十五五開局繪藍(lán)圖：“三醫(yī)”協(xié)同提質(zhì)，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 韓利明 閆碩

3月5日，十四屆全國人大四次會議在人民大會堂開幕。政府工作報(bào)告回顧“十四五”發(fā)展成就時指出，我國新質(zhì)生產(chǎn)力穩(wěn)步發(fā)展，科技創(chuàng)新成果豐碩，人工智能、生物醫(yī)藥等研發(fā)應(yīng)用走在世界前列。

報(bào)告同時總結(jié)2025年醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域工作進(jìn)展：實(shí)施醫(yī)療衛(wèi)生強(qiáng)基工程，完善兒科與精神衛(wèi)生服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)全國二三級公立綜合醫(yī)院兒科服務(wù)全覆蓋；健全基本醫(yī)保參保長效機(jī)制，優(yōu)化醫(yī)藥集采措施，推出商業(yè)健康保險(xiǎn)創(chuàng)新藥目錄。

2026年作為“十五五”開局之年，提交大會審查的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要（草案）》明確，在民生福祉領(lǐng)域聚焦群眾急難愁盼，針對性設(shè)置就業(yè)、收入、教育、醫(yī)療、健康、“一老一小”等7項(xiàng)指標(biāo)，為健康中國建設(shè)劃定五年路徑。

醫(yī)療與健康事關(guān)人民生命質(zhì)量與幸福指數(shù)，是國家發(fā)展與民族振興的重要基石。醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)”協(xié)同發(fā)展和治理作為近年衛(wèi)生健康工作重點(diǎn)，分級診療、省級統(tǒng)籌、集中采購、創(chuàng)新藥與醫(yī)療器械高質(zhì)量發(fā)展等，成為今年政府工作報(bào)告的高頻關(guān)鍵詞，既著力提升人民健康福祉，也大力推動醫(yī)藥工業(yè)創(chuàng)新升級，助力中國醫(yī)藥創(chuàng)新加快從全球第二梯隊(duì)向第一梯隊(duì)躍升。

織密醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

今年的政府工作報(bào)告明確提出，要強(qiáng)化基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，實(shí)施健康優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，健全健康促進(jìn)政策制度體系，持續(xù)完善醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展和治理機(jī)制，深化以公益性為導(dǎo)向的公立醫(yī)院改革，推動醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)向更高質(zhì)量、更具普惠性方向發(fā)展。

公立醫(yī)院作為我國基本醫(yī)療服務(wù)的核心載體，承擔(dān)著為廣大民眾提供預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)等全方位醫(yī)療服務(wù)的重任。數(shù)據(jù)顯示，截至2025年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總量達(dá)110.7萬個，其中醫(yī)院3.8萬個，包含公立醫(yī)院1.2萬個、民營醫(yī)院2.6萬個。

資深醫(yī)改專家徐毓才向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，公立醫(yī)院在我國醫(yī)療衛(wèi)生體系中占主導(dǎo)地位，其改革是醫(yī)改不可或缺的部分，“2026年公立醫(yī)院改革將以公益性為導(dǎo)向，落實(shí)全國衛(wèi)生健康工作會議‘強(qiáng)基、穩(wěn)二、控三’要求，進(jìn)一步明晰功能定位，避免無序收治患者；同時適當(dāng)控制建設(shè)規(guī)模，避免資源過度擴(kuò)張，回歸公益與分級診療本位。”

公立醫(yī)院這一“主陣地”外，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的“網(wǎng)底”，其服務(wù)能力直接關(guān)系到群眾就醫(yī)的便捷度與可及性。截至2025年末，我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)已達(dá)105.5萬個。

為持續(xù)提升基層醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，政策端持續(xù)加碼賦能。2025年9月，國務(wù)院批復(fù)《醫(yī)療衛(wèi)生強(qiáng)基工程實(shí)施方案》，提出12項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，并明確了2027年、2030年的階段性目標(biāo)。其中到2027年，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局更加合理，力爭居民15分鐘可達(dá)最近的醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)。

