專訪中國政法大學教授楊偉東：從家門口交通到國家戰略資源配置 國家發展規劃法讓中國發展頂層設計有法可依

3月5日上午9時，十四屆全國人大四次會議在人民大會堂開幕，會上有一部關系全局的重要法律草案提請審議，就是《中華人民共和國國家發展規劃法（草案）》 全國人大常委會副委員長李鴻忠作關于上述草案的說明時提到，國家發展規劃法是以憲法為依據，規范國家發展規劃制定、保障國家發展規劃實施的基本法律。

規劃法和你我有啥關系？就法律草案內容及公眾關切問題，紅星新聞記者專訪了中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東。他介紹，規劃法草案此前已先后進行過三次審議。這部草案看似宏觀，卻與你我每個個體和組織有直接或間接的關聯：小從你開辦的企業是否符合產業發展布局，到家門口的交通樞紐建設，大到國家戰略資源的配置，全靠它指引。它就像為國家發展裝上了“設計師”思維，凡事提前規劃。從“十四五”規劃收官到“十五五”規劃編制，這部法律將讓發展更規范、透明、有保障，幫助每一個人理解中國發展的頂層設計邏輯。

▲中國政法大學法治政府研究院教授 楊偉東

1 “看似很遠，實則很近”

紅星新聞：之前有個形象的比喻，說這部法律就像是國家的“分區規劃法”。如果用更通俗的話解釋，這部法和我們熟知的其他法律有什么本質不同？

楊偉東：法律是通過調整和規范社會關系，保證國家事務和社會事務的穩定、有序和發展的，涵蓋了我們生活的各個方面。不過，通常大家關注比較多的是跟自身生活、工作等事務關聯性直接、具體的法律規范，如民法典、刑法、治安管理處罰法。

國家發展規劃法這部法律，主要是針對國家經濟社會的未來發展，我們怎么編制、設計和確定的發展目標和思路，以及如何加以實施和監督。形象地說，這部法律是對如何規劃和設計國家經濟社會的“藍圖”作出的規定。

而“藍圖”的繪就及內容，與我們密切相關。具象化的規劃例子是城鄉規劃，也是生活中大家對規劃最直接的感受和認識。建房子，無論是農村還是城市，哪些地能建，能建多少層，都要符合規劃。這部法律就是一種放大了、更高層面的規劃，但最終也會細化成各項專項規劃，延伸出像國土空間規劃、區域規劃等內容。所以說，它看起來很遠，但實際又很近。

大家今年關注的“十五五”規劃中非常重要的話題，是“高質量發展”“創新”。這些話題或事項，看似離我們每個人有點遠，但實際上與我們直接關聯。企業家要投資建設企業或擴大企業生產規模，就要考慮國家或地方的產業發展政策和要求?！笆逦濉睍r期以推動高質量發展為主題，對創新型、低能耗的產業發展，國家大力支持鼓勵；相反，對有損環境、損耗型的產業需要受限制的，甚至是禁止的。只有了解和熟悉這些規劃和要求，投資和經營發展才能順利進行。因而，這部法律規范的規劃實際上是彌散在我們經濟社會和每個人生活的方方面面。

紅星新聞：為什么會在當下這個重要時間節點提請審議國家發展規劃法（草案）？

楊偉東：重視計劃和規劃，是我們治理的重要優勢和成功做法。從1953年起至現在，我們已經連續制定實施了14個五年規劃（計劃），在推動我們經濟社會發展中發揮了重要作用。本次立法，實際上是對過去行之有效的經驗和做法上升為法律規范。在強調全面依法治國下，國家的各方面事務、各項工作都要法治化。

規劃本質上是目標導向的治理，就此而言，這部法實際是對目標導向治理的規范和制度化。在“十四五”規劃順利收官，“十五五”啟航規劃之際，為什么還需要通過法律來規范？一方面，旨在推動目標導向的國家治理更規范，作用更為突出，效果更大；另一方面，能夠凝聚共識合力，推進全社會為五年規劃的目標實現貢獻智慧和力量。

針對經濟和社會規劃，地方已有先行立法實踐，并積累了有益經驗。2010年，江蘇省通過了《江蘇省發展規劃條例》。2011年至2014年，又有《昆明市發展規劃條例》《無錫市發展規劃條例》《新疆維吾爾自治區發展規劃條例》《云南省發展規劃條例 》四部地方性法規通過。2024年11月，江蘇省人大常委會修訂《江蘇省發展規劃條例》。2025年5月，上海市人大常委會通過了《上海市發展規劃條例》。此次立法將地方的立法實踐積累的成功經驗和做法，上升為國家立法。

2 從“部門打架”到“協同統領”

