國家賬本

3月5日，中國“2026國家賬本”公布。《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報告》（下稱《預(yù)算報告》）顯示，2026年全國一般公共預(yù)算支出規(guī)模達到30萬億元，比上年增長4.4%。赤字率按照4%左右安排，全國財政赤字規(guī)模58900億元、比上年增加2300億元。綜合四本賬（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國資預(yù)算、社保預(yù)算），支出總額達到54.48萬億元，創(chuàng)歷史新高。

3月6日，十四屆全國人大四次會議在梅地亞中心新聞發(fā)布廳舉行記者會，財政部部長藍佛安就怎么理解今年更加積極的財政政策時表示，積極財政政策“既體現(xiàn)在資金規(guī)模上，政策力度給足；更體現(xiàn)在強化政策協(xié)同上，讓政策效應(yīng)進一步放大”。

總體來看，“2026年國家賬本”呈現(xiàn)出四個特點：

一是維持了2025年積極財政政策的力度，并進一步加力，但并非總量上的“強刺激”——財政赤字率維持了4%，而是更強調(diào)通過政策協(xié)同和改革舉措，放大積極財政政策的效用。

二是在支出結(jié)構(gòu)上進一步優(yōu)化，更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面。

三是對政策協(xié)同關(guān)注，著重強調(diào)了財政政策和貨幣政策的聯(lián)動。

四是強化改革舉措與宏觀政策協(xié)同，“既要政策給力，也要改革發(fā)力”，部署了零基預(yù)算、消費稅、地方稅等多個領(lǐng)域的改革措施。

粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒說，總體上看，今年的財政政策和財稅體制改革部署既著眼于當(dāng)下財政促消費擴投資穩(wěn)增長、保障基層財政運轉(zhuǎn)、化解債務(wù)風(fēng)險，又著眼于中長期激發(fā)地方政府積極性、提高財政可持續(xù)性。

羅志恒說：“更加積極主要體現(xiàn)在力度更大和結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個方面，力度方面赤字規(guī)模、當(dāng)年新增債務(wù)規(guī)模和支出規(guī)模都創(chuàng)新高，必要的支出強度有利于穩(wěn)定總需求，支持經(jīng)濟和民生目標的實現(xiàn)；結(jié)構(gòu)優(yōu)化體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、赤字結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，一系列安排都致力于讓有限的財政資金發(fā)揮出更大的政策效果。”

如何積極？

2025年12月10日至11日召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要繼續(xù)實施更加積極的財政政策。保持必要的財政赤字、債務(wù)總規(guī)模和支出總量，加強財政科學(xué)管理，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補貼政策。重視解決地方財政困難，兜牢基層“三保”底線。。

《預(yù)算報告》顯示，2026年一般公共預(yù)算支出規(guī)模將首次達到30萬億元、比上年增加約1.27萬億元。藍佛安在上述記者會上表示，在資金規(guī)模上，今年三個方面創(chuàng)了“新高”，分別是支出總量首次超過30萬億元；新增政府債券規(guī)模創(chuàng)新高；中央對地方轉(zhuǎn)移支付總量達到10.42萬億元，連續(xù)4年超過10萬億元。

2026年，赤字率預(yù)算維持在4%，與2025年持平。赤字規(guī)模達到5.89萬億元，較2025年增加2300億元；考慮到新增專項債4.4萬億元、超長期特別國債1.3萬億元、特別國債0.3萬億元，2026年當(dāng)年新增債務(wù)11.89萬億元。廣義赤字率為8.1%，與2025年的8.5%大致相當(dāng)，仍明顯高于2023年的6.7%和2024年的6.6%。

東方金誠研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳認為，財政赤字率、超長期特別國債和地方政府專項債券三項重要財政政策工具指標均與上年持平。主要原因是當(dāng)前穩(wěn)增長的迫切性低于去年。在2025年目標財政赤字率大幅上調(diào)1個百分點、兩項債務(wù)工具額度較大幅度上調(diào)后，財政政策需要“穩(wěn)一下”，留出觀察時間。這能避免政府負債率上行速度過快，為后期應(yīng)對各類不確定性因素留出足夠的政策空間。

馮琳說，由于中國名義GDP規(guī)模擴大，2026年目標財政赤字率不變，赤字規(guī)模也將從2025年的5.66萬億元擴大至5.89萬億元。此外，今年將發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，這一“準財政政策工具”額度較去年增加3000億元，預(yù)計帶動更多社會資本參與投資。總體上看，今年更加積極的財政政策基調(diào)沒有變化，總體財政支出規(guī)模將高于去年。當(dāng)前我國政府負債率不高，政府擁有規(guī)模龐大的凈資產(chǎn)，后期財政政策靈活調(diào)整的空間充裕。

