呂忠梅 秦天寶 汪勁｜我國第二部法典為何鎖定生態環境？

來源 | 中國政法大學環境資源法研究所

湖北生態環境、新京報

一部承載著14億人生態福祉的《生態環境法典》正在呼之欲出。3月8日，十四屆全國人大四次會議日前聽取了全國人大常委會副委員長李鴻忠作的《中華人民共和國生態環境法典（草案）》的說明。這是中國第二部以“法典”命名的法律，也是一場從38部生態環境領域單行法到統一體系的深刻變革。從飲用水源地的嚴格劃定，到租房買房前的土地“檔案”查詢，再到居民區噪音問題的責任劃分，這部法典不僅僅體現了宏大的生態文明戰略，更關心了百姓柴米油鹽中的具體權利，把“綠色發展”轉化成了家門口的安寧與幸福。

參與了編纂相關工作的全國人大常委會委員、全國人大環資委副主任委員、中國法學會副會長呂忠梅，北京大學法學院教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長汪勁和武漢大學環境法研究所所長秦天寶解讀了生態環境法典編纂背后的考量。

呂忠梅：數年磨一劍，《生態環境法典》凝聚共識

·今年兩會提請十四屆全國人大四次會議審議的《生態環境法典（草案）》，主要解決什么問題，最大的共識是什么？最難協調的爭議點又是什么？

呂忠梅：《生態環境法典》并非全新制定的法律，而是對我國現行的 38 部生態環境立法、百余份行政法規、千余份地方性環境立法、十余件黨內法規等既有生態環境法律規范體系，通過系統整合、編纂修訂與集成升華，形成的統一法律文本。此項編纂工作體量龐大、難度頗高，前期經多輪論證，就核心問題凝聚起最大共識，具體包括：

第一，要不要編法典？編纂法典的條件是否成熟？

第二，怎么編法典？比如，用什么作為主線來串聯起現有的三十多部法律？這部法典的名稱應該是什么、內容有哪些？法典頒布后，哪些法律應該廢止，哪些法律應該保留？

法典編纂工作啟動以后，首先需要進行法典編纂的方案論證，就這些問題達成共識。

經過研究論證，達成了幾個基本共識：一是法典編纂的條件已經成熟。二是定名為《生態環境法典》。三是采取適度法典化模式分類處理我國現行的三十多部生態環境立法，將傳統意義上的環境保護立法，即污染防治類立法全部納入法典；將過去屬于經濟法部門的資源能源類立法如水法、森林法、草原法、礦產資源法、能源法、節約能源法等法律中與生態保護、綠色低碳發展有關的內容納入，法典編纂完成后，原有法律予以保留并進行統一修訂；同時，我國生態環境立法仍存在部分領域空白，如應對氣候變化領域尚未出臺專門立法，法典對相關問題進行了原則性、前瞻性規定，為未來相關領域的立法預留了空間。這些共識的達成，為法典編纂的順利進行奠定了基礎，在編纂過程中，最難的是如何將原來屬于不同法律部門、具有不同性質的幾十部法律整合形成一個有機聯系的整體。

·對于普通人來說，我們的生活會因為《生態環境法典》而發生變化嗎？

呂忠梅：答案是肯定的。清潔的水資源、潔凈的空氣、安全的食物等，是所有民眾生存的共同需求，也是國家和政府應該提供的公共產品。法典就是從滿足人民群眾基本需求出發，規定了各方面的職責權限和權利義務。比如，規定國家要做好整體規劃、制定生態環境標準，政府部門要切實履行監管職責，市場主體需履行生態環境保護義務，等等。這些規定，都是為了保護我們能夠在良好的環境中健康生活，因此可以說，《生態環境法典》與每個人的日常生活息息相關，關乎柴米油鹽醬醋茶，關系到我們的呼吸和生命、居住的安寧。

