聚焦兩會：讀懂國家發(fā)展規(guī)劃制度與立法深意

十四屆全國人大四次會議3月5日在人民大會堂開幕。大會的主要議程包括：審議政府工作報告，審查國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要草案，審議全國人民代表大會常務委員會關于提請審議《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》的議案，等等。大會發(fā)言人說，“十五五”規(guī)劃綱要草案在廣泛征求意見的基礎上，將提請此次大會審查批準并公布實施，使黨的主張通過法定程序轉化為國家意志和人民共同行動。此次大會將審議國家發(fā)展規(guī)劃法草案，以法律形式將成熟做法固定下來，更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。

如何理解國家發(fā)展規(guī)劃制度對于經濟社會發(fā)展的重要意義？為什么要出臺國家發(fā)展規(guī)劃法？本文試圖給予回答。

發(fā)展規(guī)劃的制度意涵

發(fā)展規(guī)劃制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，對于科學推動我國經濟社會發(fā)展、接續(xù)推進中國式現代化具有重大而深遠的意義，彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。

1

發(fā)展規(guī)劃是中國共產黨治國理政的重要制度設計

從歷史淵源來看，發(fā)展規(guī)劃是中國共產黨將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的重要制度設計，集中體現了馬克思主義政黨的戰(zhàn)略領導力和社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性。習近平總書記指出：“用中長期規(guī)劃指導經濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。”中華人民共和國成立以后，除了1949年到1952年國民經濟恢復時期以及1963年到1965年國民經濟調整時期，中國共產黨始終將五年規(guī)劃作為治國理政的重要方式，創(chuàng)造了符合國情的中國特色發(fā)展規(guī)劃制度。

1955年，毛澤東指出：“人類的發(fā)展有了幾十萬年，在中國這個地方，直到現在方才取得了按照計劃發(fā)展自己的經濟和文化的條件。自從取得了這個條件，我國的面目就將一年一年地起變化。每一個五年將有一個較大的變化，積幾個五年將有一個更大的變化。”這一論斷深刻揭示了中國從被動發(fā)展到主動規(guī)劃的歷史性跨越。社會主義革命和建設時期，黨團結帶領人民完成社會主義革命，確立社會主義基本制度。黨在深入研究蘇聯五年計劃的基礎上，堅持從中國具體實際出發(fā)，領導編制和實施了“一五”到“五五”的五個五年規(guī)劃，不斷推進社會主義建設，建立了獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經濟體系。不過，這一時期的五年規(guī)劃由于經驗不足，總體處于在探索中發(fā)展的階段，積累了正反兩方面的歷史經驗。

改革開放和社會主義現代化建設新時期，黨團結帶領人民解放和發(fā)展社會生產力，創(chuàng)造性地破除了將計劃與市場同社會制度性質簡單掛鉤的僵化觀念，領導編制和實施了“六五”到“十二五”的七個五年規(guī)劃（計劃），實現了人民生活從溫飽不足到總體小康、奔向全面小康的歷史性跨越。這一時期的五年規(guī)劃經歷了改革開放的偉大歷史轉折，以及從社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的歷史性轉變，五年規(guī)劃制度從指令性管理轉變?yōu)橹笇院皖A測性相結合的宏觀經濟管理，并伴隨著社會主義市場經濟體制的改革完善，進而發(fā)展形成了預期性和約束性相結合的綜合發(fā)展規(guī)劃。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。在接續(xù)實現第一個百年奮斗目標，開啟實現第二個百年奮斗目標的新征程上，黨對發(fā)展規(guī)劃的規(guī)律性認識上升到嶄新高度，領導編制和實施“十三五”“十四五”規(guī)劃，全面建成小康社會目標如期實現，黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。這一時期的五年規(guī)劃深入貫徹新發(fā)展理念，全面推進高質量發(fā)展，并在應對國內外環(huán)境深刻變革中持續(xù)推動規(guī)劃體系與時俱進，發(fā)展規(guī)劃的科學化、民主化、法治化、規(guī)范化水平全面提升，形成了兼具戰(zhàn)略性、前瞻性、預期性、約束性、指導性、科學性的現代化發(fā)展規(guī)劃。歷史充分表明，發(fā)展規(guī)劃制度是中國特色社會主義的重要制度，也蘊含著中國共產黨長期治國理政的重要經驗。

