毛振華：發揮央地協同效能，挖掘地方發力空間

毛振華 中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席，中誠信國際首席經濟學家

以下觀點整理自毛振華在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第115期）上的發言

本文字數：4453字

閱讀時間：14分鐘

2026年是“十五五”規劃的開局之年，也是中國經濟在結構轉型與周期調整中尋求新均衡的關鍵節點。從去年黨的二十屆四中全會提出“十五五”規劃建議，到年初政治局會議的戰略定調，從地方兩會到新春“首會”，各地已釋放出搶抓發展、真抓實干的鮮明信號。立足這一背景，探析中央與地方的政策協同邏輯，挖掘地方政府的創新發力空間，對實現全年經濟增長目標、推動經濟高質量發展具有重要現實意義。

一、2026年穩增長、穩價格目標清晰

站在2026年全國兩會即將召開的重要歷史節點，我們觀察全年經濟走勢，已經有了相對清晰的數據指引與政策脈絡。從總量目標來看，維持相對中高速增長依然是宏觀政策的核心目標。我們預計全年經濟增長目標將錨定在4.5%—5%左右。實事求是地講，在當前新舊動能轉換的承壓期，5%是一個非常艱難的目標，去年我們是經過艱苦努力才剛好觸達。今年如果留有余地則實際增速可能在4.5%或略高水平，但若是全國上下齊心協力、政策傳導順暢，努力實現5%甚至略高的增速也是有可能的。

促進價格企穩回升也是今年經濟工作的重點之一，是判斷經濟復蘇成效的核心風向標。在各項經濟指標中，去年大部分都順利完成，唯獨通脹指標（即價格指標）存在明顯缺口。我國原本設定的CPI目標是2%，但去年實際運行結果基本在0%左右徘徊，距離合宜的價格目標仍有相當大的差距。2%是一個兼顧經濟擴張與物價穩定的理想宏觀指標，預計今年中央會繼續強調這一目標。能否讓物價回到2%，不僅關系到企業利潤的修復，更關系到全社會通縮預期的扭轉，這也是今年宏觀經濟運行面臨的重大壓力與考驗。

在政策工具的運用上，中央與地方有著明確的分工與協同。中央層面把控重大戰略方向，包括統籌財政與貨幣政策、主導全國性的收入分配體系、協調國際經貿與出口戰略，以及部署國家級大型科技攻關。特別值得一提的是，中央將“反內卷”列為當前穩定經濟秩序的一項重中之重。“反內卷”的根本目的，絕非干預正常的市場優勝劣汰，而是為了制止低于成本的掠奪性競爭，建立一個長期、公平、統一的市場競爭格局。我們要將“反內卷”與反不正當競爭的法治框架結合起來，與長遠發展、科技保護及民眾核心利益結合起來，形成長效機制，而非依賴短期的行政指令。在中央劃定政策方向的基礎上，經濟發展藍圖的最終落實，必須依靠地方政府的積極作為。中國龐大的體量也決定了我們不能僅靠中央統包統攬，必須充分發揮央地協同的體制優勢。

二、激發地方主觀能動性是實現“十五五”良好開局的關鍵

回顧中國改革開放四十多年的歷程，我們之所以能創造經濟高速增長的奇跡，很大程度上得益于我們形成了一套獨特的經濟運行機制——既有中央的統一領導與宏觀規劃，又有地方政府在招商引資、產業培育上的激烈競爭與制度創新。這種“中央統一部署與地方充分競爭”相結合的模式，是中國經濟保持活力的關鍵。

當前，地方政府在經濟發展中的主觀能動性，依然起著至關重要的決定性作用。宏觀政策的傳導并非真空，中央的各項部署最終都要落腳到31個省份，細化到各個副省級城市、地級市乃至每一個縣。基層政府與微觀市場主體的聯系最為緊密，它們不僅是政策的執行者，更是市場環境的直接塑造者。考慮到今年是“十五五”規劃的開局之年，明年2027年是黨的二十一大，干部的考核與區域經濟的排位，使得2026年充滿了競爭的張力與發展的動力。從近期各地密集召開的新春“首會”中，我們能強烈感受到各地黨政一把手親自掛帥、提前布局的熱氣騰騰的氛圍。可以斷言，2026年的地方政府絕不會是“躺平”的一年，而是奮發有為、搶抓跑道的一年。

三、地方政府破局經濟高質量發展的五大核心維度

在中央政策大體明確的背景下，地方政府如何在實施過程中結合本地實際，發揮創造性，推動全國形成既相互競爭又相互協同的增長新格局？我認為，應在以下五個方面重點發力：

（一）因地制宜發展新質生產力，強化民營科技企業創新支撐與融資保障

發展新質生產力是推動經濟結構轉型的核心動力，但必須杜絕“一哄而上”與同質化競爭。由于許多地方脫離自身的資源稟賦，盲目追求熱門的高科技賽道（如人工智能、新能源），導致出現了要素資源的嚴重浪費與新一輪的產能過剩現象。地方政府必須深刻認識到，發展新質生產力必須“因地制宜”，深度挖掘本地長期的比較優勢。以深圳市為例，其科技創新的崛起是依托靠近國際市場、高度市場化的獨特優勢，這種模式很難被其他內陸城市簡單復制。每個地方的資本、技術、人才等生產要素稟賦各異，不能僅憑“決心”去搞科技，必須依托自身的產業基礎進行差異化布局。