比如大家普遍關注的飲水安全?！渡鷳B環境法典（草案）》規定，政府要為每個城市劃定飲用水源區，并在飲用水源區執行更嚴格水質的標準，同時，要求政府向公眾公布飲用水源區的水質狀況，還要求供水企業向居民提供水質報告。如果政府或者企業不履行職責或義務，法律賦予公眾有監督權，我們可以舉報、可以投訴。法典就是通過這些規定，來實現對飲水安全的保障。

在居住安全方面，也有明確的保護性規定。過去，買房或租房不知道蓋房子之前的土地用途，曾經發生過化工廠搬遷后，土地沒有經過治理就直接在上面蓋商品房，購房者也不知道，住進去以后才發現得了“怪病”，實際上是土壤污染導致的健康受害。為了防止這種情況的發生，《生態環境法典（草案）》規定了污染土地清單制度，居民在買房或租房時，可以通過查閱土壤“體檢報告”，了解是否符合居住標準。

再比如，生活噪聲是各方面反映強烈但又難以及時解決的問題。為了讓人民群眾能夠享有寧靜的生活，《生態環境法典（草案）》除了規定噪聲標準，要求執法部門嚴格監督管理外，還特別規定了公共場所管理者、物業管理者、街道委員會等要接受舉報后，并及時勸阻或者進行調解，這一規定，就使得我們在生活中遭遇高音喇叭、廣場舞、家庭裝修等噪聲妨擾的時候，可以就近及時解決問題。

這些規定說明，《生態環境法典（草案）》的制度設計，看起來是對國家、政府、企業的一些規定，但這些規定的目的是為了讓我們吃得放心、住得安心和生活得舒心，這是一部真正關乎每個人幸福生活的法典。

·這部即將面世的、世界最新的環境法典，最可能在哪些具體的制度設計上，為全球環境治理提供“中國方案”？

呂忠梅：中國生態環境法典的編纂受到國際社會的高度關注，它不僅是目前世界上國家綜合實力靠前國家中唯一將所有相關立法都納入法典的編纂方案，并且將“綠色低碳發展編”獨立成編，在一部法律中同時處理保護與發展的關系，也是世界上獨有的法典框架設計。中國的生態環境法典至少可以在兩方面為全球環境治理做出貢獻。

一、《生態環境法典（草案）》秉持“人與自然和諧共生”的發展理念，這是中國傳統文化中“天人合一”“道法自然”哲學的現代性轉化和升華，是中國走“以高水平保護促進高質量發展”道路的法治宣言；完全不同于西方國家“主客二分”法律哲學和“先污染后治理”的發展模式。中國生態環境法典所確立的原則、制度可以為發展中國家乃至發達國家正確處理保護與發展的關系，提供一種全新的理念與道路選擇。

二、生態環境法典編纂是對中國道路、中國制度的法律表達，也是對中國生態環境保護成功實踐的提煉和總結。中國有穩定的政治體制、集中力量辦大事的文化傳統，比如，《生態環境法典（草案）》專門用一節規定規劃制度，把一茬接著一茬干的實踐經驗轉化為穩定的生態環境治理機制，確保各項規劃目標落到實處，讓雄心勃勃的規劃目標變成現實。

·您對未來我國生態法治建設，最大的期待是什么？

呂忠梅：法律的生命在于實施，最大的期待是《生態環境法典》能夠得到有效實施。這也意味著，《生態環境法典》審議通過后還有許多工作要做，比如及時進行法律清理與修訂工作，同步開展執法體系、司法體系的適應性建設，推進相關人才培養與研究工作等等。

“《生態環境法典》為美麗中國建設提供了一個”良法善治“的基礎。我相信，隨著《生態環境法典》的實施，中國一定會更加美麗，人與自然和諧共生的中國式現代化目標一定能實現”。

秦天寶：我們為什么需要一部生態環境法典？

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。

編纂法典，不是簡單的法律匯編，而是一場系統性的法治升級。它是對現有制度規范的編訂纂修、集成升華，旨在增強法律體系的系統性、整體性與協同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項鏈”。