羅志恒認為，這一赤字安排兼顧了穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展和財政可持續(xù)性的需要，其中，中央財政發(fā)力明顯。2026年的赤字規(guī)模5.89萬億元創(chuàng)新高，較2025年增加的2300億元，增加部分全部由中央負擔(dān)，由此赤字結(jié)構(gòu)中中央占比為86.4%。再考慮到超長期特別國債和特別國債，中央赤字占比接近九成，中央舉債的部分資金再以轉(zhuǎn)移支付的形式給到地方，有利于減輕地方財政負擔(dān)，同時也優(yōu)化了央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。

為了打通全國統(tǒng)一大市場的政策堵點，在稅收優(yōu)惠政策上，2026年顯示出了一些邊際變化。《預(yù)算報告》提出，要規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，堅持稅收法定原則，嚴禁地方超越法律法規(guī)授權(quán)自行制定稅收優(yōu)惠政策。對階段性稅收優(yōu)惠政策到期后逐項評估，該調(diào)整的調(diào)整，該取消的取消。規(guī)范財政補貼政策，建立地方財政補貼負面清單管理機制，堅決杜絕違規(guī)補貼增量，開展存量補貼自查自糾，加大監(jiān)督檢查力度。

羅志恒認為，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補貼政策，既能服務(wù)于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，避免各地違規(guī)的“稅收洼地”和稅收逐底競爭，又能穩(wěn)定宏觀稅負，維護國家財政可持續(xù)性和財政安全。下個階段，有必要對現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策進行系統(tǒng)梳理，整合并精簡重復(fù)的政策內(nèi)容，將有限的資源聚焦于基礎(chǔ)研究、綠色發(fā)展以及鄉(xiāng)村全面振興等關(guān)鍵領(lǐng)域，從而更有效地發(fā)揮政策效能；應(yīng)提升稅收優(yōu)惠政策的法律層級，以增強市場預(yù)期的穩(wěn)定性；依據(jù)產(chǎn)業(yè)的生命周期特點，制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，并設(shè)立定期評估和退出機制，對政策效果及其延續(xù)的必要性進行持續(xù)分析。

如何支出？

政府工作報告在部署今年財政政策時稱，財政支出繼續(xù)保持相當(dāng)規(guī)模，要持續(xù)用力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面，提高財政資金使用效益。

羅志恒認為，結(jié)構(gòu)優(yōu)化體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、赤字結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，一系列安排都致力于讓有限的財政資金發(fā)揮出更大的政策效果。其一，近年來我國財政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，表現(xiàn)為大幅壓降政府運轉(zhuǎn)類支出，明顯提高民生福利類支出、強化科技創(chuàng)新類支出。今年財政政策明確提出要更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面，提高財政資金使用效益；其二，赤字結(jié)構(gòu)中中央赤字占比明顯提高，優(yōu)化了央地債務(wù)結(jié)構(gòu)；其三，中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中繼續(xù)壓降專項轉(zhuǎn)移支付，提高財力性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實際上就是在增加地方自主財力和統(tǒng)籌能力，避免對地方政府限制過多，著力解決地方財政困難。《預(yù)算報告》顯示了進一步向“投資于人”發(fā)力的特點，在“2026年主要財政政策”中“加大保障和改善民生”占據(jù)了最大篇幅，其中提出“中央財政安排就業(yè)補助資金”“中央一般公共預(yù)算本級教育支出增長5%”“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人均財政補助標準再提高24元”等多個具體措施。此外，與人有關(guān)的各項投資還出現(xiàn)在多項財政政策中，在“支持建設(shè)強大國內(nèi)市場”中提及要“統(tǒng)籌用好超長期特別國債、專項債券、中央預(yù)算內(nèi)投資等資金，聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力、新型城鎮(zhèn)化、人的全面發(fā)展等重點領(lǐng)域”。

羅志恒認為，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)預(yù)計財政資金的投向?qū)崿F(xiàn)從重視投資到投資消費并重、從重視供給到供給需求并重、從重視企業(yè)到重視企業(yè)家庭并重，進一步向居民端和民生保障傾斜，未來有可能也有必要繼續(xù)提高育兒補貼金額、延長學(xué)前教育免費年限、進一步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，修復(fù)居民部門資產(chǎn)負債表。

