袁海霞等：2026年政府工作報告的六大關注點

袁海霞 中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員，中誠信國際研究院院長

張 堃 中誠信國際研究院副總監

燕 翔 中誠信國際研究院研究員

王 珂 中誠信國際研究院實習生

本文轉載自3月5日中誠信研究微信公眾號。

本文字數：10567字

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2026年3月5日上午9時，十四屆全國人大四次會議在人民大會堂開幕，國務院總理李強代表國務院向十四屆全國人大四次會議作政府工作報告（以下簡稱“《報告》”）。《報告》首先肯定了過去一年我國宏觀經濟運行在“多年少有的外部沖擊挑戰和國內兩難多難問題交織疊加的復雜嚴峻形勢下”取得的積極成效，強調在做好當前經濟工作中必須做好“五個堅持”，這也是未來一段時間宏觀經濟運行的基本遵循。作為“十五五”開局之年，此次《報告》相較以往，增加了“十五五”時期主要目標和重大任務篇章，發揮對未來五年經濟工作的承上啟下作用；在政策取向上，保持發力力度的同時更加注重結構優化和效率提升，強化改革舉措與宏觀政策協同；在重點工作上，基本延續去年底中央經濟工作會議安排，更加強調挖掘經濟內生潛力，做好新舊動能平穩銜接。具體來看，我們認為本報告有以下六點值得關注：

一、經濟增長目標調整為4.5%-5%，穩增長主線不變

《報告》對當前經濟形勢與重點工作任務做出了清晰準確的判斷，指出中國經濟長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有改變，但與此同時還面臨“外部環境變化影響加深、地緣政治風險持續上升、世界經濟動能疲弱”以及“新舊動能轉換任務艱巨、供強需弱矛盾突出、市場預期偏弱、重點領域風險隱患較多”等一系列內外部挑戰。在此背景下，中央提出今年經濟工作的主要預期目標。

繼2019年以來，兩會再次將經濟增長目標設為區間值，從保持了三年的5%左右下調至4.5%-5%，并強調“在實際工作中努力爭取更好結果”，這與此前地方兩會中多數省份提法相一致，充分體現了實事求是的科學政績觀要求，使經濟發展“既跳起來摸高、又穩得住步伐”。此次目標調整一方面考慮了“十五五”開局之年，需要為“調結構、防風險、促改革留有空間”，另一方面也與“2035年實現我國人均國內生產總值達到中等發達國家水平”的遠景目標以及我國經濟長期增長潛力相吻合。

盡管當前外部環境不確定性日益增大、過去傳統路徑依賴所形成的老問題仍存、經濟結構性轉型亟須提速等仍對經濟修復帶來壓力，但在“十五五”重大項目落地、新動能持續蓄勢、出口韌性及政策滯后效應釋放等多重支撐下，2026年中國經濟仍將保持穩中有進的增長態勢，根據我們的測算，預計全年GDP增速在4.8%左右。此外，結合《黨的二十屆四中全會〈建議〉學習輔導百問》以及世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構披露的發達國家標準分位值，我們預計整個“十五五”時期經濟增速的平臺區間將小幅下移至4.5%-5%的區間。

就其他經濟目標看，CPI增速目標、城鎮新增就業人數和失業率目標基本維持不變，強調對于微觀主體的預期引導和信心修復。今年物價依然維持2%的目標值，反映出中央對于促進物價回升的決心，并且強調2%的目標設置充分“考慮了預期引導和現實可能”。盡管當前價格水平回升還受到供強需弱格局的制約，但從去年四季度開始物價邊際回暖，釋放積極信號，隨著內需進一步改善、大宗商品價格的上漲以及反內卷的深化，消費和生產端價格均有望實現進一步改善。此外，當前青年失業率居高不下，居民對收入和就業的預期仍低于疫情前常態化水平，企業盈利能力仍顯疲弱，微觀主體經濟預期持續疲軟，不利于經濟的良性循環，《報告》延續去年城鎮調查失業率5.５％左右,城鎮新增就業1200萬人以上的目標設施，同樣釋放積極信號。