中國環境報：我國目前現行有效的生態環境領域法律有30多部，為何還要編纂生態環境法典？這部法典選擇在“十五五”開局之年出臺有何意義？

秦天寶：經過數十年的努力，我國生態環境領域已建立起較為完備的制度體系，為編纂生態環境法典奠定了堅實的實踐基礎。

編纂法典，不是簡單的法律匯編，而是一場系統性的法治升級。它是對現有制度規范的編訂纂修、集成升華，旨在增強法律體系的系統性、整體性與協同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項鏈”。

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。過去采用的是“成熟一個制定一個”的分散立法模式，雖然靈活，但也不可避免地帶來了法律之間的重復、交叉甚至沖突，增加了執法和守法的成本。

這部法典選擇在“十五五”開局之年推動出臺，彰顯了我國立足長遠、把握關鍵的戰略布局?！笆逦濉笔敲利愔袊ㄔO從“取得重大進展”邁向“基本實現”目標的關鍵時期，也是經濟社會發展全面綠色轉型的攻堅期。法典草案的出臺，不僅能統攬全局，為“十五五”規劃綱要提出的綠色低碳發展目標提供最嚴密的法治保障，更能以法典的權威性穩定社會預期，確保生態文明建設在法治軌道上行穩致遠。

中國環境報：為什么采取適度法典化的方式進行編纂？

秦天寶：采用“適度法典化”模式，是基于我國國情和立法規律做出的科學決策，體現了實事求是的立法智慧。

生態環境領域涉及面極廣，既包括污染防治，也涵蓋資源保護、生態平衡，更事關綠色低碳發展。如果追求“完美主義”的絕對完整，將所有相關法律無一例外全部納入，不僅體量過于龐大，還可能打破現有資源、能源等領域單行法已形成的穩定格局。

因此，“適度法典化”采取了分類處理的靈活策略，主要體現在三個方面。一是將環境保護法等10部核心法律經編訂纂修后全部納入，這些法律在法典出臺后不再保留；二是對于長江保護法、黃河保護法等流域法以及森林、草原等資源類法律，擇其要旨要則納入法典，但保留單行法以維持其針對性和穩定性；三是對于碳達峰碳中和等新興的、正在不斷探索創新的事項，做出原則性規定以引領未來。

這種模式既實現了環境法體系的“基干”部分高度統一，又保留了“血肉”部分的專業性與靈活性，形成了“法典+單行法”雙法源格局，非常契合當前深入推進生態文明體制改革的現實需要。

將“綠色低碳發展”獨立成編，是全球范圍內的首創之舉，這不僅僅是體例的創新，更是發展理念的根本性變革。

中國環境報：法典草案整合了現有的法律法規，在編纂過程中如何解決條款重復、銜接不暢等問題？

秦天寶：這是一項技術性極強的工作。法典草案主要依靠體系化思維和精細化的立法技術來消除這些積弊。

第一，確立“總則”統攝地位。法典草案設置了統領性的總則編，規定生態環境領域的基礎原則和普遍性制度。這就好比給整個法典安裝了一個“中央處理器”，各分編必須在總則的統攝下運行，從根本上避免了此前單行法“政出多門”導致的法律沖突。

第二，整合共性制度，消除重復。以污染防治編為例，法典草案將過去散見于大氣法、水法、土壤法等法律中的共性制度提煉出來，形成“通則”或“一般規定”，再根據不同環境要素的特點進行細化。這就避免了在每一部單行法中都重復規定“監測規范”“應急措施”等內容，實現了條文精簡與邏輯嚴密。

第三，明確銜接機制，打通“腸梗阻”。法典草案確立了行政執法優先、政府索賠補償、公益訴訟兜底的制度銜接機制，有效解決了因制度設立時序不同而導致的裁判規則不清、類案異判問題，維護了法治的統一和權威。特別是在司法實踐中，解決了環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等不同救濟途徑之間的適用順次問題。

