都市圈發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃融合探索——西寧—海東都市圈一體化發(fā)展規(guī)劃

封面圖圖注：西寧-海東都市圈總體空間格局圖

一、項目背景

在黃河上游的湟水河谷地，西寧與海東兩座城市構(gòu)成了青海最具活力的經(jīng)濟走廊。這片僅占全省3%面積的土地，承載著60%以上的人口和經(jīng)濟總量。新時代的青海被賦予“三個最大”（最大的價值、責(zé)任、潛力在生態(tài)）和“三個更加重要”（生態(tài)、國土、資源能源安全地位）的戰(zhàn)略使命，而西寧—海東都市圈正是踐行這一定位的核心載體。

自2017年蘭西城市群規(guī)劃研究啟動以來，項目團隊已持續(xù)跟蹤服務(wù)這一區(qū)域近八年時間，從“城市群協(xié)調(diào)”到“國土空間協(xié)同”，再到如今的“兩規(guī)全鏈條融合”，規(guī)劃編制進入全新階段。作為“培育型”都市圈，其面臨的核心命題尤為特殊——如何在生態(tài)脆弱的河谷地形中，破解“自我發(fā)展能力弱”與“戰(zhàn)略使命重”的矛盾？如何讓“發(fā)展規(guī)劃”與“空間規(guī)劃”深度融合，讓規(guī)劃藍圖從“戰(zhàn)略部署”到真正“協(xié)同落地”？成為本次規(guī)劃的重要命題。

圖1 項目團隊持續(xù)跟蹤服務(wù)蘭西城市群、西寧-海東都市圈地區(qū)規(guī)劃編制工作

二、項目特點

（一）地域發(fā)展特征：戰(zhàn)略地位與動力不足的反差

西寧—海東都市圈地處維護國家生態(tài)、國土與資源能源安全地位關(guān)鍵的區(qū)域，但作為培育型都市圈，綜合發(fā)展水平在全國都市圈中排名靠后，人均GDP、地均GDP遠(yuǎn)低于西安、蘭白都市圈，西寧的高等院校、科技創(chuàng)新平臺、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量和蘭州、西安等差距較大。開放水平更顯滯后，外貿(mào)總量僅為西安都市圈的1/20，與國內(nèi)主要城市群最短通行時間超過6小時。都市圈綜合承載力仍顯不足，面臨高水平公共服務(wù)供給不足、水資源短缺等資源環(huán)境約束的問題，難以滿足未來進一步作為全省城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場的要求。

圖2 培育型都市圈發(fā)展動力和開放發(fā)展水平分析

（二）空間地形特征：河谷限制下的“內(nèi)外失衡”

湟水十字河谷地形的特殊限制，導(dǎo)致圈內(nèi)發(fā)展嚴(yán)重失衡。都市圈功能人口高度集中在西寧的十字核心地帶，局部人口密度過高、潮汐交通擁堵等“大城市病”初顯，同時，西寧城區(qū)接收農(nóng)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女就學(xué)壓力大，學(xué)校生均校舍面積不足；而海東市城市建設(shè)處于起步階段，人均公園綠地面積僅為全國平均水平的60%，醫(yī)療資源千人指標(biāo)不足西寧的1/2。同時，兩市產(chǎn)業(yè)和開放平臺協(xié)同不足，西寧與海東的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)達0.96，工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)0.95，投資聯(lián)系呈現(xiàn)日漸減弱趨勢，西寧綜保區(qū)與海東保稅物流中心（B型）缺乏聯(lián)動。兩市發(fā)展空間導(dǎo)向未達成共識，西寧空間增量向多巴、南川傾斜，海東河湟新區(qū)建設(shè)緩慢，兩市相向發(fā)展趨勢趨緩，因協(xié)調(diào)不足形成大量物流市場類的低效用地項目。

圖3 都市圈產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與同質(zhì)化情況分析

（三）規(guī)劃實施特征：“兩規(guī)脫節(jié)”與機制壁壘

作為兼具“發(fā)展規(guī)劃”與“空間規(guī)劃”屬性的綜合性規(guī)劃，如何避免“戰(zhàn)略空轉(zhuǎn)”“空間虛設(shè)”是核心難點。傳統(tǒng)都市圈發(fā)展規(guī)劃中，經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通規(guī)劃、生態(tài)保護等要素協(xié)同難以落地、與空間規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象，制約戰(zhàn)略任務(wù)切實落地。而省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用有待加強、成本共擔(dān)利益共享機制缺失、缺乏一體化示范載體等問題，更讓協(xié)同停留在“紙上談兵”階段。

三、“兩規(guī)”融合的規(guī)劃應(yīng)對策略

（一）面向“以點發(fā)展促面保護”要求，強化引擎輻射能力

形成戰(zhàn)略定位合力。明確都市圈“現(xiàn)代化新青海建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、蘭西城市群重要引擎、黃河流域生態(tài)先行區(qū)、青藏高原一體化示范區(qū)、‘一帶一路’新高地”五大定位，將“小點上的現(xiàn)代化”與“大面上的安全維護”緊密結(jié)合，形成“以點促面”的發(fā)展邏輯，凝聚戰(zhàn)略價值共識。