二、宏觀政策基調保持積極定調，結構優化、政策協同與改革是關鍵詞

“十五五”平穩開局需要宏觀政策積極有為，在政策基調上，《報告》延續中央經濟工作會議提法，強調“穩中求進、提質增效”，相較于去年更加強調宏觀政策的實施效率、效果以及政策之間的協同效應，而非一味強化增量政策的擴張。同時，《報告》延續2月政治局會議提法，“強化改革措施與宏觀政策協同”，首次將改革與宏觀政策相統一，既要宏觀政策給力穩增長，又要改革發力打通經濟循環卡點堵點。

財政政策延續“更加積極”，保持必要支出力度也為后續進一步發力留有空間。考慮到重大項目落地所需資金需求以及在當前有效需求不足背景下財政政策效果優于貨幣政策，且起效較快，財政政策仍有必要發揮承托作用。《報告》提出4%的狹義赤字率與去年保持一致，反映出中央不局限于總量擴張，更加注重平衡短期刺激與長期穩健，強調“積極”與“可持續”的內在統一性。在“擴盤子”的要求下，支出規模進一步增加，一般公共預算支出規模首次超30萬億，較上年增加1.27萬億。此外，新增特別國債1.6萬億（包含超長期特別國債1.3萬億和特別國債3000億）、較去年下降2000億，新增專項債4.4萬億、與去年持平，用于項目建設的專項債額度將有所增加，廣義赤字規模將達13.89萬億（含2萬億元置換隱性債務的專項債額度）、較去年小幅增加300億元，看起來相對克制，但也是總體考慮了去年四季度“兩個5000億”政策效應在今年會有體現，財政發力留有空間和余地。需要指出的是，財政政策效果的體現還取決于政策發力的節奏，不應僅僅關注“發了多少債”，而應更關注“資金何時落地”、“實際使用進度如何”。因此，我們建議需進一步優化財政和債務支出節奏，加快財政支出及政府債券發行使用節奏，主動靠前發力，合理加快財政資金的下達撥付進度，推動盡快形成實際支出和實物工作量，確保資金早到位、早使用。

“持續用力優化支出結構”，促消費、投資于人、保民生是三大主要方向，注重政府支出的綜合效應。積極財政和財政可持續的核心主線在于“提質增效”，在總量加力的同時，結構和效率更加重要，決定了財政發力的質量。《報告》指出，“要持續用力優化支出結構,更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面,提高財政資金使用效益”，“用力”體現出對于財政支出結構的重視，更加注重財政支出的綜合效應和外部性。今年財政在支出端將圍繞促消費、投資于人、保民生三大主線，一方面加大力度提振消費支持力度，聚焦服務消費薄弱環節，培育數字消費、綠色消費等新型消費場景，積極發展文旅、賽事等新興服務消費，開辟新的消費增長點；另一方面，進一步加大教育、醫療、社會保障等民生支出，這既是社會公平的體現，也有助于解除居民消費后顧之憂，有效激發消費內生動力，推動形成民生保障與消費增長互促共進的良性循環。會議還提出，“各級政府要更好‘當家理財’,建立健全增收節支機制,積極盤活利用存量資源資產，務必把省下來的每一分錢都用到發展的關鍵點、群眾的急需處”。我們認為，地方政府“當家理財”就是需要地方政府從過去粗放式的花錢辦事，轉變為精細化的管家式管理。一方面，要嚴控一般性支出，把有限的財力從無效、低效領域解放出來，加大對民生等重點領域的支持力度，增強人民獲得感。另一方面，要求地方政府通過資產證券化（ABS）、公募REITs等方式積極盤活存量資產，豐富收入來源。