今年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)縣區(qū)、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障。強(qiáng)化薄弱專科建設(shè)，全方位提升急診急救、血液保障和應(yīng)急能力。優(yōu)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)功能定位和布局，加強(qiáng)基層用藥銜接，做實(shí)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，促進(jìn)分級診療。

事實(shí)上，近年來我國基層醫(yī)療服務(wù)能力顯著提升。數(shù)據(jù)顯示，截至2025年11月底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心超過90%的機(jī)構(gòu)都達(dá)到了基本服務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)，其中還有相當(dāng)部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心達(dá)到了推薦標(biāo)準(zhǔn)。

對于如何持續(xù)鞏固“強(qiáng)基層”成效、進(jìn)一步提升基層醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，徐毓才認(rèn)為，需從多方面構(gòu)建綜合配套體系。

“未來醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政投入應(yīng)進(jìn)一步向基層傾斜；建立健全留人、用人機(jī)制，解決人才‘下不去、留不住、用不上’的問題；同步推進(jìn)薄弱專科建設(shè)、上下級醫(yī)院用藥銜接；配套深化醫(yī)保支付制度改革，完善基層病種支付等相關(guān)安排，為強(qiáng)基層提供政策保障。”徐毓才說。

健全醫(yī)療保障體系

作為民生保障的“安全網(wǎng)”，今年政府工作報(bào)告明確提出居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高24元。同時強(qiáng)調(diào)健全多層次醫(yī)療保障體系，穩(wěn)步推動基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，優(yōu)化醫(yī)藥集中采購和價格治理，深化醫(yī)保支付方式改革，完善結(jié)余資金使用政策。堅(jiān)決打擊欺詐騙保，全方位筑牢醫(yī)保保障防線。

其中，穩(wěn)步推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全省醫(yī)保資源的深度整合與高效利用，是促進(jìn)社會公平、讓參保群眾共享發(fā)展成果的重要方式。2025年11月，國務(wù)院常務(wù)會議已部署推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌工作，指導(dǎo)各地合理確定省級統(tǒng)籌的基金管理模式，提高基金使用效率。

徐毓才介紹，當(dāng)前醫(yī)保省級統(tǒng)籌有兩種推進(jìn)模式，一是北京、上海、天津等直轄市實(shí)行基金統(tǒng)收統(tǒng)支、政策統(tǒng)一管理；二是多數(shù)地區(qū)采取省級調(diào)劑池、統(tǒng)籌調(diào)劑余缺模式。

“政府工作報(bào)告明確‘穩(wěn)步推動’基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，要求各地結(jié)合人口流動、人口結(jié)構(gòu)、住院率、基層能力、基金壓力等實(shí)際情況分步實(shí)施。”徐毓才分析，“穩(wěn)步”不僅包含基金管理方式，還需各地在配套政策上持續(xù)探索，平衡統(tǒng)籌效率與基層醫(yī)療發(fā)展。

而確保醫(yī)保資金合理使用、安全可控，是醫(yī)保工作的底線要求，更是守護(hù)群眾“看病錢”“救命錢”的核心任務(wù)。近些年，國家醫(yī)保局從集中采購、藥品價格監(jiān)管到欺詐騙保打擊等多個關(guān)鍵領(lǐng)域，構(gòu)建起全方位、多層次的醫(yī)保基金監(jiān)管與治理體系，推動醫(yī)保基金實(shí)現(xiàn)高效、安全、可持續(xù)運(yùn)行。

其中，醫(yī)藥集中采購作為優(yōu)化醫(yī)保基金使用效率、降低群眾用藥負(fù)擔(dān)的重要抓手，目前已開展十一批國家組織藥品集采，成功采購490種藥品，累計(jì)為醫(yī)保基金節(jié)約大量資金。

