兩會(huì)建言｜全國(guó)人大代表汪玉成：建議優(yōu)化預(yù)算資金投向，助力縣域城市更新

中經(jīng)記者 方超 張家振 上海報(bào)道

作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手之一，城市更新成為2026年全國(guó)兩會(huì)的熱議話(huà)題之一。

2026年政府工作報(bào)告指出，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，穩(wěn)步實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城中村等改造。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者注意到，在各地城市更新行動(dòng)持續(xù)推進(jìn)的背景下，縣域城市的城市更新現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)也受到外界關(guān)注。記者在采訪(fǎng)中獲悉，全國(guó)人大代表，浙江省湖州市安吉縣天荒坪鎮(zhèn)余村村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任汪玉成建議，優(yōu)化城市更新中央預(yù)算資金投向，助力縣域城市更新高質(zhì)量發(fā)展。

“通過(guò)優(yōu)化中央預(yù)算資金投向、健全統(tǒng)籌機(jī)制、創(chuàng)新投融資模式及完善長(zhǎng)效管理政策體系，可有效破解縣域城市更新的發(fā)展制約。”汪玉成表示。

（全國(guó)人大代表，浙江省湖州市安吉縣天荒坪鎮(zhèn)余村村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任汪玉成。受訪(fǎng)者/圖）

縣域城市更新尚存難題

在多重因素影響下，城市更新的重要性正在不斷提升。

“高質(zhì)量城市更新是2025年確定的重要方向，政府工作報(bào)告中的表述由去年的‘持續(xù)推進(jìn)城市更新’調(diào)整為今年的‘高質(zhì)量推進(jìn)城市更新’。”中指研究院分析認(rèn)為，這意味著，2026年將是深化落實(shí)城市更新工作的一年。

汪玉成認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%大幅提升至2024年的67%?！俺鞘懈乱褟倪^(guò)去的大拆大建轉(zhuǎn)向以人為本、高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)工程，成為推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)、功能、品質(zhì)全面升級(jí)的關(guān)鍵舉措。”

在推進(jìn)城市更新行動(dòng)過(guò)程中，縣域城市所扮演的角色也日益凸顯。

“縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，在連接城鄉(xiāng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有不可替代的作用。”汪玉成以安吉縣舉例稱(chēng)，“十四五”期間，當(dāng)?shù)貙?duì)銀苑小區(qū)（二期）、紅楓苑等15個(gè)老舊小區(qū)實(shí)施改造，惠及居民及商戶(hù)6824戶(hù)，改造工作獲群眾廣泛認(rèn)可。

不過(guò)，在汪玉成看來(lái)，縣域城市更新在中央預(yù)算資金投向上還面臨諸多制約，亟須政策層面的優(yōu)化支持。“當(dāng)前，中央預(yù)算資金在城市更新領(lǐng)域的投向設(shè)置，對(duì)縣域城市更新工作形成了明顯制約?！?/p>

“資金申報(bào)的人口規(guī)模壁壘突出?！蓖粲癯煞治龇Q(chēng)，根據(jù)《城市更新中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理暫行辦法》，城中村改造、城市公共空間改造、老舊街區(qū)（廠(chǎng)區(qū)）改造等重點(diǎn)領(lǐng)域，僅針對(duì)常住人口300萬(wàn)以上的大城市。

據(jù)了解，安吉縣常住人口約60萬(wàn)。汪玉成表示：“當(dāng)?shù)卦谶@些領(lǐng)域的多元化探索因人口規(guī)模限制，無(wú)法享受中央預(yù)算資金支持，制約了縣域城市更新的品質(zhì)提升和功能完善?！?/p>

汪玉成進(jìn)一步指出，縣域城市還面臨“申報(bào)項(xiàng)目在建成時(shí)間上制約性較強(qiáng)”“投融資模式的可持續(xù)性受限”等挑戰(zhàn)。根據(jù)規(guī)定，中央預(yù)算資金補(bǔ)助比例最高不超過(guò)項(xiàng)目總投資的50%，剩余資金需地方財(cái)政保障。但縣域財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱，面臨“項(xiàng)目規(guī)模小難以獲得中央資金，項(xiàng)目規(guī)模大地方財(cái)政無(wú)力保障”的困境。