貨幣政策“適度寬松”基調依舊，將促進物價合理回升置于更加突出的位置，降準降息力度或收斂，結構性貨幣政策工具使用或更加頻繁、更加靈活。《報告》延續了中央經濟工作會議的提法，提出“繼續實施適度寬松的貨幣政策，把促進經濟穩定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量”，將物價合理回升和穩增長置于同等重要地位，進一步強化了貨幣政策對于通脹目標的引導和調控。考慮到當前實際利率水平仍偏高，宏觀債務持續增長，降準降息仍有空間，但相較于去年“推動社會綜合融資成本下降”的表述，今年調整為“促進社會綜合融資成本低位運行”，反映出在當前銀行息差持續收窄的背景下，降息的力度或有所收斂，并且考慮1月已進行1次全面結構性降息，我們認為，今年或存在1次10BP的小幅降息機會，但需考慮和公開市場國債買賣操作的協調搭配，避免利率過快下行。從降準看，當前央行流動性工具較多、近期重啟國債買賣操作，以及近年來降準空間逐步收窄，大幅多次調降存款準備金率的可能性也較低，預計今年存在1-2次降準或定向降準機會，時間或在年中、四季度節點，即政府債券集中發行（6-8月）、MLF到期規模較高（10-11月）等流動性壓力較大時點。此外，《報告》還提出“優化創新結構性貨幣政策工具,適當增加規模,完善實施方式”，結構性工具使用力度有望進一步加大，旨在提升政策工具的支持精準度和使用效率，實現精準滴管，并且明確提出“適度增加規模”，支持領域也有望從原先對于科技、小微、綠色、房地產等領域延伸至消費、養老擴內需等領域，適用范圍進一步提升。

《報告》更加強調政策協同，深入挖掘政策結合點，持續放大“組合拳”效應。一是逆周期調節中的流動性配合。兩會政府工作報告強調繼續實施“積極財政政策+適度寬松的貨幣政策”組合，財政支出保持相當規模的同時，強調靈活高效運用降準降息等多種政策工具釋放流動性，以配合財政收支節奏，平滑資金面波動。二是聚焦關鍵領域，形成政策合力擴大內需。今年全國兩會首次提出設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，強調“組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式,支持擴大內需”。此外，充分利用“準財政”等政策工具，接續2025年發行新型政策性金融工具8000億元，帶動社會資本參與投資。在新動能培育方面，強調“高效用好國家創業投資引導基金”，配合財政貼息、獎補、央行再貸款等財政金融工具，引導金融資源向科技創新、小微企業等重點領域傾斜。三是重點領域的風險防范化解。《報告》強調“加大金融、財政支持力度,優化債務重組和置換辦法”、“進一步發揮‘保交房’的白名單制度作用,防范債務違約風險”,在應對重大領域風險時采取“財政注資/置換+金融穩定保障基金/應急流動性支持”的方式，共同守住不發生系統性風險的底線。

三、著力建設國內大市場，挖掘潛力、拓展內需增長新空間

《報告》延續中央經濟工作會議部署安排，將“著力建設國內大市場”置于今年重點經濟工作之首，提出“堅持內需主導,統籌促消費和擴投資,拓展內需增長新空間,更好發揮我國超大規模市場優勢”。相較去年，今年《報告》更加強調挖掘內需潛力，激發居民消費和有效投資的內生動力，聚焦關鍵領域，通過短期刺激和中長期改革相結合的方式，打破制約內循環的堵點。