中國環境報：法典草案將“綠色低碳發展”獨立成編，出于何種考慮？

秦天寶：將“綠色低碳發展”獨立成編，是全球范圍內的首創之舉，這不僅僅是體例的創新，更是發展理念的根本性變革。

它標志著我國環境保護立法實現了從傳統“末端治理”向“源頭管控”“引領轉型”的重大跨越。過去，我國法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罰、環境破壞了怎么治”，側重于事后救濟。而獨立成編的“綠色低碳發展”，則將法律的觸角延伸到了經濟社會的前端，直接對生產方式和消費模式進行綠色重塑。

加快經濟社會發展全面綠色轉型是“十五五”核心任務。綠色低碳發展編通過建立健全綠色消費制度、完善廢棄物循環利用體系、明確企業綠色轉型義務等，將“雙碳”目標和綠色發展的宏觀戰略轉化為全社會一體遵循的法律規則。它不僅告訴社會“不能做什么”，更指引社會“應該鼓勵做什么”，為培育新質生產力、推動高質量發展提供了根本的法律驅動力。

生態環境保護的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現了其作為“新時代的人民法典”應有的底色。

中國環境報：法典草案回應了當下哪些急需解決的問題？

秦天寶：法典草案既關注了宏觀戰略，也解決了微觀痛點。

首先是戰略前瞻性。法典草案對應對氣候變化、碳達峰碳中和等新興領域做出了原則性、引領性規定，填補了這些領域的立法空白，為未來的制度建設和實踐探索留出了空間。

其次是直面治理難點。法典草案精準發力，回應了當前污染防治的短板。例如，在污染防治編中，加強了對揮發性有機物（VOCs）的源頭管控，將“有機溶劑”拓展為“含揮發性有機物的原輔材料和產品”，并強化移動源排放監管；針對農業面源污染占比上升的趨勢，加強了農業投入品管理和廢棄物處置等規定。

最后是彰顯法治文明溫度。法典草案嚴厲打擊監測數據、環境服務等領域的弄虛作假行為，維護市場公平；同時優化行政處罰，落實過罰相當原則，通過增加從重、從輕、減輕或不予處罰的適用規定，有效避免執法實踐中“小過重罰”與“大過輕罰”并存的尷尬，為執法機關提供了更具操作性的裁量基準。

中國環境報：法典草案針對油煙、惡臭等老百姓“家門口”的問題做出了規定。請問，為何這部以“法典”命名的法律如此“接地氣”？

秦天寶：生態環境保護的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現了其作為“新時代的人民法典”應有的底色。

首先，這是由法典的根本目的決定的。法典草案總則編開宗明義，將“保障公眾健康和生態環境權益”作為立法目的。老百姓對生態環境最直觀的感受，不是抽象的總量減排數據，而是家門口的油煙是否嗆人、廣場舞的噪聲是否擾民。如果法典對這些“急難愁盼”視而不見，就背離了以人民為中心的宗旨。

其次，這是法治精細化和溫度的體現。過去，大型工業企業是監管重點，但隨著生活水平的提高和污染結構的變化，社會生活源污染占比上升，成為新的矛盾焦點。法典草案增加對秸稈焚燒的科學精準管控，針對油煙、惡臭等問題細化規劃選址要求，加強建筑施工噪聲污染防治。這些看似細微的條款，實則是將宏大的“美麗中國”敘事，落細為可感可觸的民生溫度，讓人民群眾在每一個生活場景中都能感受到法治的公平與正義。

汪勁：“集成升華”是生態環境法典編纂“點睛之筆”

此次編纂采用“適度法典化”模式，不僅要對現有法律進行系統整合，更將綠色低碳發展等新理念單獨成編，將為世界貢獻一部具有中國特色的生態環境法典方案。

生態環境領域單行法律足夠多，具備法典化基礎

新京報：繼民法典之后，我國在生態環境領域編纂第二部法典。為什么是生態環境領域？編纂的條件和基礎有哪些？

汪勁：第二部法典的選定并非一蹴而就，曾在多個潛在候選領域中比較、篩選。比如已經啟動開展編纂研究的行政法、教育法、經濟法等領域也曾被確立為重點對象。但行政法和經濟法范圍相對較廣，教育法體量較小。