“社會(huì)資本引入渠道不暢，公共基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目（如管網(wǎng)更新）與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（如充電樁、停車(chē)場(chǎng)）的‘肥瘦搭配’模式缺乏政策支持，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性不足，易出現(xiàn)‘改造后再衰敗’的情況。”汪玉成表示。

建立縣域城市更新基金

面對(duì)種種挑戰(zhàn)，縣域城市在推進(jìn)城市更新工作中該如何破局？

汪玉成建議建立縣域城市更新中央預(yù)算資金專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)通道。針對(duì)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求，建議住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在城市更新中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)中增設(shè)“縣域城市更新”子項(xiàng)。

“對(duì)常住人口規(guī)模不設(shè)限，將安吉縣等全國(guó)宜居縣城建設(shè)試點(diǎn)、新型城鎮(zhèn)化示范縣城納入支持范圍。”汪玉成建議，重點(diǎn)支持縣域老舊小區(qū)改造、城中村改造（含縣域內(nèi)集鎮(zhèn)城中村類(lèi)更新）、老舊街區(qū)（廠(chǎng)區(qū)）改造等領(lǐng)域，參照現(xiàn)有大城市補(bǔ)助比例（最高50%）明確補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，破解人口規(guī)模壁壘。

汪玉成認(rèn)為，構(gòu)建以城市體檢為基礎(chǔ)的縣域全域更新統(tǒng)籌機(jī)制很有必要?！吧霞?jí)部門(mén)在中央預(yù)算資金安排中，能夠適當(dāng)放寬項(xiàng)目建成時(shí)間的條件約束，更多地考慮項(xiàng)目的實(shí)際情況以及百姓的更新意愿，二者相結(jié)合，這樣更加能讓上級(jí)資金用得恰到好處?！?/p>

“目前，安吉縣已完成系統(tǒng)性城市體檢及復(fù)評(píng)，編制了全域城市更新規(guī)劃，明確近遠(yuǎn)期改造規(guī)模、項(xiàng)目布局和資金需求。”汪玉成建議，住建部將城市體檢結(jié)果作為中央預(yù)算資金申報(bào)的前置條件，實(shí)現(xiàn)資金和資源的高效配置。

除優(yōu)化中央預(yù)算資金投向、健全統(tǒng)籌機(jī)制外，還需要?jiǎng)?chuàng)新縣域城市更新多元化投融資模式。

“建議放寬中央資金申撥約束，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與?！蓖粲癯杀硎?，縣域城市更新項(xiàng)目在申報(bào)中央預(yù)算資金時(shí)，建議允許引入社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的“捆綁”實(shí)施模式在政策中予以明確，例如將管網(wǎng)更新改造與收費(fèi)新能源充電樁、智慧停車(chē)場(chǎng)等項(xiàng)目相結(jié)合，用經(jīng)營(yíng)性收益彌補(bǔ)公益性投入，減輕地方財(cái)政壓力。

在汪玉成看來(lái)，還可以建立縣域城市更新基金，由中央預(yù)算資金引導(dǎo)，聯(lián)合地方財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本設(shè)立縣域城市更新專(zhuān)項(xiàng)基金，為縣域城市更新項(xiàng)目提供長(zhǎng)期、低成本的資金支持，破解項(xiàng)目融資難問(wèn)題。

汪玉成表示，通過(guò)推行以上舉措，可有效破解縣域城市更新的發(fā)展制約，助力安吉縣等縣域建設(shè)成為國(guó)際化綠色山水美好城市，為全國(guó)縣域城市更新提供可復(fù)制的“縣域樣板”。

（編輯：張家振 審核：童海華 校對(duì)：翟軍）