提振消費仍是擴大內需工作的核心抓手，增收與服務消費是今年發力的重點方向。一方面，通過出臺一系列務實舉措增加居民收入，切實提升居民消費能力。《報告》提出“制定實施城鄉居民增收計劃，在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措”，后續可通過優化收入分配、完善社會保障體系、豐富個稅征收方式等增加居民可支配收入，緩解謹慎儲蓄動機，從而提高居民消費能力；尤其對中低收入群體而言，邊際消費傾向更高，增收與減負措施對消費修復的帶動更具效率。另一方面，商品端以舊換新由加量轉向提效，服務端更強調場景牽引、線下修復與下沉市場增量。今年以舊換新安排的超長期特別國債規模由去年的3000億元調整為2500億元，同時強調優化實施機制，政策重心更偏向提高到達率與執行效率，實際拉動更依賴品類覆蓋、兌付速度與地方配套。服務消費方面較去年更側重放寬準入、擴大多元服務供給，提出實施服務消費提質惠民行動，打造帶動面廣、顯示度高的消費新場景，加快培育消費新增長點，并強調活躍線下消費、激發下沉市場消費活力，清理消費領域不合理限制措施，釋放文旅、賽事、康養等領域潛力。同時，支持有條件的地方推廣中小學春秋假、落實職工帶薪錯峰休假制度，有利于平滑出行節奏、提升服務供給利用率并帶動鏈條式消費。入境消費方面，今年提出優化入境消費環境并打造“購在中國”品牌，在環境改善與品牌化引導上進一步加力，有助于拓展增量需求來源。

相較于中央經濟工作會議“推動投資止跌回穩”的要求，《報告》提出“充分挖掘釋放有效投資潛力”，更加強調增強有效投資的增長動力、優化投資結構，而非一味追求如何快速實現“止跌回穩”。從地方兩會來看，共有17個省份公布固定資產投資增速目標，加權平均增速4.9%，較去年下降近1個百分點，其中化債重點省份大多下調投資增速目標為3%-4%，普遍低于本省GDP增速目標。在此背景下，淡化“止跌回穩”也符合現實情況。一方面，政府投資仍需發揮引領作用，中央發力是關鍵。中央層面，今年中央預算內投資、用于“兩重”建設以及新型政策性金融工具金額分別為7550億、8000億和8000億，總量較去年增加3200億；地方層面，《報告》提出“單列并提高用于項目建設的地方政府專項債券額度”，根據我們測算，今年地方專項債用于新建項目的金額在3.6萬億左右，較去年增加0.4萬億元，為開局之年重大項目建設提供充足資金支持。在投資方向上，《報告》強調要“聚焦新質生產力、新型城鎮化、人的全面發展等重點領域”，后續投資結構或加速由傳統基建向科技創新、產業升級和公共服務領域延伸，加大對以數字經濟為代表的新基建領域，以及具有戰略性前瞻性的新產業領域傾斜力度，同時增強對醫療、教育、養老、托幼等民生領域的支持。此外，《報告》提出“統籌用好各類政府投資資金,支持工作基礎較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃”，加大對政府投資效率的關注。編制全口徑政府投資計劃不僅有利于優化政府投資結構，使得有限的政府投資資金真正用于補短板、強弱項、惠民生、保安全等重點領域，還有助于加強項目的管理，堅決防止低效無效投資。另一方面，釋放投資潛力還需要激發民間投資活力。盡管近年來我國民間固定資產投資占固定資產占比有所回落，但截至2024年這一比重仍高達50.1%。會議提出，“落實促進民間投資的政策措施,完善民營企業參與重大項目建設長效機制,引導民間投資向高技術、現代服務業等新賽道拓展,有效激發民間投資活力”。我們認為，釋放民間投資活力需要著力改善民營企業經營環境，拓展民營企業發展空間，提振民間資本投資預期，激發民營企業內生動力。一是完善民營經濟促進法配套法規政策，加快出臺《民營經濟發展促進法》的配套實施細則與司法解釋；二是進一步優化營商環境，繼續下大氣力解決民營企業融資難融資貴問題和拖欠民營企業賬款等問題；三是完善融資支持制度，引導民間投資向高技術、現代服務業拓展。