我認為，判斷某個立法領域法典編纂的條件是否成熟，至少滿足4個方面的要素。

一是得到黨中央的支持。生態文明體制改革是由中共中央提出的，而且取得了亮眼的成績?！度珖舜蟪Ｎ瘯?021年度立法工作計劃》明確指出，研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。環境法典排在了首位。黨的二十屆三中全會明確提出“編纂生態環境法典”。

二是該領域單行法律數量足夠多，具備法典化基礎。啟動編纂生態環境法典工作的時候，我國有30多部生態環境領域的法律。

三是在法律實踐上，不同主體對統一協調的法律制度體系、法律實施的體制和機制有強烈的需求。這種需求體現在多個層面。比如行政執法層面，生態環境領域執法部門眾多，包括環保、自然資源、林草、水利等部門。但相關法律制定時間先后不一、起草部門不同，存在內容重復、交叉甚至沖突的情況，給執法帶來困擾。在司法層面，生態文明體制改革以來，中國法院設立環境資源專門審判機構、組織2400余個，各級檢察機關也設立了專門的公益訴訟機構，但是在司法和審判方面還面臨著職能相對模糊、法律依據不充分等問題。在改革成果固化層面，生態文明體制改革有很多成果需要固定，法典可以一次性、系統性地將這些成果表現出來。

四是學術研究要有長期、扎實的前期準備。2017年，中國法學會環境資源法學研究會新一屆領導班子成立，現任全國人大環境與資源保護委員會副主任委員、中國法學會副會長和中國法學會環境資源法學研究會會長的呂忠梅當時和我商量，決定以法典編纂研究為抓手，以系統梳理環境法學理論和實踐為成果，用10—15年的時間健全完善一整套中國自主的環境法學知識體系，以此培養一批有能力、高水平的中青年環境法學者。于是，我們啟動了中國環境法典編纂研究系列重點項目，系統梳理中國環境法學基本概念和基本范疇，翻譯研究法國、德國、美國等十余個國家的環境法典的文本，超100名環境法學及相關學科的學者參與。由我牽頭歷經4年修訂起草了《生態環境法典專家建議稿（草案）》，前后有三個版本，條文總數1500多條。

正是因為有這樣扎實的基礎理論研究，從2021年到2023年，環境法典的編纂研究連續3年被列為全國人大常委會年度立法計劃首選對象，并最終在2023年正式列入十四屆全國人大立法規劃。之后，我們課題組又和全國人大常委會法工委工作專班進行了多次深入研討，并提供我們的《生態環境法典專家建議稿（草案）》作為參考。

新京報：相較于民法典，編纂生態環境法典有哪些特點？

汪勁：民法典對公民的人身權、財產權、人格權等作出明確規定，只規定“私權”，因為有大量國外經驗可循，且我國民法研究成熟，同時民法典將涉及公權力的行政因素排除在外，所以編纂相對容易。

生態環境法典是編纂“公法典”的嘗試，難度較大。一方面，生態環境法律制度包含大量國家環境保護義務、政府環境監督管理職能等公法內容，其編纂為我國未來的法典編纂積累寶貴的經驗。另一方面，生態環境法典并非一部純粹的“公法”，例如“生態保護”編就是建立在尊重“私權”制度基礎上的，生態保護、自然資源合理開發利用必須尊重物權、財產所有權，通過政府計劃安排、指定保護區域和與所有權主體協商，以及通過生態補償、財稅優惠和鼓勵措施等方式來實現保護目標，而非單純的行政命令。而“綠色低碳發展編”則需要在大量市場規則的基礎上建立一整套規則體系。