強化對外鏈接能力。以加快西寧至成都鐵路等通道建設(shè)為重點，進一步壓縮與國內(nèi)重要地區(qū)的通行時間，進而鏈接國際大通道，“以內(nèi)促外”實現(xiàn)高水平開放。做強曹家堡國際機場航空門戶樞紐，加密至成渝、大灣區(qū)等地區(qū)直達航班，爭取鐵路接入機場。推動西寧綜保區(qū)與海東保稅物流中心（B型）聯(lián)合申建中國（青海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，提升樞紐平臺能級。

增強自我造血能力。立足青海“產(chǎn)業(yè)四地”建設(shè)要求，都市圈重點承擔(dān)鹽湖化工、清潔能源領(lǐng)域“創(chuàng)新研發(fā)”與“生產(chǎn)性服務(wù)”功能，借助東西部協(xié)作等機制，與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)開展“科研飛地”協(xié)作，加快推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合發(fā)展。旅游方面，基于西寧與蘭州優(yōu)勢、差距分析，提出強化區(qū)域旅游集散和接待能力，進一步吸引服務(wù)好來自成渝等客源地市場的高端客群。農(nóng)業(yè)方面，都市圈農(nóng)產(chǎn)品自給率相對較低，對外輸出應(yīng)以生態(tài)優(yōu)良品質(zhì)提升附加值，形成區(qū)域公共品牌，提升產(chǎn)業(yè)附加值和競爭力。

圖4 都市圈區(qū)域旅游分析和高原特色農(nóng)業(yè)布局示意圖

提升區(qū)域服務(wù)能力。強化都市圈服務(wù)區(qū)域的高等級公共服務(wù)供給，包括加強“飛地學(xué)校”建設(shè)、高水平醫(yī)養(yǎng)中心建設(shè)等，為全省農(nóng)牧區(qū)人口向都市圈轉(zhuǎn)移做好儲備和服務(wù)。生態(tài)方面，都市圈使命不僅僅是保護，而是在鞏固整個圈域生態(tài)屏障的連通性與系統(tǒng)性基礎(chǔ)上，強化國家公園論壇等生態(tài)服務(wù)保障等功能落地，從而更好地實現(xiàn)“以點上發(fā)展和服務(wù)，促進面上更好保護”這一整體使命。

（二）針對河谷空間地形發(fā)展瓶頸，統(tǒng)籌內(nèi)部功能空間協(xié)調(diào)

功能差異化。首先兩市的定位職能應(yīng)“和而不同”，中心城市西寧做好“加法與減法”，集聚省會高端職能、有序疏解非省會職能，海東發(fā)揮機場等優(yōu)勢，突出外向型專業(yè)化職能承接與集聚。針對開放協(xié)同問題，強化兩市國際班列分別服務(wù)“北上西進”和“南下”方向的差異化，并引導(dǎo)兩開放平臺圍繞特色業(yè)務(wù)實現(xiàn)錯位協(xié)同。產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面，在尊重市場規(guī)律前提下，對西寧的非省會產(chǎn)業(yè)功能向海東及圈外地區(qū)疏解和升級的重點載體提出引導(dǎo)，更好地釋放核心區(qū)有限的空間資源并提升利用效率。

圖5 西寧-海東一體化職能引導(dǎo)示意圖

要素一體化。交通方面，強化外圍次級通道和次級樞紐的培育，疏解十字河谷主軸交通壓力，并針對主通道高速公路收費站取消問題，協(xié)調(diào)相關(guān)單位開展深度可行性研究和方案建議，探討促進兩市交通聯(lián)系成本進一步降低的可能性。公共服務(wù)方面，強調(diào)向海東配置更多的高等級、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，引導(dǎo)功能人口疏解同時，提升海東發(fā)展的吸引力和承載力。生態(tài)方面，重點針對南北山綠化西寧實施較好、海東相對薄弱的問題，提出統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌推進機制，市政設(shè)施建設(shè)方面，強調(diào)打破行政壁壘、形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進關(guān)鍵地區(qū)設(shè)施的銜接暢通等。

圖6 都市圈核心區(qū)公路交通一體化規(guī)劃引導(dǎo)示意圖

機制協(xié)同化。針對兩市之間談判難以達成一致的問題，強調(diào)省級層面高層組織的實體化，推動協(xié)調(diào)協(xié)商機制常態(tài)化運行。重點開展成本共擔(dān)、利益共享及考核激勵機制等頂層設(shè)計，激發(fā)兩市合作的主動性。

（三）順應(yīng)發(fā)展規(guī)劃空間落地訴求，探索“兩規(guī)”全鏈條融合

空間分析：“要素+空間”雙輪驅(qū)動。同步開展空間、產(chǎn)業(yè)、交通等5大專題研究，聚焦“大城市病”、空間低效等6大問題開展專項分析，通過空間聯(lián)系度、空間拓展分析、交通等時圈等空間分析技術(shù)，精準(zhǔn)識別中心城市人口和功能過載、產(chǎn)城融合不足、發(fā)展空間導(dǎo)向不一致等一體化空間關(guān)鍵壁壘。