針對集采常態(tài)化推進(jìn)階段的優(yōu)化方向，首都醫(yī)科大學(xué)國家醫(yī)保研究院原副研究員仲崇明向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，“現(xiàn)階段集采改革從唯低價中選，緩和地轉(zhuǎn)向多家企業(yè)產(chǎn)品以相對集中價格體系中選，堅(jiān)決堅(jiān)持了量價掛鉤、低價優(yōu)先，但需防范過早形成綜合評分中選。”

“多家企業(yè)產(chǎn)品中選時，中選量的分配需進(jìn)一步探究細(xì)化；集采規(guī)則中的錨點(diǎn)價的不確定性、落地可行性，有必要適度參考實(shí)際市場情況；特別是集采中選大品種，有必要對主要或全體中選者探索真實(shí)世界研究；結(jié)合集采中選結(jié)果實(shí)際情況與真實(shí)世界研究，直接形成醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)。”仲崇明補(bǔ)充。

在治理藥價虛高問題上，除集中采購?fù)猓瑖裔t(yī)保局還通過掛網(wǎng)藥品價格專項(xiàng)治理、滾動推進(jìn)醫(yī)藥價格風(fēng)險(xiǎn)處置、開展零售藥店線上線下價格比較等多種方式，全方位規(guī)范藥品價格秩序。

在仲崇明看來，藥價治理需構(gòu)建多維度綜合體系，一是不僅要依靠集采規(guī)則實(shí)現(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)，更要通過規(guī)范的集采執(zhí)行，讓實(shí)際市場中的價格發(fā)現(xiàn)更實(shí)在、更全面；二是要針對醫(yī)院、零售藥店等多終端，打出藥價體系綜合管治的“組合拳”；三是強(qiáng)化多終端藥品供應(yīng)保障與滲透，引導(dǎo)集采中選藥品處方流轉(zhuǎn)；四是在集采常態(tài)化推進(jìn)的大背景下，推動仿制藥、生物類似藥高質(zhì)量發(fā)展；五是要將集采中選結(jié)果與市場實(shí)際銷量緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)改革穩(wěn)健、可持續(xù)推進(jìn)。

創(chuàng)新驅(qū)動強(qiáng)根基

生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生和國家安全的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，而創(chuàng)新是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動力。

今年的政府工作報(bào)告指出，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)。實(shí)施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新工程，打造生物醫(yī)藥等新興支柱產(chǎn)業(yè)。建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，培育發(fā)展腦機(jī)接口等未來產(chǎn)業(yè)。

生物醫(yī)藥領(lǐng)域的原始創(chuàng)新研發(fā)，是推動產(chǎn)業(yè)從“跟跑”向“并跑”“領(lǐng)跑”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵抓手。政府工作報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合”。

對此，上海衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心主任金春林向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，做好基礎(chǔ)研究與臨床急需領(lǐng)域的原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)突破，要從體系構(gòu)建、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)自主、人才生態(tài)多方面發(fā)力。

具體來看，在基礎(chǔ)研究層面，應(yīng)構(gòu)建從0到1的基礎(chǔ)研究支持體系，設(shè)立10—15年長周期的支持項(xiàng)目，避免短平快考核導(dǎo)向，對優(yōu)質(zhì)研究方向給予滾動式的持續(xù)支持，同時建立寬容失敗的評價機(jī)制，建立區(qū)別于應(yīng)用研究的評價標(biāo)準(zhǔn)，允許陰性結(jié)果發(fā)表，重視科學(xué)問題的探索過程，而非單純以論文論成效。

針對臨床急需領(lǐng)域，要建立精準(zhǔn)攻關(guān)機(jī)制，推行揭榜掛帥與賽馬機(jī)制相結(jié)合的模式，圍繞罕見病、抗生素、重大傳染病等重點(diǎn)方向，由政府發(fā)布需求榜單，支持多個團(tuán)隊(duì)同步攻關(guān)揭榜。根據(jù)里程碑節(jié)點(diǎn)動態(tài)調(diào)整支持力度，推動醫(yī)院、企業(yè)、科研院所加強(qiáng)多方合作，打破論文寫在紙上、專利鎖在抽屜里的壁壘，建立臨床醫(yī)生提出真問題、科研人員集中攻關(guān)、企業(yè)落地轉(zhuǎn)化的閉環(huán)。