紅星新聞：過去大家常聽說不同部門的規劃“互相打架”，這部法律的核心價值之一是“協同效應”，避免區域間“掣肘”和“內耗”。這部法是通過什么具體機制，確保各類規劃能真正擰成一股繩？

楊偉東：草案中，明確規定國家發展規劃是“其他各級各類規劃的總遵循”，在發展規劃體系中居于“統領”地位。各個層級如縱向的省市縣鄉，橫向的國土空間規劃、專項規劃等，都要納入這個體系當中，不能與之沖突。

不同的行政或行業主管部門從自身的領域、行業考慮發展安排和思路，是正?，F象，某種程度上也是正當的，但不能相互沖突、矛盾。這部法律確立的國家發展規劃體系要求，特別是明確國家發展規劃的統領和總遵循的地位，在推動各類規劃作用發揮的同時，將大大推動各級各類的規劃協調統一。

這部法律強調統合性、協同性，就是為了避免可能的各自為政。在總的框架、總的遵循之下，有關部門根據職責制定規劃時，程序上還要征求意見，這樣一來能夠最大程度地消解或避免可能出現的“打架”現象。

紅星新聞：把國家的發展規劃納入法律后，今后會產生什么根本性變化？

楊偉東：制定國家發展規劃法，將國家發展規劃全面納入到法治軌道，可以提升規劃的科學化、民主化和規范化水平，可讓規劃有更強的約束力，從而發揮規劃更大的作用。

3 “踐行全過程人民民主”

紅星新聞：草案經過三次審議并公開征求意見的嚴謹流程。作為專家學者，您觀察到公眾在提意見時，最關心的是規劃的哪些方面？

楊偉東：比較三次草案公開征求意見稿，可以發現有不少調整和變化。其中，最直觀也是非常重要的調整之一，就是草案的結構體系的變化。

從學者角度這也是值得關注的重要內容，如規劃編制、審查、批準、實施與監督之間的相互關系。最初草案是把編制、審查等放一起，也沒有把監督部分單獨列出一章，經研究審議后將編制與審查批準、實施與監督分章，使得立法的框架更為合理，讓規劃規定的流程更加細化，重點更突出。

▲資料圖片 圖據視覺中國

紅星新聞：草案說明中也提到，這部法律是在國家發展規劃工作中踐行全過程人民民主的重要舉措?！笆逦濉币巹澗幹茣r，公眾提建議的法定渠道和反饋機制，會不會因為這部法律而更具體、更有約束力？

楊偉東：草案明確規定國家發展規劃工作，堅持以人民為中心的發展思想，踐行全過程人民民主的基本要求。在此基礎上，草案確立了踐行全過程人民民主的保障制度機制，如草案規定編制國家發展規劃應當堅持頂層設計和問計于民相統一，健全公眾參與機制，鼓勵社會參與，向社會公開征集建議，通過多種途徑和方式廣泛聽取人民群眾和社會各方面意見。同時，要求健全專家咨詢論證制度，綜合運用現代信息技術，充分發揮高等學校、科研機構、智庫、行業協會等的輔助支持作用。

對國家發展規劃的審查和批準，對全國人大常委會組織開展專題調查研究、財經委初步審查、大會審查和批準的具體程序、規劃的公布和調整程序等作了規定。

4 規劃的“剛性”與“彈性”平衡

紅星新聞：這種監督相比過去，其法律剛性具體體現在哪里？如果出現重大災害或國際形勢劇變，導致規劃確實需要調整時，如何平衡規劃的“剛性”與“彈性”？

楊偉東：國家發展規劃一經公布，需要嚴格實施，未經法定程序不得調整。國家發展規劃實施情況要依法進行監督，其實施的中期階段，國務院應當組織對國家發展規劃實施情況進行中期評估，形成中期評估報告，報黨中央同意后，提請全國人大常委會審議；規劃期結束前，國務院應當組織對國家發展規劃實施情況進行總結評估，形成總結評估報告。這些要求清晰表明了規劃具有很強的剛性和約束力。

不過，草案第二十八條也提到，國務院加強對國家發展規劃實施情況的動態監測評估，監測評估結果作為加強和改進國家發展規劃實施的重要依據。

紅星新聞：最后，您覺得這部法律實施五年或十年后，會對國家治理和每個百姓生活帶來最明顯的變化是什么？

楊偉東：我個人理解，可能有兩方面的重要變化：一方面，通過這部法律讓公眾對國家發展規劃，特別是未來五年的發展目標和安排有更充分、全面的認識，更能理解規劃是我們黨和國家治國理政的重要方式。另一方面，通過這部法律可以讓大家知道國家發展規劃的制定和實施是一件重大且嚴肅的大事，它既是一個共識形成的過程，也經由大家共同努力推動目標實現的過程。

紅星新聞記者 蔡曉儀

編輯 張莉