2

發(fā)展規(guī)劃是中國共產黨有效領導經濟社會工作的重要方式

中國特色社會主義最本質的特征和中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨的領導。黨對經濟社會工作的領導主要體現為“把握方向，謀劃全局，提出戰(zhàn)略，制定政策，推動立法，營造良好環(huán)境”。科學制定和接續(xù)實施發(fā)展規(guī)劃，正是黨領導經濟社會工作的重要實踐方式和制度載體。在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中，習近平總書記明確指出，發(fā)展規(guī)劃的重要意義在于“闡明黨和國家戰(zhàn)略意圖，明確發(fā)展的指導思想、基本原則、目標要求、基本理念、重大舉措，描繪好未來五年國家發(fā)展藍圖”。這一重要論斷，深刻揭示了發(fā)展規(guī)劃的制度功能，體現了黨在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮“議大事、抓大事”的核心領導職能。

具體而言，發(fā)展規(guī)劃制度蘊含著黨總攬全局、協調各方，將政治領導、戰(zhàn)略引領和制度建設有機統一的關鍵機制。在政治領導層面，黨通過制定發(fā)展規(guī)劃踐行黨的初心使命，明確發(fā)展的政治方向，確保我國經濟社會朝著正確目標發(fā)展。在戰(zhàn)略引領層面，黨在對發(fā)展大局大勢分析和把握的基礎上，通過科學制定發(fā)展規(guī)劃闡明黨的戰(zhàn)略意圖和主張，明確經濟社會發(fā)展的重大方針、重大戰(zhàn)略，作出重大決策，部署重大工作。在制度建設層面，黨通過一系列體制機制領導實施發(fā)展規(guī)劃，將黨的戰(zhàn)略意圖和主張轉化為國家意志和全社會共同行動，推動經濟社會沿著規(guī)劃的戰(zhàn)略藍圖穩(wěn)步發(fā)展。

經過長期實踐探索，中國的發(fā)展規(guī)劃制度已建立了成熟穩(wěn)定的運行框架，形成了在黨中央集中統一領導下，由黨的中央全會提出國家發(fā)展規(guī)劃建議、國務院編制國家發(fā)展規(guī)劃綱要、全國人大審查批準后向社會公布實施的制度安排。在這一制度框架中，黨中央提出的建議重在闡明發(fā)展理念、錨定戰(zhàn)略方向、規(guī)劃總體布局、部署重點任務、明確重大舉措；國務院編制的綱要側重細化政策設計、統籌實施路徑、分解具體任務、落實工作安排，二者相輔相成、合理分工、互為支撐，共同構成國家發(fā)展規(guī)劃有機統一的完整體系。由最高國家權力機關全國人民代表大會依法審查批準，賦予國家發(fā)展規(guī)劃以法律效力。這一制度安排，將黨對經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略主張，通過法治化程序有效轉化為國家意志、政府施政重點和全社會共同行動，實現了黨的主張、國家意志、人民意愿、依法治國的有機統一。

由此可見，發(fā)展規(guī)劃已經超越了單一的政策文本屬性，成為一種承載戰(zhàn)略引領功能、體現政治整合作用、融合民主協商過程、貫穿法治保障原則、實現目標協同治理的重要制度載體。它成功地將黨的領導融入國家治理和經濟社會發(fā)展全過程，成為中國特色社會主義制度下，確保經濟社會發(fā)展始終沿著正確方向前進、將黨的政治優(yōu)勢轉化為強大發(fā)展效能的制度實踐典范。

3

發(fā)展規(guī)劃是中國式現代化的階段性部署和制度性安排

習近平總書記深刻指出，“中國式現代化有目標、有規(guī)劃、有戰(zhàn)略”“從第一個五年計劃到第十四個五年規(guī)劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現代化國家”。這些重要論斷深入揭示了發(fā)展規(guī)劃在中國式現代化建設進程中的根本定位，也深刻體現了馬克思主義關于歷史發(fā)展階段論的基本原理。“實現社會主義現代化是一個階梯式遞進、不斷發(fā)展進步的歷史過程”，需要分階段、分領域推進，而實現各個階段的發(fā)展目標、落實各個領域的發(fā)展戰(zhàn)略都要運用發(fā)展規(guī)劃來進行路徑設計。發(fā)展規(guī)劃是社會主義現代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內的階段性部署和制度性安排，通過確立規(guī)劃期內的指導思想、目標任務和重大舉措，構建起指導現代化建設的系統性行動方案，為推進中國式現代化提供了清晰的路線指引和具有操作性的實踐遵循。