在關(guān)鍵核心技術(shù)突破上，要打造自主可控的底層平臺，涵蓋基因編輯工具、類器官模型、AI制藥算法等，同時加快高端儀器設(shè)備國產(chǎn)化，大幅提升冷凍電鏡、質(zhì)譜儀、流式細(xì)胞儀等科研重器的國產(chǎn)化比例，降低對外技術(shù)依賴。

此外，還要優(yōu)化科研人才生態(tài)，改革青年科學(xué)家非升即走模式，為35—45歲處于創(chuàng)新黃金期的科研人員提供穩(wěn)定支持，減少對各類“帽子”的過度依賴，推動生物醫(yī)學(xué)與工程學(xué)、信息科學(xué)、材料科學(xué)等跨學(xué)科深度融合，為腦機(jī)接口、合成生物等前沿領(lǐng)域創(chuàng)新提供支撐。

值得關(guān)注的是，“十五五”規(guī)劃建議已明確將腦機(jī)接口列為六大未來產(chǎn)業(yè)之一，標(biāo)志著腦機(jī)接口從前沿技術(shù)探索升級為國家經(jīng)濟(jì)增長新引擎。

健康通副總裁、首席發(fā)展官張暢向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，不管是生物醫(yī)藥，腦機(jī)接口，還是新提出的智能醫(yī)療器械，在構(gòu)建全鏈條創(chuàng)新體系上的底層邏輯應(yīng)該是完全相通的。第一是科學(xué)研究、技術(shù)實(shí)現(xiàn)；第二層是臨床驗(yàn)證；再走到規(guī)模化生產(chǎn)。這三層會分別決定創(chuàng)新的高度、速度和廣度。

“第一層面比拼的是基礎(chǔ)科學(xué)和轉(zhuǎn)化科學(xué)的人才，體制和能力，加上工程制造的閉環(huán)能力。這一過程涉及教育、科研戰(zhàn)略規(guī)劃與落地實(shí)施等多個領(lǐng)域；第二層起到驗(yàn)證和漏斗的作用，在全球范圍內(nèi)，我國的臨床能力處于領(lǐng)先水平，未來的新關(guān)注點(diǎn)可能在于數(shù)據(jù)要素、智能技術(shù)如何賦能這個過程；第三層考驗(yàn)的是精密制造、現(xiàn)代化生產(chǎn)能力以及供應(yīng)鏈配套水平，這正是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢所在，未來，隨著創(chuàng)新體系的不斷完善，這一優(yōu)勢將進(jìn)一步凸顯。”張暢進(jìn)一步解釋。

完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)

事實(shí)上，過去一年，我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)取得的進(jìn)展有目共睹。國家藥監(jiān)局日前公布數(shù)據(jù)顯示，2025年我國已批準(zhǔn)上市的創(chuàng)新藥達(dá)76個，超過2024年的48個，創(chuàng)歷史新高。此外，2025年我國創(chuàng)新藥對外授權(quán)交易總金額超過1300億美元，授權(quán)交易數(shù)量超過150筆，同樣創(chuàng)歷史新高。

據(jù)介紹，2025年國家藥監(jiān)局批準(zhǔn)上市的76個創(chuàng)新藥，包括47個化學(xué)藥品、23個生物制品和6個中藥。47個化學(xué)藥品中，38個為國產(chǎn)創(chuàng)新藥，9個為進(jìn)口創(chuàng)新藥，國產(chǎn)創(chuàng)新藥占比達(dá)80.85%；23個生物制品中，21個為國產(chǎn)創(chuàng)新藥，2個為進(jìn)口創(chuàng)新藥，國產(chǎn)創(chuàng)新藥占比達(dá)91.30%。