如何協(xié)同？

3月5日的政府工作報告提出，要強化改革舉措與宏觀政策協(xié)同。《預(yù)算報告》也提到，要加強部門協(xié)作和政策協(xié)同，增強宏觀政策取向一致性和有效性，打好政策“組合拳”，形成宏觀調(diào)控合力。密切跟蹤財政經(jīng)濟運行態(tài)勢，加強政策預(yù)研儲備，根據(jù)形勢變化適時推出。

藍佛安在上述記者會上表示，今年“更加積極”的財政政策，一個突出的亮點是政策協(xié)同效應(yīng)強。重點體現(xiàn)在是三個方面：一是財政與金融等宏觀政策協(xié)同；二是改革創(chuàng)新與政策支持協(xié)同；三是各項支出安排相互協(xié)同。比如在財政與金融協(xié)同方面，中央財政設(shè)立了1000億元的財政金融協(xié)同促內(nèi)需政策工具。

中國財政科學(xué)研究院院長楊志勇對經(jīng)濟觀察報表示，提升宏觀經(jīng)濟治理水平，關(guān)鍵在于強化財政政策與貨幣政策協(xié)同發(fā)力，這也是積極財政政策提質(zhì)增效的重要體現(xiàn)。宏觀治理不是單一政策的單兵突進，而是財政、金融等多項工具統(tǒng)籌聯(lián)動、同向發(fā)力。通過財政資金精準投放、靠前發(fā)力，配合貨幣政策保持流動性合理充裕，能夠形成“財政引導(dǎo)、金融跟進、市場響應(yīng)”的良性循環(huán)，穩(wěn)定市場預(yù)期、增強發(fā)展動能。強化科學(xué)管理、狠抓政策落地，就是要讓每一項宏觀舉措可執(zhí)行、可評估、可見效，避免政策空轉(zhuǎn)，真正把協(xié)同優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

楊志勇認為，財政金融協(xié)同的核心在于以財政撬動資源、以金融放大效應(yīng)。一方面，財政通過補貼、貼息、專項債、政府投資基金等方式，用有限資金撬動數(shù)倍社會資本，有效帶動產(chǎn)業(yè)投資、促進居民消費、擴大有效需求；另一方面，在政府債券發(fā)行、市場流動性調(diào)節(jié)、利率傳導(dǎo)等環(huán)節(jié)加強配合，穩(wěn)定發(fā)債節(jié)奏、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，維護金融市場平穩(wěn)運行。這種協(xié)同既增強了積極財政政策的可持續(xù)性，又提升了金融支持實體經(jīng)濟的精準度，實現(xiàn)資金配置更優(yōu)、政策效果更強。

2026年1月20日，財政部推出財政金融協(xié)同促內(nèi)需一攬子6項政策，其中4項定向支持民間投資、2項支持居民消費。藍佛安在上述記者會中表示，財政金融協(xié)同促內(nèi)需政策規(guī)范大、工具靈活、針對性強、惠及面廣，是擴大有效需求、創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要舉措，是有為政府和有效市場有機結(jié)合的生動實踐。

羅志恒對經(jīng)濟觀察報表示，宏觀經(jīng)濟運行特別強調(diào)政策間的協(xié)同效應(yīng)、政策與改革的疊加效應(yīng)，尤其要避免合成謬誤與政策間的抵消。比如財政政策擴張但貨幣政策收縮或者財政政策收縮但貨幣政策擴張，對經(jīng)濟的提振作用都更加有限；再比如，美國的財政政策長期擴張導(dǎo)致政府債務(wù)偏高，但同時貨幣政策保持謹慎的降息態(tài)度，從而導(dǎo)致付息支出壓力較大，降低財政空間，這也是我國不斷強化宏觀政策一致性取向的原因。

如何改革？

黨的二十屆三中全會部署了多項改革目標，財稅體制改革是其中重點。按照政策安排，2029年改革目標要基本完成，因此，2025年以來財稅領(lǐng)域改革明顯提速，2026年政府工作報告也就多項改革舉措作出具體部署。《預(yù)算報告》提出了多項2026年要推進財稅改革舉措：預(yù)算改革；加大財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌力度，提高國有資本收益收取比例；進一步擴大中央部門零基預(yù)算改革試點范圍，指導(dǎo)地方深化探索，推動建立有保有壓、可增可減、動態(tài)調(diào)整的預(yù)算分配機制；健全地方稅體系，推動地方附加稅改革，調(diào)整優(yōu)化消費稅征稅范圍、稅率并推進部分品目征收環(huán)節(jié)后移；進一步研究完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，更好發(fā)揮再分配調(diào)節(jié)作用等。

