全國人大代表周燕芳：建議從四方面發力進一步推進意定監護制度落地

2026年兩會進行時，全國人大代表、中國太保戰略研究中心（ESG辦公室）主任周燕芳就進一步推進意定監護制度落地提出建議。

為積極回應老齡化社會現實需求，《中華人民共和國民法典》第三十三條、《中華人民共和國老年人權益保障法》第二十六條，從國家基本法律層面確立了成年人意定監護制度，上海、北京等經濟發達地區開展先行先試也取得初步成效。但從全國范圍看，我國意定監護制度仍處于起步探索階段，在落地實施中面臨社會認知不足、配套制度不完善、執行主體較單一、部門協同不順暢等堵點難點，亟須總結先行地區經驗，加強統籌協調，全面推動意定監護制度落地見效。

周燕芳認為，這是順應深度老齡化與家庭結構變遷的必然要求，有助于緩解基層社會治理壓力，助力構建多層次養老服務體系。同時也是尊重老年人自我決定權，保障其人格尊嚴的核心體現。

但周燕芳也指出，意定監護制度落地還面臨著一些問題。具體表現在以下方面：

一是意定監護法規依據有待健全，地方推進缺乏統一指引。

目前，《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國老年人權益保障法》雖對成年人及老年人意定監護作出原則規定，但尚未出臺專門的實施細則與司法解釋，也未形成具體化、程序化、可操作的配套制度，導致各地在實踐中推進標準不統一、操作不規范，制度適用空間被嚴重壓縮。上海市于2025年12月出臺《關于推進實施老年人意定監護制度的若干意見（試行）》，形成了較為完整的地方實施框架，其他地區普遍缺乏可參照、可落地的政策指引。

二是意定監護依賴公證機構，基層組織與社會力量作用發揮不足。

實踐中，意定監護高度依賴公證機構實現，但受公證程序復雜、責任風險較高等因素影響，全國近45%的公證機構未辦理過意定監護業務，服務資源主要集中在少數直轄市和省會城市。同時，居（村）委會雖在《中華人民共和國民法典》中被賦予相關職責，但因權責劃分、經費保障、操作規范不明確，其見證、監督、兜底等功能難以有效發揮。此外，專業社會監護組織數量嚴重不足，以上海為例，從事意定監護的社會組織僅3家，專業化監護力量供給與現實需求矛盾突出。

三是協議存證備案機制缺失，跨部門信息壁壘問題突出。

當前，意定監護協議尚未建立全國或省級統一的權威備案平臺，公證處、民政、法院、醫療機構、居（村）委會、金融機構之間信息互不聯通，形成“信息孤島”。一方面造成監護人“自證困難”，在緊急救治、財產處置等場景中無法快速證明身份，影響權益保障；另一方面易引發監護權沖突，法院或基層組織可能在不知情情況下另行指定監護人，導致意定監護與法定監護相互矛盾，削弱制度權威性。

四是公眾知曉度與信任度雙低，法定監督機制整體缺失。

多數老年人及其家屬對意定監護的制度內涵、辦理流程和法律效力認知嚴重不足。調研顯示，僅29%的公眾事前了解意定監護制度；在知曉相關內容后，79%的受訪者表示愿意選擇意定監護，需求與認知存在明顯錯位，大量潛在需求未能有效轉化。更為突出的是，意定監護運行高度依賴監督約束，但目前法律尚未建立剛性監督機制，監護人權力邊界、監督主體、履職程序、問責標準均不清晰，社會普遍擔憂財產侵占、照護缺位等風險。監督機制缺失已成為制約意定監護制度全面落地的突出瓶頸。

針對進一步推進意定監護制度落地，周燕芳提出了以下建議：

首先，總結推廣上海等先行地區經驗，加快出臺配套制度。

意定監護的全面落地離不開強有力的頂層設計，建議系統梳理上海、北京等先行地區的試點經驗和成熟做法，推動各地加快出臺關于老年人意定監護工作的配套制度。在地方性法規、政府規章制定條件尚不成熟的階段，可出臺實施意見等規范性文件，對基礎性事項作出框架性規定；在實踐積累成熟后，再逐步制定管理辦法、監護條例等。政府及其相關職能部門可通過制定實施細則或者發布操作指引等方式，明確協議公證備案、財產提存、緊急醫療授權等關鍵環節的操作規范。

其次，構建多元協同執行機制，充分發揮基層組織和社會機構作用。

公證機構在意定監護制度中發揮著關鍵作用，其介入既能保障協議法律效力，又能提升協議權威性，但受限于服務覆蓋范圍，難以滿足全域需求，需進一步整合多方資源、凝聚協同合力。一方面，加快激活基層組織效能，將意定監護納入基層網格化治理體系，可借鑒上海市普陀區《普陀區居（村）委參與意定監護事務軟法指引》的實踐經驗，以規范性文件明確居（村）委會在意定監護排查摸底、普法宣傳、協議見證、糾紛調解及臨時兜底監護等方面的具體職責和操作流程，推動基層力量有序參與。另一方面，應加快培育和規范專業社會監護機構，建議由民政部門牽頭出臺社會監護組織行業標準，明確準入資質、人員培訓、服務規范及收費標準。通過構建“基層組織+公證機構+社會機構”多元協同格局，形成合力，切實打通意定監護落地的“最后一公里”。

此外，建立健全統籌備案機制，探索數智技術賦能意定監護全流程。

精準保障被監護人合法權益，是意定監護制度落地見效的關鍵。建議由民政部門牽頭，聯合司法行政、衛生健康、金融監管、法院等單位，搭建全國或全省統一的意定監護信息登記備案與共享平臺，實現監護協議訂立、變更、撤銷，民事行為能力鑒定及監護啟動、終止等全周期信息統一歸集、動態管理。同時，充分運用大數據、信息化等數智技術，推動意定監護從協議簽訂、能力評估到監護執行、風險預警全流程智能化、規范化運行。健全信息查詢與使用規范，賦予醫療機構、公安、法院、金融機構等必要的信息查詢與在線核驗權限，實現監護信息跨部門、跨領域可信共享，從源頭破解“證明難”“確權沖突”等突出問題。

最后，強化普法宣傳引導，構建全方位監督體系。

將意定監護納入全民普法及老齡工作重點，依托社區養老服務網絡及主流媒體，開展精準普法，破除認知盲區。同步構建行政監管、司法監督和社會監督有機結合的全方位監督體系。行政監管方面，建議市區兩級民政部門設立監護監督科，配備具有法律、社工專業背景的監督員，實行年度巡查制度；司法監督方面，建議建立法院依職權審查機制，對大額財產處置、醫療方案變更等重大事項實行備案審查；社會監督方面，建議培育第三方監護評估機構，開發科學可控的評估體系。以剛性監督筑牢信任基礎，切實保障老年人合法權益。

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(編輯：王欣宇)