中國式現代化的歷史脈絡也充分證明發(fā)展規(guī)劃對中國式現代化的制度性戰(zhàn)略支撐作用。中華人民共和國成立初期，“一五”計劃就聚焦建立獨立工業(yè)體系的現代化戰(zhàn)略目標。1964年第三屆全國人民代表大會第一次會議上的《政府工作報告》提出“兩步走”戰(zhàn)略構想，即“從第三個五年計劃開始，我國的國民經濟發(fā)展，可以按兩步來考慮：第一步，建立一個獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經濟體系；第二步，全面實現農業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術的現代化，使我國經濟走在世界的前列”，并運用五年規(guī)劃作為時間節(jié)點開展路徑設計。改革開放后，黨先后提出“三步走”、新“三步走”等發(fā)展戰(zhàn)略安排，繼續(xù)依托五年規(guī)劃分階段實施。黨的十九大站在新的更高的歷史起點上，對實現第二個百年奮斗目標作出分兩個階段推進的戰(zhàn)略安排。習近平總書記指出，“到2035年，用3個五年規(guī)劃期，基本實現社會主義現代化。然后，再用3個五年規(guī)劃期，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。這充分說明，在接續(xù)推進中國式現代化發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，黨始終運用發(fā)展規(guī)劃作為戰(zhàn)略實施的關鍵節(jié)點和重要制度抓手。

由此可見，每個五年規(guī)劃既承載著落實中國式現代化戰(zhàn)略目標、保障發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)定性和連續(xù)性的歷史使命，又通過設定階段性目標分步實施、滾動落實、循序漸進、久久為功，引領全社會為實現中國式現代化接續(xù)奮斗。這種戰(zhàn)略目標與發(fā)展規(guī)劃有機銜接、高度契合的制度特性，既有利于保持“一張藍圖繪到底”的戰(zhàn)略定力，又能根據階段性特點動態(tài)優(yōu)化實施路徑，彰顯了歷史必然性和發(fā)展階段性的辯證統一。

4

發(fā)展規(guī)劃是社會主義市場經濟條件下宏觀經濟治理的重要手段

科學有效的宏觀經濟治理是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。發(fā)展規(guī)劃作為社會主義市場經濟體制中具有戰(zhàn)略性、引領性的制度，是經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略導向，發(fā)揮著明確政府工作重點、優(yōu)化公共資源配置方向、引導經營主體行為的關鍵作用，是社會主義市場經濟條件下宏觀經濟治理的有效手段。習近平總書記指出，“實踐證明，中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用”。這一重要論斷深刻闡明了發(fā)展規(guī)劃在宏觀經濟治理中統籌有效市場和有為政府的制度樞紐地位：既為政府履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能提供施政遵循，又通過制度框架引導市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，在更高水平上實現有效市場與有為政府的有機結合，為經濟社會高質量發(fā)展提供持續(xù)動力。

相較于西方單一經濟目標導向的宏觀經濟調控模式，中國的宏觀經濟治理體系需要科學統籌多重治理目標：既調節(jié)經濟運行、促進經濟增長，又兼顧社會公平、生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展；既解決發(fā)展不平衡不充分問題，又著力防范化解重大風險，體現社會主義制度的內在要求。習近平總書記強調，“健全宏觀經濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，加強財政政策和貨幣政策協調配合”。這一重要論述深刻闡明了發(fā)展規(guī)劃在宏觀經濟治理體系中的戰(zhàn)略地位和協調功能。通過系統性和前瞻性的宏觀部署安排，發(fā)展規(guī)劃可以有效發(fā)揮統籌當前和長遠、全面和重點、整體和局部的重要作用，引領推動各類宏觀經濟調節(jié)手段系統集成、協同高效，推動跨周期設計和逆周期調節(jié)相互結合、總量提升和結構優(yōu)化相互促進、供給側改革和需求側管理相輔相成，提升宏觀經濟治理效能，實現多重治理目標，推動經濟社會可持續(xù)健康發(fā)展。

五年規(guī)劃與政府工作報告如何互動？

面對國內外環(huán)境的快速變遷與系統性風險的持續(xù)疊加，如何充分發(fā)揮五年規(guī)劃的制度優(yōu)勢，尤其是在保持中長期戰(zhàn)略定力的前提下通過年度政策的動態(tài)調整實現五年規(guī)劃對短期經濟波動或突發(fā)事件沖擊的靈活適應，是檢驗國家治理能力現代化的核心命題。

從實踐來看，五年規(guī)劃與政府工作報告的銜接互動機制，是中國宏觀經濟治理的重要制度載體：五年規(guī)劃通過明確中長期發(fā)展目標，為宏觀經濟治理提供基本遵循與穩(wěn)定方向；政府工作報告作為年度政策的核心文本，既承繼五年規(guī)劃的戰(zhàn)略錨定功能，又肩負起對其動態(tài)調適的使命。這一“錨定與調適”的動態(tài)過程促進了中長期戰(zhàn)略規(guī)劃與年度執(zhí)行之間的良性互動，共同支撐起中國宏觀經濟治理的穩(wěn)健性與適應性。