確保法典既權威又靈活，為未來創新和調整留出空間

新京報：現行有效的生態環境領域的法律已有30多部，為何還要編纂法典？

汪勁：生態環境法典是對現有的生態環境法律制度機制和規則規范的“系統整合、編訂纂修、集成升華”。這12個字可以這樣理解。

“系統整合”就是通過“提取公因式”，將30多部法律中的共通性內容提取出來作為總則的基本規范和主要內容；將污染防治相關法律的內容整合為“污染防治編”；將生態保護、自然資源保護相關法律的內容整合為“生態保護編”；將涉及經濟社會、市場交易、綠色低碳發展的內容整合為“綠色低碳發展編”等。由于目前我國環保法與大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治法的條文重復率達30%以上，因此對相關條文進行系統整合，還可以避免條文的重復規定。

“編訂纂修”就是對30多部法律中的各種法律制度，根據實施需要和實施問題采用對法律條文的平移、編集、增刪等方法，使法典某項制度的結構和內容更合理?！白搿本褪侵父鶕滦蝿菪枰?，增加過去沒有但必要的制度。“修”是指修改現有法律中不合理的條款，比如一些無法執行的“僵尸條款”或者不適應新時期生態環境保護需要的內容，要修改成“可操作、可執行的”條文。

“集成升華”可以將政策性文件上升為法律，將改革成果制度化，也是法典編纂的“點睛之筆”。很多在實踐中運行良好的制度，如“生態環境損害賠償制度”“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）等，在單項法律中沒有規定，執行起來沒有法律依據，目前只是一些政策性文件中規定并開展試點，此次升華成法律，使制度完整化。

新京報：這次編纂采用了“適度法典化”的模式，適度法典化有哪些優勢？

汪勁：在編纂法典時，既要追求體系的完整性和系統性，又要考慮環境問題的復雜性和發展性，為未來的制度創新和單行法調整留出必要空間。我國有30多部生態環境相關法律，在法典編纂過程中，不可能將所有內容都“一刀切”地納入，需要有所取舍，確保法典既權威又靈活，既能解決當前問題，又能適應未來生態文明體制改革的需要。

中國的生態環境法典將成為其他國家制定環境法典的“樣本”

新京報：草案分為總則編、污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編以及法律責任和附則編。如何理解這種結構設計？法典草案將“綠色低碳發展”單獨成編，釋放了什么信號？

汪勁：在過去的環境科學和環境法學體系中，環境問題主要分為兩類，一是環境污染問題，比如水體、大氣中排放污染物當排放超過限度時，即造成污染；二是生態破壞問題，開發利用自然資源，如砍伐森林、開采礦產等，直接導致環境要素的減少和生態系統的破壞。

從20世紀80年代以后，人們發現僅控制污染和生態破壞并不能解決所有環境問題，一類新的、源于社會經濟正常運行的行為帶來的環境問題日益凸顯。比如物質未能循環利用造成廢棄物不斷增多的問題、塑料袋無法降解的問題，再如二氧化碳作為溫室氣體會間接影響環境和氣候的問題。這類問題伴隨人類社會和經濟發展產生，正是“綠色低碳發展”要應對的核心。

所以我們提出，法典編纂應當將“綠色低碳發展”與污染控制和生態保護相并列單獨成編，就是把市場經濟發展過程中產生新環境問題的原因和因素也納入法典規制的范疇。這一編包括氣候變化、國際合作、清潔生產、循環經濟發展等。

新京報：生態環境法典將為世界貢獻什么？

汪勁：我國的生態環境法典將為世界貢獻一個最新、最全的法典方案。目前只有10個國家有法典，有的是編撰匯編型的，有的是實質編纂型的。我們的生態環境法典是實質編纂，既有原來的法律又有新的條文，其中“綠色低碳發展”單獨成編在世界各國也是沒有的。在法典編纂過程中既研究了其他國家環境法典的框架結構，吸收了各國法典的優點，同時也具備中國特色，因此我認為中國的生態環境法典將成為其他國家制定環境法典的“樣本”。

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責任編輯 | 金夢洋

審核人員 | 張文碩

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