王鵬瑞:山西煙花禁改限讓“一刀切”退場的治理邏輯

每到春節(jié)前夕，關(guān)于是否允許燃放煙花爆竹的話題總會引發(fā)廣泛討論。一邊是“年味越來越淡”的情緒表達，另一邊是安全、環(huán)保、治理壓力的現(xiàn)實存在。當情感訴求與治理理性正面相遇，任何簡單化的政策選擇都難以避免爭議。在這一背景下，山西省對煙花爆竹管理規(guī)定作出的調(diào)整，迅速成為全國輿論關(guān)注的焦點。從廢止此前具有全面禁止性質(zhì)的規(guī)范性文件，到明確“禁改限”的基本方向，再到各地級市陸續(xù)出臺具體實施細則，這一系列的政策調(diào)整并非簡單的放或不放，而是一次具有明顯治理轉(zhuǎn)型意味的制度調(diào)整。無獨有偶，湖南早在2025年年初就通過了秸稈焚燒“禁改限”的新政策，突破了“一刀切”禁燒的鐵律。無論是湖南還是山西，這些政策轉(zhuǎn)變的背后實質(zhì)上折射出的是地方治理理念從一刀切向精細化、從風險零容忍向風險可控、從行政命令優(yōu)先向社會接受度優(yōu)先的深層轉(zhuǎn)向。

一、從“全面禁放”到“地下燃放”的二十年博弈

回顧近二十年來各地煙花爆竹管理政策的演變軌跡，可以清晰看到一種循序演進的階段性特征。早期階段，出于尊重傳統(tǒng)習俗和社會生活需要，燃放管理總體較為寬松；隨后，隨著城市化進程加快、人口密度持續(xù)上升，加之安全事故頻發(fā)和大氣污染問題凸顯，各地政策取向逐步趨嚴，燃放限制不斷加碼。在這一過程中，全面禁放一度被視為治理成本最低、執(zhí)行難度最小、責任邊界最為清晰的政策選擇。通過一紙禁令覆蓋全域、全時段，不僅便于執(zhí)法部門統(tǒng)一尺度、集中力量，也在短期內(nèi)對減少火災(zāi)事故、降低噪聲擾民和緩解環(huán)境壓力產(chǎn)生了明顯效果。然而，隨著禁放政策長期化、常態(tài)化，其內(nèi)在張力開始逐漸顯現(xiàn)。

一方面，政策剛性與社會需求之間的矛盾不斷累積，治理效果出現(xiàn)邊際遞減。在不少地方，明令禁止并未完全消除燃放行為，反而催生了“地下燃放”“隱蔽燃放”煙花爆竹“地下交易”等現(xiàn)象，增加了監(jiān)管難度和安全隱患。另一方面，高強度管控對基層執(zhí)法能力和社會認同度提出了更高要求。在春節(jié)等重要節(jié)點，部分群眾對沒有鞭炮聲的過年表達出明顯失落感，認為傳統(tǒng)年俗被過度壓縮，一些人甚至認為沒有鞭炮聲的年不是一個完整的年。這些現(xiàn)實變化，客觀上推動各地重新審視煙花爆竹治理方式的可持續(xù)性。正是在這樣的現(xiàn)實語境中，“禁改限”逐漸進入政策視野。所謂“禁改限”并非簡單放松管控，而是在堅持必要禁止的前提下，通過明確區(qū)域、時段、品類和責任主體，將原本“一刀切”的禁止措施轉(zhuǎn)化為更具針對性和可操作性的限制性管理。

二、“禁改限”不是政策回潮而是四重深層動因

煙花爆竹政策由“禁”向“限”的調(diào)整，并非情緒驅(qū)動下的權(quán)宜之計，也不是簡單迎合社會訴求的短期選擇，而是在安全形勢變化、生態(tài)環(huán)境改善和治理能力提升等多重現(xiàn)實因素共同作用下作出的理性決策。這一調(diào)整，集中體現(xiàn)了基層治理邏輯的轉(zhuǎn)變。

（一）治理理念升級，從幻想“絕對安全”到學會“管控風險”