中國宏觀經濟治理中的“錨定與調適”，指的是以五年規(guī)劃為戰(zhàn)略藍圖和總體遵循，各級政府圍繞五年規(guī)劃確立的中長期目標和重點任務，通過年度政府工作報告予以分解落實，并綜合運用多種政策工具，協同各類治理手段，依托日常經濟運行監(jiān)測所提供的信息基礎，對宏觀經濟運行狀態(tài)進行持續(xù)跟蹤、分析研判、相機抉擇、精準施策、評估反饋和優(yōu)化完善的一整套制度安排。

自新中國成立以來，政府工作報告對五年規(guī)劃的適應和調整總體上經歷了剛性傳導期、彈性探索期、分層協調期、系統治理期等四個歷史階段，逐漸探索形成由目標分解落實機制、政策工具擴容機制、目標動態(tài)校準機制、政策過程調適機制共同構成的運行機制。從發(fā)展的角度看，這一機制總體上呈現三大趨向，即在治理范式上從指令配置到戰(zhàn)略引領，在管理機制上從剛性規(guī)劃到彈性調適，在治理格局上從科層封閉到開放協同，由此顯示了中國特色社會主義制度的獨特優(yōu)勢。

國家發(fā)展規(guī)劃的法治化

國家發(fā)展規(guī)劃的法治化不僅意味著其制定和實施在法治框架內進行，更意味著規(guī)劃本身已發(fā)展成為國家治理體系中的一項核心制度安排。中共中央、國務院《關于統一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）明確指出，國家發(fā)展規(guī)劃是社會主義現代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內的階段性部署和安排，主要是闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導規(guī)范市場主體行為，是經濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能的重要依據。這一界定從國家治理頂層設計的高度，確立了國家發(fā)展規(guī)劃作為重大公共決策的規(guī)范性、權威性和約束性，其本身就是國家治理法治化、制度化、程序化的重要體現。國家發(fā)展規(guī)劃的法治化特征，深刻體現于其制度架構和運行機制之中。

首先，規(guī)劃體系具有嚴密的制度規(guī)范性。我國建立了以國家發(fā)展規(guī)劃為統領，空間規(guī)劃為基礎，專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規(guī)劃體系。這一體系明確了下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協調的原則，并通過目錄清單管理、編制備案、銜接協調等制度確保其規(guī)范運行。其次，規(guī)劃程序具有嚴格的法治約束性。黨中央提出規(guī)劃建議后，國務院依法組織起草規(guī)劃綱要草案，并提請全國人民代表大會審查批準，整個過程嚴格遵循國家法律法規(guī)。經批準的國家發(fā)展規(guī)劃具有明確的法律效力，各部門與地方政府須依其制定專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，確保國家戰(zhàn)略意圖的層層落實。第三，規(guī)劃實施具有健全的法治保障機制。國家發(fā)展規(guī)劃通過年度計劃等抓手實現與宏觀政策體系的有效銜接，并建立了年度監(jiān)測、中期評估、總結評估和動態(tài)調整機制，納入政府績效考核體系，強化了規(guī)劃實施的硬約束。

十四屆全國人大四次會議審議《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》，標志著在國家層面首次針對國家發(fā)展規(guī)劃進行專門立法，將為國家發(fā)展規(guī)劃的權威性和有效性提供更高位階的法律保障。國家發(fā)展規(guī)劃法旨在規(guī)范國家發(fā)展規(guī)劃的制定和保障國家發(fā)展規(guī)劃的實施，健全宏觀經濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，推動高質量發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現代化。加快國家發(fā)展規(guī)劃的法治化進程，通過將法治原則深度融入國家發(fā)展規(guī)劃的全過程，在法治軌道上系統推進社會主義現代化建設，可以進一步將國家發(fā)展規(guī)劃的制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，保障中國式現代化高質量發(fā)展行穩(wěn)致遠。

（本文作者尹俊，北京大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院經濟教研室主任）

參考文獻

尹俊：《習近平關于發(fā)展規(guī)劃重要論述的核心要義與原創(chuàng)性貢獻》，《馬克思主義研究》2026年第1期。

尹俊、畢悅、朱思窈，《錨定與調適：五年規(guī)劃與政府工作報告的互動機制及治理邏輯》，《中國行政管理》，2025年第12期。

尹俊、魏東捷：《國家發(fā)展規(guī)劃引領經濟社會發(fā)展的邏輯》，《國家現代化建設研究》，2025年第6期。