不過創(chuàng)新藥的價值最終要落到臨床可及上，醫(yī)保準(zhǔn)入則是打通這一“最后一公里”的關(guān)鍵舉措。目前大約80%的創(chuàng)新藥上市后兩年內(nèi)納入醫(yī)保目錄。國家醫(yī)保局披露，2025年國家醫(yī)保目錄調(diào)整新增114種藥品，其中50種1類創(chuàng)新藥，占比近44%。

值得關(guān)注的是，2025年國家醫(yī)保局同步發(fā)布我國首個商保創(chuàng)新藥目錄，包含18家企業(yè)的19款創(chuàng)新藥，這一舉措成為多層次醫(yī)療保障體系建設(shè)的重要突破。

今年的政府工作報(bào)告中也著重強(qiáng)調(diào)，加快發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)，推動創(chuàng)新藥和醫(yī)療器械高質(zhì)量發(fā)展，更好滿足人民群眾多元化就醫(yī)用藥需求。

凱西中國總裁兼總經(jīng)理鄧浩青表示，“十五五”時期是衛(wèi)生健康事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，國家明確提出要加強(qiáng)罕見病防治、健全醫(yī)療保障體系。凱西十分欣喜地看到，在多地利好政策落地及國家審評審批流程持續(xù)優(yōu)化的推動下，公司多款罕見病治療藥物的上市周期顯著縮短、或率先通過 “臨床急需藥品臨時進(jìn)口” 政策惠及患者，或被納入“優(yōu)先審評”通道得以快速獲批，迅速填補(bǔ)相關(guān)疾病領(lǐng)域的治療空白。公司有多個產(chǎn)品納入多省市的“惠民保”，正實(shí)現(xiàn)從“無藥可醫(yī)”到“有藥可保”的跨越，也進(jìn)一步增強(qiáng)公司加速引入更多創(chuàng)新療法的信心與動力。

談及商業(yè)健康保險(xiǎn)深度參與創(chuàng)新藥價值實(shí)現(xiàn)，金春林指出，首版商保創(chuàng)新藥目錄實(shí)施，標(biāo)志著商保從被動支付向主動采購轉(zhuǎn)型。

他建議，商保要構(gòu)建專業(yè)的創(chuàng)新藥價值評估能力，組建衛(wèi)生技術(shù)評估團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)和引進(jìn)藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)人才，結(jié)合參保人群年齡、疾病譜、支付意愿等特點(diǎn)開展獨(dú)立評估，不盲目跟隨醫(yī)保目錄，同時與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作收集真實(shí)世界證據(jù)，跟蹤創(chuàng)新藥臨床療效與經(jīng)濟(jì)學(xué)表現(xiàn)，形成準(zhǔn)入、支付、評價、調(diào)整的全流程動態(tài)機(jī)制。

在支付模式上，金春林提出，可探索按療效支付等創(chuàng)新方式，針對CAR-T等高價創(chuàng)新藥，約定未達(dá)預(yù)期療效時返還部分費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；也可聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)推出分期支付工具，緩解高價藥品給患者帶來的即時支付壓力。同時開發(fā)面向慢病、腫瘤等領(lǐng)域的專病險(xiǎn)，將創(chuàng)新藥納入核心保障責(zé)任，延伸保障覆蓋面。

金春林進(jìn)一步補(bǔ)充，“商保可向藥物研發(fā)前端延伸，在二期臨床階段就與藥企開展合作，通過預(yù)采、療效對賭協(xié)議分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，換取上市后價格優(yōu)惠，并整合DTP藥房、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院，完善醫(yī)保支付網(wǎng)絡(luò)，讓患者憑保險(xiǎn)卡即可取藥，減少墊付壓力。同時，借助健康大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定價與人群分層，精準(zhǔn)識別創(chuàng)新藥適用人群，避免藥物泛化使用帶來的資金風(fēng)險(xiǎn)。”