現(xiàn)代社會的風險呈現(xiàn)高度復雜、多元疊加的特征，單純依靠消除一切風險的治理方式往往成本高昂且難以持續(xù)。煙花爆竹的燃放具有明顯的時間集中性和空間差異性，通過科學劃定禁放區(qū)域、合理限定燃放時段、嚴格規(guī)范燃放品類，便能將其潛在風險管控在可預(yù)期、可處置的范圍內(nèi)。這種摒棄“風險清零”的絕對化思維，轉(zhuǎn)向“風險可控”的科學化治理，正是現(xiàn)代社會治理理念升級的重要體現(xiàn)，也是提升治理效能的關(guān)鍵路徑。

（二））能力自信，基層治理告別“行政命令依賴”

隨著基層治理體系不斷完善，網(wǎng)格化治理、信息化監(jiān)管、多部門協(xié)同等機制日趨成熟，地方政府的治理能力顯著提升，已具備更精細地識別風險、更高效地配置資源、更精準地實施管控的能力。基層治理得以擺脫單純依靠行政命令的粗放模式，通過科學系統(tǒng)的制度設(shè)計來規(guī)范治理行為、平衡各方訴求成為現(xiàn)實可能。這不僅是基層治理現(xiàn)代化的必然要求，更是提升治理效能、實現(xiàn)治理精細化與科學化的必然選擇。

（三）環(huán)境改善托底，藍天白云多了才有了適度燃放的底氣

近年來，山西持續(xù)加大污染防治攻堅力度，環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)實現(xiàn)連續(xù)8年下降。今年1—10月，全省11個設(shè)區(qū)的市環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)較“十三五”時期末同期改善幅度達到23.4%—35.5%。這一組數(shù)據(jù)直觀反映出生態(tài)環(huán)境治理成效的穩(wěn)步積累，也標志著環(huán)境承載能力的階段性提升。正是這種長期治理、持續(xù)改善所釋放出的環(huán)境空間，為在嚴格管控前提下適度恢復燃放行為提供了現(xiàn)實可能。

（四）民意訴求回歸，把年味還給百姓政策才更有溫度

煙花爆竹承載著千年民俗底蘊，是國人辭舊迎新、寄托美好期許的重要載體，凝聚著深厚的文化意義與情感價值，這一需求更是民眾對美好生活的直觀體現(xiàn)。長期壓制該需求，既不符合群眾對美好生活的期待，也會讓政策因缺乏民意基礎(chǔ)難以長效落地，甚至引發(fā)民眾的抵觸情緒。煙花爆竹“禁改限”政策，是在嚴守公共安全與生態(tài)底線的前提下，為合規(guī)、合理的燃放行為預(yù)留空間，既尊重了民間訴求，也提升了民眾對政策的認同感。

三、山西“五步創(chuàng)新法”把禁改限做成精細治理的教科書

山西省在推進“禁改限”的過程中，沒有簡單照搬其他地區(qū)的做法，而是立足自身條件，在制度設(shè)計、執(zhí)行機制和治理方式上進行了一系列具有現(xiàn)實針對性的探索，形成了較為系統(tǒng)、可操作的實踐路徑。

（一）空間分級：從“模糊禁放”到“清晰限放”

實踐中，山西并未采取一放就亂，一限就松的簡單處理方式，而是把風險評估作為政策設(shè)計的起點，按照區(qū)域功能、人口密度和安全條件，對燃放行為進行空間分級管理。具體來看，人員高度密集、消防通道受限、文物集中或安全風險較高的區(qū)域，仍然被明確劃為禁放區(qū)域；而在城市外圍、開闊地帶或具備安全防護條件的區(qū)域，則探索實施限時、限點燃放。這種空間上的差異化管理，既守住了安全底線，也為有限度釋放需求提供了制度出口。這一做法的創(chuàng)新之處在于，把過去模糊的“能不能放”問題，轉(zhuǎn)化為清晰明確的“在哪兒放”，有效減少了政策執(zhí)行中的灰色地帶。

（二）時間窗口：讓“爆竹聲聲”回歸“特定時段”

煙花爆竹燃放高度集中于特定節(jié)慶時段。山西在政策設(shè)計中，緊扣這一現(xiàn)實特征，沒有放任燃放行為無序擴散，而是通過明確時間窗口，實現(xiàn)對燃放行為的精準調(diào)控。在具體操作中，多地將允許燃放的時間限定在春節(jié)、元宵等傳統(tǒng)節(jié)慶的特定時段，并通過提前公告、集中提醒等方式，引導群眾在規(guī)定時間內(nèi)集中燃放。這種“時間上收緊、空間上可控”的管理方式，既保留了節(jié)慶氛圍，也有效避免了長時間、無序燃放對環(huán)境和秩序造成的持續(xù)沖擊。與“一刀切禁放”相比，這種方式更加符合社會運行規(guī)律，也更容易被群眾理解和接受。