地方政府發展新質生產力的重中之重，是支持民營企業創新，為其構建完善的“科技-資本-企業”閉環。培育新質生產力過程中，央國企與民營企業在戰略定位、發展模式上存在顯著差異。央國企依托充裕的資本與核心生產要素，在國家重大戰略布局中發揮主導作用。而民營企業可獲取的要素資源普遍不足，其中資本要素對高投入、高風險的科技型民營企業發展尤為關鍵，科技產業與資本互為支撐、形成閉環。地方政府需在要素配置上向民營企業傾斜，聚焦破解資本要素供給短板。從風險投資（VC）、私募股權（PE）培育，到區域性金融機構賦能，再到推動企業對接資本市場，地方政府均具備廣闊作為空間。我國東南沿海地區能夠形成民營科技創新的良性循環，關鍵在于地方政府為民營企業構建了優質的發展環境與高效的融資體系。各地應立足自身稟賦優勢，將因地制宜發展新質生產力、支持民營企業創新與優化營商環境有機融合，切實提升區域經濟的科技含量與發展質量。

（二）扭轉房地產下行態勢，推動資產價格合理回升

房地產問題牽一發而動全身，它是影響我國居民財富、消費意愿和市場預期的標志性指標。扭轉房地產價格下行的趨勢，已成為短期宏觀調控不可回避的任務。

2025年我國房地產市場整體形勢依舊嚴峻，但部分地區的房地產市場已經出現了分化與企穩的信號。例如，作為中國經濟大盤重要組成部分的香港，其房地產市場在去年已經率先企穩，業界普遍預計今年將有10%左右的回升，這起到了很好的先行示范效應。同時，廣州在土地拍賣機制上的價格探索、上海近期出臺的一系列樓市新政，都展現了地方政府在穩樓市方面的積極嘗試。

穩房價的核心在于“盤活存量”，中央已對房地產政策已進行適度放寬，地方需要拿出更具針對性和創新性的舉措。面對巨大的存量庫存，地方政府的房地產調控措施仍存在同質化問題，缺乏結合本地市場特征的創新方案，成為制約市場修復的重要因素。未來，地方政府可在需求端通過金融支持、戶籍放開等手段激發合理住房需求，在供給端通過收購存量房用作保障房、優化土地出讓結構等方式有效去化庫存。地方政府在房地產市場的政策力度，將直接決定全國資產價格企穩回升的速度。

（三）深耕民生經濟，將“投資于人”落到實處

過去幾十年，地方政府在經濟建設中形成了“投資于物”的路徑依賴，熱衷于搞大基建、大工業項目。在“十五五”時期，這種模式必須向“投資于人”與“投資于物”相結合轉變。鑒于地方政府層級越低，對基層民生的感知越敏銳，更應成為落實“投資于人”理念的主力軍。

民生問題需要重點關注就業，特別是中小微企業的就業支持。在中國十四億人口中，有十億以上的人口可能并不直接從事高科技產業。真正吸納海量就業、與老百姓財產性收入和日常生計緊密相連的，是量大面廣的中小企業，特別是服務業領域的中小微企業和個體工商戶。回顧中國改革開放的初期，正是從“傻子瓜子”年廣九這樣的微觀個體戶起步，激活了整個中國經濟的活力。

地方政府需優化民生政策施策方向，精準滴灌到中小服務業。當前居民基本生活剛需的消費需求已能通過現有收入水平滿足，但服務業消費仍存在較大的釋放空間。建議各地方政府在安排今年的消費券或補貼資金時，重點布局在與中小服務業、勞動密集型消費密切相關的領域。這不僅能直接刺激即期消費，更能有效維持廣大中小微企業的生存，進而穩住就業大盤，為中長期的資本積累與市場氛圍的修復提供堅實底座。目前各地雖然都在推行消費政策，但重點依然不夠突出，亟待地方政府在政策設計上進行創新。

（四）穩妥化解地方債務，優先解決企業賬款拖欠，修復微觀流動性

作為地方資源的核心配置者，地方政府和地方國企的資產負債表健康狀況，直接關系到全社會的信用擴張能力。地方政府應進一步優化債務結構，將新增的債務額度和化債資源，優先用于償還歷史舊賬，特別是優先解決政府及國企拖欠民營企業的賬款問題。

在當前總需求不足的階段，地方政府借新債投向邊際效益遞減的新基建項目，其對經濟的拉動乘數已經非常有限；而將化債資金用于清償對企業的各類欠款，可快速盤活資金鏈瀕臨斷裂的微觀企業。企業回籠賬款后，方能有效保障薪酬發放、償還到期債務、開展再投資活動，實現經營循環的恢復。可見，以化債資金推進賬款清欠的政策效能，遠高于盲目上馬新項目的經濟拉動效果。在此過程中，地方國企如何盤活存量資產，特別是地方融資平臺轉型、化解經營性債務風險等問題需要重點研究。

（五）勇于改革創新，重塑地方改革“試驗田”功能

過去我國的改革進程，依靠地方先行先試的試點探索，將成熟的改革經驗逐步向全國推廣，實現了改革的穩步推進與落地見效。新時代的深化改革，依然高度依賴地方政府的創造性工作來打破僵局。我們在強調建設全國統一大市場、保持宏觀政策統一步調的同時，也不能忽視地方政府在微觀機制上的探索空間。無論是破解土地財政轉型難題、深化要素市場化改革，還是在民生保障機制上的創新，諸多極其復雜的難題都無法單純依靠中央的頂層設計一蹴而就，必須依靠地方政府在基層實踐中積極探索，在試錯與優化中找到破題之策。

展望2026年，我對中國地方政府在當前經濟發展格局中所蘊含的創造性與主觀能動性，始終抱有堅定的信心。只要我們能理順央地協同機制，讓地方政府在因地制宜發展新質生產力、扭轉房地產下行態勢、定向扶持中小服務業、堅決化解拖欠債務以及深化基層改革等五個維度上積極作為，精準施策，便能凝聚起強勁的發展合力，為“十五五”規劃實現良好開局、夯實2026年經濟高質量發展的基礎提供堅實支撐。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。