圖7 西寧-海東都市圈空間要素分析示意圖

空間策略：“任務(wù)+空間”深度綁定。將空間思維嵌入發(fā)展戰(zhàn)略體系之中，推動發(fā)展任務(wù)與空間布局深度聯(lián)動。宏觀尺度，促進現(xiàn)有魚骨狀格局向網(wǎng)絡(luò)化格局轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)核心區(qū)過度集聚要素向外圍疏解。中觀尺度，基于空間用地資源潛力評價分析，以三大“毗鄰地區(qū)”作為更直接的空間抓手，促進跨界空間協(xié)作。微觀尺度，基于功能疏解與空間重構(gòu)的思路，引導(dǎo)兩市中心城區(qū)規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進形成更加職住平衡的產(chǎn)城融合格局，并對兩市產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)提出優(yōu)化方向和更新提質(zhì)策略，促進有限河谷空間產(chǎn)出更高的效益價值，同時，從藍綠空間一體化、慢行交通一體化等方面，共同營造更高品質(zhì)的人居環(huán)境，提升都市圈核心區(qū)吸引力。

圖8 西寧-海東都市圈空間格局分析與規(guī)劃引導(dǎo)示意圖

空間實施：“機制+項目”共同發(fā)力。機制設(shè)計上，特別考慮“空間”抓手，提出“西寧東川工業(yè)園-海東河湟新區(qū)”一體化示范區(qū)，先行先試，率先開展聯(lián)合招商、稅收分成等改革探索。項目謀劃上，基于多個空間層次，梳理出一批空間落位清晰、操作路徑明確的項目抓手，其中，基于深度調(diào)研訪談，對關(guān)鍵性協(xié)作項目，提出具體機制設(shè)計建議，以更好地支撐發(fā)展任務(wù)、重大項目在空間上的有序落地。

圖9 西寧-海東都市圈一體化示范區(qū)機制改革探索方向引導(dǎo)

四、“兩規(guī)”融合的創(chuàng)新成果與實施成效

探索“兩規(guī)”全鏈條融合創(chuàng)新，切實發(fā)揮“協(xié)調(diào)型”規(guī)劃關(guān)鍵作用。作為都市圈發(fā)展規(guī)劃，探索突破傳統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃側(cè)重要素分析、定位任務(wù)、機制項目的技術(shù)路線，將空間規(guī)劃中的空間分析、空間策略、空間示范等技術(shù)路線貫穿始終，形成“要素—任務(wù)—空間—項目”的全鏈條融合體系。事實上，無論是發(fā)展規(guī)劃還是空間規(guī)劃，終究是服務(wù)區(qū)域發(fā)展的手段。本次規(guī)劃的核心目標(biāo)，是在 8 年持續(xù)跟蹤服務(wù)的基礎(chǔ)上進一步深化，從關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵地區(qū)、關(guān)鍵項目等方面，精準(zhǔn)破解阻礙一體化的核心問題，讓都市圈規(guī)劃真正成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、實現(xiàn)協(xié)同落地的關(guān)鍵抓手。

圖10 都市圈發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃“兩規(guī)”全鏈條融合創(chuàng)新示意圖

高頻次高強度組織聯(lián)動，形成豐富詳實成果體系。規(guī)劃編制歷時近兩年時間，過程中項目團隊與省、市50多個部門召開20余場重點問題調(diào)研溝通會，組織3場專家論證會，5次向省委、省政府匯報成果，通過多方協(xié)作凝聚共識，形成“1份規(guī)劃文本+1套規(guī)劃附圖+2張項目清單+5項支撐報告+6大專項問題分析支撐材料”構(gòu)成的成果體系，為規(guī)劃落地提供扎實支撐。

規(guī)劃獲得批復(fù)，持續(xù)提供實施咨詢技術(shù)服務(wù)。2024年4月，規(guī)劃獲得青海省人民政府正式批復(fù)。同年，項目團隊編制完成西寧市、海東市落實推進都市圈一體化行動計劃和年度任務(wù)清單，為省級一體化實體機構(gòu)提供技術(shù)咨詢服務(wù)，持續(xù)為都市圈規(guī)劃的實施落地保駕護航。

申報部門：總體分院總體二所

合作單位：清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院

項目地點：青海省

完成時間：2024年4月

清華同衡總體分院總體二所

總體二所是我院總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院的核心團隊之一，秉承“清華規(guī)劃”理念，承擔(dān)核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計與咨詢，服務(wù)各級政府及城市運營機構(gòu)。業(yè)務(wù)聚焦國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市發(fā)展研究、城市體檢與更新等，承擔(dān)攀西經(jīng)濟區(qū)、融入蘭西、吉林、巴州、內(nèi)江、眉山等多地國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、新疆國土空間規(guī)劃實施評估等重大項目，以及蘭州-西寧城市群發(fā)展規(guī)劃研究、新疆工業(yè)園區(qū)空間發(fā)展布局等重大課題，獲全國、省級優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計獎40余項。

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排版｜李剛

封面圖/圖片｜供稿部門

供稿｜清華同衡 總體分院 總體二所