（三）源頭管控：從“放不放”轉(zhuǎn)向“放什么”

在“禁改限”實踐中，山西并未簡單對燃放行為本身作出放松，而是從源頭入手，對煙花爆竹產(chǎn)品實行分類管理。通過明確禁止高危險性產(chǎn)品，限制大規(guī)格、高噪聲、高污染煙花爆竹的銷售和使用，同時允許相對安全、低污染產(chǎn)品在規(guī)定條件下燃放，有效降低了安全事故和環(huán)境風險。這種從“放不放”轉(zhuǎn)向“放什么”的治理思路，使政策更具技術(shù)理性，也增強了風險防控的針對性。可以說，產(chǎn)品分類管理是“禁改限”得以安全實施的重要支點。

（四）制度常態(tài)：從“運動式執(zhí)法”轉(zhuǎn)向“常態(tài)運行”

在過去的全面禁放階段，煙花爆竹治理往往高度依賴集中執(zhí)法和臨時管控，不僅政策執(zhí)行成本居高不下，持續(xù)性也難以保障。山西通過細化規(guī)則、明確邊界，推動治理方式向制度化、常態(tài)化轉(zhuǎn)變。當?shù)匕l(fā)布統(tǒng)一管控通告，劃定清晰的禁限放清單，細化違規(guī)處罰標準，讓煙花爆竹燃放的合法邊界一目了然，既減少了基層執(zhí)法的隨意性，也大幅增強了政策的穩(wěn)定性與可預(yù)期性。這種以剛性規(guī)則取代運動式治理的舉措，既有效緩解了基層執(zhí)法壓力，也能引導民眾形成穩(wěn)定的社會行為預(yù)期。

（五）協(xié)同共治：從“部門單打”到“全民守護”

煙花爆竹治理涉及安全、環(huán)保、市場監(jiān)管等多個領(lǐng)域。山西在此過程中，注重打破部門壁壘，推動多部門協(xié)同發(fā)力。公安、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等部門按照職責分工，加強信息共享和聯(lián)合執(zhí)法；街道、社區(qū)和物業(yè)單位則在宣傳引導、日常巡查中發(fā)揮前哨作用。這種多層級、多主體協(xié)同參與的治理模式，使“禁改限”不再是單一部門的責任，而成為基層治理體系中的一項整體性任務(wù)。

此外，通過權(quán)威媒體發(fā)布政策解讀、通過社區(qū)公告和線上平臺普及禁限放規(guī)則，引導群眾理性表達節(jié)慶情感。這種以溝通替代對抗、以引導減少沖突的做法，為政策順利實施營造了良好社會氛圍。

四、“山西樣本”的六重啟示：基層治理如何兼顧安全與年味？

山西省煙花爆竹禁改限政策堅持風險分級、分類管理、精準管控、源頭管理，為其他地區(qū)煙花爆竹治理提供了實踐經(jīng)驗與啟示。煙花爆竹治理由“全面禁止”轉(zhuǎn)向“科學限制”，不是簡單的政策松動，而是一種治理方式的系統(tǒng)升級。從實踐看，關(guān)鍵不在于是否放開，而在于怎么放、誰來管、如何穩(wěn)。

（一）精準施策：告別“一禁了之”，學會“分類管理”

在面對具有風險屬性的社會行為時，基層治理必須堅決摒棄“一禁了之”的慣性思維，轉(zhuǎn)而以精準識別、分類管理作為基本方法。應(yīng)當根據(jù)區(qū)域功能差異、人口密度、安全風險和環(huán)境承載能力，科學劃定禁放區(qū)與限放區(qū)；根據(jù)節(jié)慶特點和社會習俗，合理限定燃放時段；根據(jù)產(chǎn)品風險等級，明確允許和禁止的煙花爆竹品類。通過多維度細分治理對象，把原本模糊、粗放的管理方式，轉(zhuǎn)化為清晰、可執(zhí)行的制度安排。這種做法的關(guān)鍵，在于用制度精細度替代行政強度。