四、加緊培育壯大新動能，現代化產業體系的建設路徑更清晰

經過“十三五”至“十四五”時期的產業結構調整與升級，我國現代化產業體系建設打下良好基礎，“十五五”時期，現代化產業體系的建設路徑更加清晰，已進入傳統產業升級、新動能加速產業化、現代服務業融合發展的階段。今年兩會相關部署相比去年落地抓手更明確、支撐機制更完整，傳統產業端強化技術改造升級與設備更新等硬投入安排，新興與未來產業端強調應用場景開放、產業化落地與耐心資本培育，服務業強調融合發展與品牌建設。

一是通過數智化轉型、創新技術應用與技術改造，實現傳統產業升級優化。今年在重點產業提質升級框架下，政策重點落在數智化轉型、產業基礎再造與部署重大技術改造項目，同時推進制造業重點產業鏈高質量發展、建設國家先進制造業集群，拓展智能制造，新建一批智能工廠和智慧供應鏈，并以普惠性上云用數賦智服務加大對中小企業數智化轉型支持。與之呼應，地方兩會紛紛把人工智能賦能制造業、政務與城市治理等作為高頻重點，體現數智化正在從點狀探索走向更廣泛的行業擴散。二是打造新興支柱產業，增強新動能對經濟的貢獻，利用好耐心資本培育初創企業。今年兩會在延續培育新動能基礎上，更強調技術優勢如何落地以及相關產業對產出的帶動能力。一方面，《報告》圍繞集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等方向提出打造新興支柱產業，引導推動部分新興產業從“點狀突破”拓展為“支柱化發展”，形成規模效應與上下游協同，提升對工業增加值與經濟增長的實質貢獻。另一方面，未來產業新增風險分擔機制，以提升高不確定性未來產業容錯與長期投入安排，推動相關領域從科研探索加速邁向工程化、產品化和產業化落地，促進科技創新與產業創新的深度融合，避免停留在概念熱度與示范項目層面。同時，《報告》強調對創業投資引導基金、創投與天使投資及政府基金等耐心資本的培育，為新興與未來產業補齊融資供給體系，改善投融資期限錯配問題，助力更多初創企業加快成長為具備技術牽引力與產業組織能力的科技領軍企業。三是今年《報告》單列“擴能提質服務業”，更加重視現代服務業與先進制造業的融合發展。《報告》提出，壯大科技服務市場、促進軟件服務價值提升，完善金融、現代物流、知識產權、檢驗檢測等生產性服務業供給，并提出有序放寬服務業準入限制、擴大重點領域服務業投資，同時健全服務業國家標準、培育“中國服務”品牌，意味著政策對現代化產業體系的理解更完整，強調通過專業化服務供給與標準體系提升全鏈條效率與質量競爭力。

更加重視科研投入與人才底座建設，為高質量發展提供科技支撐。一方面，近年來我國研發投入保持較快增長，但結構性短板仍集中在基礎研究占比偏低、原始創新供給不足。2025年我國研發投入占GDP比重首次超過OECD國家平均水平，但基礎研究占比僅7.08%，與發達國家相比仍處偏低水平。《報告》圍繞原始創新與關鍵核心技術攻關，強調發揮新型舉國體制優勢、全鏈條組織重大科技任務、強化戰略前沿領域布局，并明確提出“十五五”時期全社會研發經費投入年均增長７％以上,保持研發投入力度不減，繼續提高基礎研究投入比重、加大長期穩定支持，以改善基礎研究“投入占比偏低、支持穩定性不足”導致的原創性供給約束。另一方面，根據 WIPO《全球創新指數2025》《報告》，中國在“知識與技術產出”排名第1，但“人力資本與研究”維度僅第20，可見高水平科研人才與研究體系質量仍是相對短板。圍繞人力資本短板，《報告》提出一體推進教育科技人才發展，強調學科專業動態調整、交叉學科平臺建設、拔尖創新人才培養，以及科技領軍人才與青年人才引育、卓越工程師與高技能人才培養，并配套以創新能力與貢獻為導向的評價體系改革，同步補齊“基礎研究”與“工程化能力”兩類人才供給。

