發(fā)展規(guī)劃法大家談 | 尹稚：國(guó)家治理現(xiàn)代化的里程碑

導(dǎo)讀

2026年3月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過并正式施行。這是規(guī)劃制度建設(shè)的重要里程碑，開啟了法治引領(lǐng)保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)外權(quán)威專家學(xué)者，開展【發(fā)展規(guī)劃法大家談】系列專家解讀活動(dòng)。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：9184字

閱讀時(shí)間：28分鐘

作者 | 尹稚

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副監(jiān)事長(zhǎng)，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng)、建筑學(xué)院教授

我國(guó)的發(fā)展規(guī)劃，自1953年“一五”計(jì)劃開始，已歷經(jīng)70多年演進(jìn)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的指令性計(jì)劃到改革開放后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)性轉(zhuǎn)型；從聚焦高度集中化資源配置完成獨(dú)立工業(yè)體系建設(shè)，到經(jīng)濟(jì)與民生發(fā)展并重，逐步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，成就非凡，舉世矚目。“十五五”規(guī)劃開年之際，《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》（2026年3月12日十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過，以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》）正式實(shí)施，以法治固化發(fā)展規(guī)劃制度，被廣泛認(rèn)為是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中具有里程碑意義的大事件。

01

從“技術(shù)文件”“政策工具”

向“治理規(guī)劃”的重大轉(zhuǎn)變

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》出臺(tái)前，發(fā)展規(guī)劃的本質(zhì)是“政策工具”，其編制偏向于“技術(shù)文件”，相關(guān)治理模式是“政策主導(dǎo)、行政推進(jìn)”“經(jīng)驗(yàn)治理”色彩較重。正如不少觀點(diǎn)共同指出，“重編制、輕實(shí)施、弱監(jiān)管、軟問責(zé)”的問題一直存在。經(jīng)驗(yàn)因人而異，“行政推進(jìn)”則給了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)過多的自由裁量權(quán)利，“換一屆政府改一次規(guī)劃”成為常態(tài)。雖然在黨的十八大啟動(dòng)的國(guó)家規(guī)劃體系改革之初，即通過黨中央、國(guó)務(wù)院文件的方式去理順發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的關(guān)系，但多種規(guī)劃之間行政權(quán)力視角的博弈并沒有終止，權(quán)力層級(jí)內(nèi)容錯(cuò)位，重疊編制的亂象仍然存在。朝令夕改，以個(gè)人好惡曲解行政部門主導(dǎo)的規(guī)劃?rùn)?quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，這些都是在依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中必須解決的問題。

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的核心變革，是通過法定地位、全周期程序、剛性約束、多元協(xié)同、監(jiān)督問責(zé)五大制度體系，將原本偏技術(shù)、弱約束的規(guī)劃文本，升級(jí)為具有強(qiáng)制力、約束力、協(xié)同力的國(guó)家治理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)從“紙上畫畫”到“剛性治理”的根本轉(zhuǎn)變。

1

確立規(guī)劃的法定權(quán)威與統(tǒng)領(lǐng)地位，奠定治理規(guī)則的法理基礎(chǔ)

首先，是明確發(fā)展規(guī)劃的法律定位與核心功能。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》第四條明確：國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略的階段性部署，是政府履職的重要依據(jù)，是其他規(guī)劃的總遵循，兼具“闡明戰(zhàn)略意圖、明確政府重點(diǎn)、引導(dǎo)社會(huì)行為”三重治理功能，徹底告別單純技術(shù)文件屬性。其不再是部門內(nèi)部的技術(shù)方案，而是國(guó)家意志的法定表達(dá)，成為政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同遵守的治理準(zhǔn)則。

黨的十八大開啟的國(guó)家規(guī)劃體系改革方案，雖數(shù)年前已由黨中央、國(guó)務(wù)院以政策文件方式明確，但在實(shí)踐中受行政體制改革中權(quán)力博弈的慣性思維影響，和部委權(quán)力之爭(zhēng)的桎梏，“多規(guī)合一”成為多方角力的沖突焦點(diǎn)。形式上的技術(shù)整合無法約束部委行政權(quán)力邊界擴(kuò)張的沖動(dòng)，上下錯(cuò)位、規(guī)劃打架、空間沖突和政策矛盾現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。此次立法對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系改革，從上位規(guī)劃立法入手，逐步推進(jìn)相關(guān)下位規(guī)劃立法工作，并最終形成定位清晰、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力的國(guó)家規(guī)劃體系至關(guān)重要。奠定了一張“藍(lán)圖繪到底”的制度基礎(chǔ)，也會(huì)推動(dòng)后續(xù)相關(guān)規(guī)劃立法走出部門技術(shù)方案和行政權(quán)力的博弈和桎梏，形成規(guī)劃體系“全國(guó)一盤棋”的局面。

其次，是構(gòu)建“發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，國(guó)土空間規(guī)劃筑基，條塊規(guī)劃支撐”的法定規(guī)劃體系。法律確立“以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)、區(qū)域規(guī)劃為支撐，國(guó)家—地方三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的統(tǒng)一規(guī)劃體系，明確各級(jí)各類規(guī)劃必須在目標(biāo)、方向、布局、任務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃保持一致。通過目錄清單、備案、銜接審查制度，解決以往“上下脫節(jié)、左右打架、銜接不暢”問題，形成全國(guó)一盤棋的治理格局。

其三，是固化黨的領(lǐng)導(dǎo)的法定程序，這是長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)積累的產(chǎn)物。總則開宗明義堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，將“根據(jù)黨中央建議編制、草案報(bào)黨中央審議、調(diào)整方案報(bào)黨中央同意、評(píng)估報(bào)告報(bào)黨中央”等程序法定化。把黨的戰(zhàn)略決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則，確保規(guī)劃治理始終沿著正確政治方向推進(jìn)，強(qiáng)化治理規(guī)則的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