（二）回應(yīng)民意：政策不是冷冰冰的條文，要接得住鄉(xiāng)愁

基層治理必須把群眾感受納入政策設(shè)計的重要考量之中。煙花爆竹問題之所以長期引發(fā)爭議，根本原因在于其背后連接著情感記憶和文化認同。因此，在制定和調(diào)整相關(guān)政策時，應(yīng)當主動傾聽社會意見，通過明確規(guī)則、限定邊界的方式，為合理的情感表達留出制度空間。既要講清楚哪些不能做，也要明確在什么條件下可以做，避免給群眾留下“只禁不管”“只堵不疏”的印象。只有當群眾清楚規(guī)則、理解規(guī)則、認同規(guī)則，政策才能從被動遵守轉(zhuǎn)向主動配合，治理效果才能真正鞏固下來。

（三）規(guī)則治理：讓制度說話，讓執(zhí)法者不必“臨時抱佛腳”

在煙花爆竹治理中，應(yīng)當逐步減少對集中執(zhí)法、突擊整治的依賴，轉(zhuǎn)而通過穩(wěn)定、明確、長期有效的制度規(guī)則來規(guī)范社會行為。這就要求把禁限放規(guī)定細化為可操作的行為規(guī)范，通過通告、公示、標識等方式提前告知社會，并保持規(guī)則的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免頻繁變動帶來的不確定性。同時，要壓縮自由裁量空間，防止因標準不一引發(fā)執(zhí)法爭議。治理一旦從“靠人盯”轉(zhuǎn)向“靠制度管”，既能降低基層執(zhí)法壓力，也有助于提升政策的公平性和公信力。

（四）能力先行：沒有“管好”的本事，就別談“放開”的勇氣

“禁改限”不是降低治理要求，而是對基層治理能力提出了更高標準。區(qū)域劃分是否科學、風險評估是否準確、協(xié)同機制是否順暢，直接決定政策能否落地見效。因此，必須持續(xù)加強基層治理能力建設(shè)，完善網(wǎng)格化治理體系，提升信息共享和協(xié)同處置水平，確保在重點時段、重點區(qū)域具備快速反應(yīng)和有效處置能力。只有當基層有能力管好，政策空間才能真正放得開。從這個意義上說，治理能力提升是“禁改限”得以實施的前提條件，而非附加選項。

（五）協(xié)同共治：把煙花爆竹這件事，放進社會治理的大棋盤

煙花爆竹治理涉及安全、環(huán)境、秩序等多個領(lǐng)域，單靠某一個部門難以承擔全部責任。必須推動治理方式從“部門單打獨斗”向“多方協(xié)同共治”轉(zhuǎn)變。一方面，要明確公安、應(yīng)急、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等部門的職責分工，形成工作合力；另一方面，要壓實屬地責任，引導街道、社區(qū)、物業(yè)和企事業(yè)單位共同參與日常管理和宣傳引導。通過責任共擔、信息共享、協(xié)同處置，把煙花爆竹治理嵌入基層社會治理的整體框架之中，才能實現(xiàn)社會長期穩(wěn)定。

（六）動態(tài)優(yōu)化：政策不是一錘子買賣，要在奔跑中調(diào)整呼吸

面對復雜多變的現(xiàn)實情況，基層治理必須保持制度彈性。煙花爆竹“禁改限”不應(yīng)被視為一成不變的終極方案，而應(yīng)作為一個可以根據(jù)實際情況不斷校準的治理狀態(tài)。要建立常態(tài)化評估機制，根據(jù)空氣質(zhì)量變化、安全事故情況和社會反饋，及時對禁限放區(qū)域、時段和措施進行優(yōu)化調(diào)整。通過動態(tài)修正，防止政策僵化，確保治理始終與現(xiàn)實需求保持同步。這種在實踐中不斷完善制度的過程，本身就是治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

從湖南秸稈焚燒“禁改限”新政的實行，到山西煙花爆竹“禁改限”政策的落地，背后絕非單一具體政策的簡單調(diào)整，更是基層治理思維的深層轉(zhuǎn)變與升級。實踐清晰昭示，在社會結(jié)構(gòu)日趨復雜、公共訴求多元交織的當下，基層治理已無法依靠“一刀切”的粗放模式。唯有始終堅持精準施策、因地制宜，切實尊重民眾合理訴求，持續(xù)強化基層治理能力，注重多方協(xié)同聯(lián)動，在政策制定與執(zhí)行中兼顧秩序維護與民生活力，才能找到二者間兼具科學性與可持續(xù)性的平衡點，讓基層治理更具溫度與效能。

作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生