五、強化改革與宏觀政策協同，財稅體制改革、統一大市場等標志性改革加速推進

二十屆三中全會通過的300多項重要改革舉措要在2029年完成，去年底中央經濟工作會議提出“五個必須”，其中明確強調“必須堅持政策支持和改革創新并舉”。“十五五”作為落實二十屆三中全會部署關鍵領域改革舉措的攻堅階段，規劃上半場將密集落地一批關鍵性改革舉措。此次《報告》進一步貫徹相關安排部署，在財稅體制改革、統一大市場等方面率先推動標志性改革措施落地，有助于支撐中長期經濟增長。

財稅體制改革方面，我們認為，今年財稅體制改革的兩條主線：一是合理擴大零基預算改革試點，穩步推進央地事權支出責任劃分改革。《報告》提出“加強財政科學管理,深化零基預算改革,進一步擴大中央部門試點范圍”。自黨的二十屆三中全會強調“深化零基預算改革”以來，近兩年改革進度明顯加快，2026 年全國31省均已在兩會報告中部署零基預算改革，多數省份明確全面實施或深化改革。后續可結合實際情況有序擴大試點范圍，分階段、分類別制定改革目標，并重點推進配套制度建設。但需注意的是，我國地方財政壓力的根源來自系統性的財事權矛盾，更依賴于經濟發展、財事權優化等宏觀層面的調整，后續仍需進一步理順央地間財權與事權支出責任關系，根本上減輕地方壓力，如細化落實已有的15個領域央地財政事權與支出責任劃分改革，逐步上移社保、醫療、教育等外溢性、公益性較強領域的地方事權，適當加強中央事權。二是以消費稅改革為抓手進一步深化稅制改革，增強地方自主財力。《報告》提出“健全地方稅體系,拓展地方稅源。調整優化消費稅征稅范圍、稅率,并推進部分品目征收環節后移”。我們認為，在條件成熟的前提下，可分品目、分步驟穩妥實施消費稅征收后移并穩步下劃地方，可重點探索研究成品油、汽車等消費稅改革，但需建立完善區域間財力均衡機制，提高稅收再分配的公平性。此外，考慮到共享稅對地方政府培育稅源、發展經濟的激勵作用相對有限，我們認為應立足自身優勢產業布局拓展稅源渠道，培育地方專享主體稅種。具體可通過對現行稅種的整合歸并或新設稅種的方式推進，例如結合本地自然資源稟賦探索完善資源稅、旅游稅等稅種體系，適時研究開征碳稅、綠色稅等新型稅種。

統一大市場改革方面，自黨的二十大報告提出“構建全國統一大市場”以來，要素市場化改革效果初現，但要徹底破除地方保護和市場分割壁壘，還需進一步優化深層次的體制機制。一方面需要完善基礎性制度搭建，統一產權保護、市場準入等相關領域制度安排；另一方面需要規范政府行為，重點整治地方招商引資、政府采購等領域亂象，制定全國統一的行為清單，規范財政補貼、信息披露等環節，堅決破除地方保護和市場分割。去年8月國家發改委等四部委聯合印發的《關于規范招商引資行為有關政策落實事項的通知》，要求各地全面清理違規政策，目前江西、浙江等地區正在穩步推進違規補貼等相關工作。《報告》提出“完善統計、財稅、考核等制度,規范地方政府經濟促進行為,出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單,規范稅收優惠、財政補貼政策”。考慮現行財稅、統計等制度不能完全適應全國統一大市場建設要求，因此要加快落實《全國統一大市場建設指引》，進一步明確全國統一大市場的制度框架，為規制地方政府行為、明確行政行為邊界提供法規制度依據。針對企業層面，改革重點在于深入整治“反內卷”。當前“反內卷”已由此前“全面整治”部入“深入整治”的新階段，此前通過發布指導意見、行業自律等方式，光伏、新能源汽車等領域愈演愈烈的價格戰有所降溫，在深入整治階段，則要從深層次結構性問題角度利用法治化手段整治內卷。會議提出“加強反壟斷、反不正當競爭,強化公平競爭審查剛性約束,綜合運用產能調控、標準引領、價格執法、質量監管等手段,深入整治‘內卷式’競爭,營造良好市場生態”。

