將現有的《住房公積金管理條例》提升至更高層級的立法層面，確保其在穩定性和執行力上得到進一步強化，同時，明確制度定位、管理權責以及繳存與提取標準，厘清中央與地方、繳存人與管理機構之間的權責界限，為深化住房公積金制度改革提供堅實的法治基礎。

擴大覆蓋群體。2024年，全國住房公積金實繳人數占全國城鎮就業人數比重約為37.24%，但仍有大量城鎮常住人口未被納入制度體系，尤其是新就業大學生，以及進城務工人員、個體工商戶、網約車司機、外賣騎手等靈活就業群體。這部分人群往往收入不穩定、流動性大，難以滿足傳統單位代繳模式的要求，導致制度“漏出”現象較為突出。需通過立法保障，擴大制度覆蓋面。其一，在法律保障下，同步擴大制度覆蓋，充分將靈活就業人員、平臺經濟參與者、個體工商戶等納入保障范圍，按照“普惠自愿、權責對等”原則，實施差異化繳存比例，允許在規定上下限范圍內自主確定繳存額，推廣按月、按季、按年等靈活繳存方式，探索產品化繳存模式，滿足不同收入水平群體的需求。其二，建立“中斷—接續”機制，允許因失業、創業等原因暫停繳存，并在重新就業后無縫接續，避免“斷繳即失效”的情況發生。其三，強化中小微企業繳存保障，通過簡化繳存登記流程，根據收入狀況設立多檔繳存標準，輔以稅收優惠和財政補貼政策激勵參保等方式，降低企業繳存負擔，提高參保積極性，同時，建立“政策宣講+上門服務+線上指導”的推廣機制，提升企業對制度的認知度。其四，完善特殊群體支持政策，對農村轉移人口、低收入職工等群體，實行低門檻繳存、差異化貸款額度政策，增強政策吸引力。

做優機制設計，提升保障精準效能。改革優化現行的繳存與使用機制，增強制度的公平性與靈活性。結合地區經濟發展水平，調整繳存基數與比例，平衡企業負擔與職工權益，借鑒部分城市的成功經驗，推行自愿繳存和個人單位分制模式，利用大數據技術實現跨部門數據共享，形成動態監管網絡，提高服務精準度與效率，避免“一刀切”帶來的企業負擔過重或制度功能削弱。在購房支持方面，堅持低利率政策，為首套剛需購房者及中低收入群體提供優于商業銀行的貸款條件，強化其住房保障功能。完善推廣住房公積金代際支持模式。全面落實提取住房公積金支付購房首付款政策，優化“多繳多貸、長繳多貸”的配貸機制，推廣“商轉公”和“商轉組合貸”業務。例如，深圳市將購房稅款納入提取范圍，為各地拓展使用場景提供樣本。在租房支持方面，提高租房提取額度，放寬提取頻次限制，簡化審核流程，推行“按月提取、直付房租”模式，實現住房公積金提取與房屋租賃平臺的數據對接，簡化辦理流程。強化互助屬性，鼓勵有條件的城市，探索支持繳存人提取住房公積金為父母、子女租房，以擴大政策受益面。如此，既激勵繳存積極性，又增強資金池活力，鞏固制度互助性。

做專住房消費支持，拓展服務邊界與專業能力。聚力將住房公積金打造成為支持住房消費的專業化服務平臺。突破傳統購房貸款單一功能局限，順應民生需求多樣化發展趨勢，持續拓展服務外延，覆蓋住房租賃、家裝煥新、適老化改造、舊區更新，以及老舊小區加裝電梯、住房維修養護、社區配套提質等多樣領域，全方位助力人居品質升級。推動全生命周期住房需求與住房公積金服務深度適配，整合住房消費相關事項至住房公積金平臺，探索將房屋專項維修資金納入平臺統一管理，并同步配套貸款等金融支持，實現從“購、租、改、修、養”的全生命周期住房金融服務閉環，精準對接居民住房全生命周期使用需求。可將商品房預售資金監管納入住房公積金中心監管體系，以專業化監管賦能平臺提質增效，夯實關鍵服務優勢。可將住房保障類資金納入住房公積金管理。“十五五”時期，住房公積金通過統籌整合各類住房消費相關資金需求，構建一站式綜合服務平臺，可實現住房消費服務集約化、便捷化供給，提升住房公積金沉淀資金利用率，逐步形成獨特的住房消費專業化服務優勢。

做大資金規模，拓展增值留存渠道。住房公積金要擴大保障覆蓋面和使用支持范圍，需有資金規模做保障。為提升資金運用效益，拓展增值渠道成為必然選擇，在保證安全的前提下，可適度引導結余資金投資于國債、地方政府專項債、政策性金融債及優質權益類金融產品等低風險資產，以增強資金保值增值能力，擴大住房公積金資金規模。吸引資金留存，可通過為退休人員提供高于銀行同期存款收益的政策，增強資金歸集與持續積累機制，提升繳存資金的留存率。強化激勵措施，對首次開戶的靈活就業者給予一次性財政補貼，或對連續繳存滿一定年限者提供稅收抵扣，以此吸引更多人員參與繳存。探索實施針對不同收入群體的差異化存款利率政策，激勵所有自愿繳存住房公積金的群體踴躍參與。

做強現代化治理體系，構建統一高效平臺。建立高效統一的管理體系，是深化住房公積金制度改革的關鍵所在。其一，積極探索住房公積金省級統籌，實現統一制度標準、資金跨區域調劑、集中監管風控，同步依托全國公共服務平臺，推動異地貸款互認、異地提取“全程網辦”，打通跨區域保障壁壘。其二，深化跨界協同合作，與商業銀行合作推出基于住房公積金繳存信息的信用貸款、經營貸利率優惠等增值服務；與住房租賃機構、房地產企業對接，提供租房折扣、購房優惠等權益，構建“公積金+金融+住房服務”的協同生態。其三，加強與住房保障體系銜接，將住房公積金繳存情況作為公租房配租、保障性租賃住房申請的重要參考，對繳存滿一定期限的職工給予優先保障，探索住房公積金貸款與共有產權房的組合支持模式，降低保障房購置門檻。其四，構建全國一體化的信息系統，實現跨區域便捷服務，同時強化透明度，構建科學評估指標體系，圍繞覆蓋范圍、使用效率、服務質量、風險防控等重要維度，建立量化評估指標，定期開展全國性制度運行評估，鼓勵地方靈活取用機制、繳存補貼模式、跨區域合作等方面試點創新，最終形成一個法治化、信息化、一體化的現代化治理體系，確保住房公積金制度能夠持續穩健地服務于人民的住房需求，助力實現“住有所居、住有宜居”的美好愿景。

“十五五”時期，隨著改革的不斷深化，住房公積金制度，將成為我國住房保障和市場體系中不可或缺的重要力量，為增進民生福祉、促進社會公平作出更大貢獻。

[1]《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2025年12月12日。

[2][3][4][5][6]《住房城鄉建設部 財政部 中國人民銀行關于印發〈全國住房公積金2024年年度報告〉的通知》，中國政府網，2025年5月20日。