中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞對經(jīng)濟觀察報表示，“十五五”作為落實二十屆三中全會改革舉措的關(guān)鍵階段，上半場將加速推動一些重點改革落地，作為核心任務(wù)之一的財稅體制改革也有望在今年取得實質(zhì)性進展。

袁海霞稱，有望落地的改革有：一是加大財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌力度，提高國有資本收益收取比例；二是零基預(yù)算改革；三是健全地方稅體系，推動地方附加稅改革、消費稅改革等。

袁海霞分析，對于消費稅改革，重點探索成品油、汽車等品目征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，為增強地方自主財力提供關(guān)鍵支撐，但過程中還需注意保持央地收入基本穩(wěn)定、注重區(qū)域均衡。

在提高國有資本收益收取比例方面，袁海霞認為，目前我國國有全資企業(yè)（非金融）稅后利潤的收取比例分為五類執(zhí)行，比例在0%至25%之間，2025年國有資本經(jīng)營預(yù)算中70%以上的資金用于向承擔(dān)科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等任務(wù)的企業(yè)注資。后續(xù)需分領(lǐng)域、分行業(yè)動態(tài)調(diào)升相應(yīng)比例，合理擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模，讓國有資本更好服務(wù)國計民生。

在深化零基預(yù)算改革方面，袁海霞表示，零基預(yù)算改革的本質(zhì)是對預(yù)算編制的改革，雖難以根本解決地方財政困難，但在當(dāng)前財政緊平衡的背景下，“節(jié)流”與“提效”至關(guān)重要，零基預(yù)算改革的價值也由此凸顯，其核心作用在于從零開始論證每一項支出的必要性和效益，從而優(yōu)化財政資源配置，這直接針對了支出結(jié)構(gòu)固化、資金使用分散、效益不高等長期存在的頑疾，有利于提高財政資金效率。后續(xù)可以零基預(yù)算改革為抓手推動建立有保有壓、可增可減、動態(tài)調(diào)整的預(yù)算分配機制。

袁海霞稱，近兩年零基預(yù)算改革進度明顯加快，2024年16個中央部門啟動首批試點、并在2025年擴大到48個部門，2026年31省均在地方兩會報告中部署零基預(yù)算改革。

遠東資信研究院副院長、首席宏觀研究員張林說，在2026年“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的大背景下，財稅改革可以遵循“先造血（地方稅）、再輸血（國企收益）、后止血（零基預(yù)算）”的邏輯展開，力求在化解地方財政燃眉之急的同時，筑牢長期發(fā)展的制度根基。

張林說，財稅改革應(yīng)該以緩解當(dāng)前地方財政收支缺口壓力，加快解決地方財政“造血”難題為首要考量；其次是以優(yōu)化結(jié)構(gòu)性增收、嚴控低效支出和提升資金使用效益為主要落地方向。

他分析，從財稅改革自身來看，落地優(yōu)先級最高的是健全地方稅體系、調(diào)整優(yōu)化消費稅并推進征收環(huán)節(jié)后移，因為這即是激發(fā)地方財政積極性、減輕對轉(zhuǎn)移支付依賴、增強自身造血能力的關(guān)鍵，而且改革頂層設(shè)計已明確，2026年政府工作報告較2025年有更具體表態(tài)，窗口期已到，改革具備條件。

此外，加大財政資源與預(yù)算統(tǒng)籌、提高國有資本收益收取比例、深化和擴大零基預(yù)算改革試點、推進動態(tài)預(yù)算分配機制等改革事項也可以逐步推進。

張林說，2014年后國有資本收益收取已多年未調(diào)整，部分省市已先行提高上繳比例，有條件結(jié)構(gòu)化提升。提高國有資本收益收取能直接增強中央及地方財政硬核保障能力，迅速提高財政可用資源，直接用于補短板、保重點。這對于當(dāng)前收入端瓶頸和支出剛性矛盾突出形勢，提升高質(zhì)存量資金顯得尤為緊迫。

在零基預(yù)算改革方面，張林建議以“從零考慮、以需定支、動態(tài)調(diào)整”為原則，有利于打破固化格局、壓縮低效無效支出，提升預(yù)算資金的精準配置到優(yōu)先事項。目前中央已試點，成效初步顯現(xiàn)，地方推進動力較高，“當(dāng)家理財”需求增強，使得科學(xué)預(yù)算分配落到實處。

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟，財政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。