六、加強重點領域風險化解，強化安全能力建設

房地產領域，會議提出通過“因城施策控增量、去庫存、優供給”，著力穩定房地產市場。相較于去年兩會“持續用力推動房地產市場止跌回穩”，今年兩會提出“著力穩定房地產市場”，反映出當前房地產價格全面下跌的趨勢得到一定遏制，但穩市場的決心并未改變。控增量意味著在庫存積壓嚴重的地區，政府將嚴格限制新的土地供應，從源頭上防止過剩加劇；去庫存則意味著加快消化現有積壓房源，會議提出“探索多渠道盤活存量商品房,鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房等”，主要思路是將其與完善保障房建設工作相聯結。此外，我們依然建議取消需求端全部的限制性措施，進一步釋放需求活力。優供給意在推動“好房子”建設，有助于穩定房地產投資規模。會議提出“有序推動安全舒適綠色智慧的‘好房子’建設,實施房屋品質提升工程和物業服務質量提升行動”，當前工作重點從原先“加力實施城中村、危舊房改造”過渡至滿足居民對高質量住房的需要。

地方政府債務風險領域，會議提出“積極有序化解地方政府債務風險，支持各地用足用好政策,加快化解隱性債務風險”，同時強調“多措并舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險”。伴隨一攬子化債持續推進，當前地方債務規模壓降、成本下降、結構改善，退平臺進度加快，但是地方化債與財政可持續仍面臨一些問題。一方面財政收入承壓，流動性壓力較大；另一方面仍面臨結構性付息壓力，并且拖欠款、城投經營性債務等債務“冰山”問題仍存。總體來看，當前化債已進入攻堅階段。我們認為，需要堅持在發展中化債的核心原則，堅持化解風險與建立長效機制相結合，可重點關注以下四個方向：一是結合流動性壓力做好化債資源配置與節奏安排，繼續靠前推進地方政府債券置換，并加強財政、金融等資源統籌，化解融資平臺經營性債務，分類解決債務“冰山”；二是要認識到債務問題本質上是個宏觀問題，要在發展中解決問題，構建同高質量發展相適應的債務管理長效機制，此過程中需要客觀認識經濟增長與債務增長的關系，推動政府債務從加杠桿向優杠桿轉變，并加強財政貨幣配合和預期引導，加強專項債等政府債券的全周期管理；三是依托國企改革推進融資平臺轉型與功能重構，提升化債與發展的內生動力；四是應從深層次改革層面著手，通過深化財稅體制改革轉變債務形成機制，轉變政府預期和行為方式，從根源上解決問題。

金融領域風險方面，《報告》提出“積極穩妥化解金融領域風險，充實地方中小金融機構風險處置資源和手段，堅持市場化法治化原則,有序推進高風險機構處置”，從去年“積極防范”過渡到“積極穩妥化解”反映出金融風險已進入存量化解階段。去年以來，通過兼并重組、合并“村改支”等方式，全年有 159 家農村商業銀行、303 家村鎮銀行、2 家省級農信聯社、4 家城商行完成了機構整合，高風險機構數量大幅減少，但考慮房地產和地方債務風險暴露及大型企業、普惠金融不良資產增加，中小金融機構風險化解任務仍然繁重。我們建議，對于風險較輕機構，可以通過加大資本補充、加快不良資產處置等方式幫助其恢復正常經營；對于風險較大、難以獨立生存機構，需要堅持推動兼并重組，通過吸收合并、新設合并等方式，進一步優化機構布局。

表1、主要預期目標與政策取向比較

表2、近3年政府工作報告核心內容對比