2

全周期法定程序設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理的規(guī)范化、法治化

首先，在編制環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)從以往的“部門主導(dǎo)”到“民主法定”的轉(zhuǎn)變。明確國(guó)務(wù)院組織編制的法定主體責(zé)任，依據(jù)黨中央建議開展工作，避免隨意性。同時(shí)，建立全過程人民民主機(jī)制，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民統(tǒng)一，廣泛聽取公眾、專家、行業(yè)協(xié)會(huì)意見，將社會(huì)訴求納入治理規(guī)則制定過程。

回顧發(fā)展規(guī)劃70多年的歷程，可以看到科學(xué)化和民主化融合的演進(jìn)過程。因?yàn)樽詈玫囊?guī)劃既不是激蕩人心的政績(jī)口號(hào)，也不是技術(shù)領(lǐng)先的偏執(zhí)。在市場(chǎng)成為生產(chǎn)要素配置主體力量時(shí)，能夠達(dá)成最廣泛人民利益共識(shí)的“共同策劃”，必然是全過程人民民主的產(chǎn)物。

其次，在審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)從“行政審批”到“人大法定決議”的轉(zhuǎn)變。在實(shí)施環(huán)節(jié)，建立從“軟執(zhí)行”到“硬落地”的法定機(jī)制。一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃必須分解落實(shí)規(guī)劃指標(biāo)與任務(wù)，報(bào)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行，將中長(zhǎng)期治理規(guī)則轉(zhuǎn)化為年度治理行動(dòng)。另一方面，財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地等政策必須符合規(guī)劃方向、協(xié)同發(fā)力，重大生產(chǎn)力布局、公共政策制定須服從規(guī)劃，形成治理合力，其重點(diǎn)關(guān)注的是公共資源配置的法定化。中央財(cái)政資金優(yōu)先投向規(guī)劃確定的重大任務(wù)、項(xiàng)目，公共資源配置以規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)資源配置的治理引導(dǎo)作用。

面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，應(yīng)對(duì)百年未有之大變局，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》也對(duì)調(diào)整環(huán)節(jié)做出詳細(xì)規(guī)定，以推動(dòng)從“隨意變更”到“法定修改”的轉(zhuǎn)變。明確“規(guī)劃公布后，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整”，確需修改須經(jīng)評(píng)估—國(guó)務(wù)院提方案—黨中央同意—全國(guó)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)—公布并向人大報(bào)告的嚴(yán)格程序，杜絕“換領(lǐng)導(dǎo)變規(guī)劃”的治理亂象。

3

剛性約束與責(zé)任機(jī)制，讓治理規(guī)則與干部考核直接掛鉤，實(shí)現(xiàn)有法可依

首先，將規(guī)劃指標(biāo)分為約束性指標(biāo)（政府必須完成的硬任務(wù)）與預(yù)期性指標(biāo)（引導(dǎo)市場(chǎng)社會(huì)的導(dǎo)向目標(biāo)），約束性指標(biāo)納入政府績(jī)效考核與問責(zé)，成為治理的“硬杠杠”。

其次，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估、總結(jié)評(píng)估制度，評(píng)估結(jié)果作為政策調(diào)整、資源配置、干部考核的重要依據(jù)。中期評(píng)估報(bào)告須報(bào)黨中央同意后提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，總結(jié)評(píng)估報(bào)告與下一輪規(guī)劃草案一并提交人大，形成“編制—實(shí)施—評(píng)估—優(yōu)化”的閉環(huán)治理。

第三，建立多元監(jiān)督與問責(zé)法定機(jī)制，人大監(jiān)督、專門監(jiān)督、考核問責(zé)三管齊下，保證規(guī)劃實(shí)施“不走樣”。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，聽取專項(xiàng)報(bào)告、開展專題調(diào)研；監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督，查處規(guī)劃實(shí)施中的違法違規(guī)行為；規(guī)劃實(shí)施情況作為衡量地區(qū)、部門工作、考核任用干部的重要依據(jù)，對(duì)違反規(guī)劃、不作為、亂作為的依法追責(zé)，強(qiáng)化治理規(guī)則的執(zhí)行力。

4

建立多元主體協(xié)同機(jī)制

首先，解決政府內(nèi)部協(xié)同法定化問題，明確國(guó)務(wù)院統(tǒng)一組織實(shí)施，各地區(qū)、各部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)同推進(jìn)，建立跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，解決好治理碎片化問題。

其次，適應(yīng)我國(guó)日益完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制法定化。通過規(guī)劃明確產(chǎn)業(yè)方向、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，引導(dǎo)市場(chǎng)主體自主決策，將政府治理意圖轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)行為，實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)+有為政府”的治理協(xié)同。

再次，實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與機(jī)制法定化。保障公眾、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)參與規(guī)劃編制、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，規(guī)劃實(shí)施情況向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，形成“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”共治的治理格局。

5

呼應(yīng)技術(shù)時(shí)代變革，推動(dòng)信息共享，提升治理規(guī)則的現(xiàn)代化水平

建立規(guī)劃信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類規(guī)劃數(shù)據(jù)共享、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、智能評(píng)估，用數(shù)字化手段保障治理規(guī)則的精準(zhǔn)落地與高效執(zhí)行，推動(dòng)規(guī)劃治理從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型。

綜上，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》通過法定地位固化、全周期程序規(guī)范、剛性約束強(qiáng)化、多元協(xié)同拓展、監(jiān)督問責(zé)保障，將規(guī)劃從單純的技術(shù)文件，重塑為覆蓋國(guó)家治理全流程、約束多元主體、具有強(qiáng)制力與執(zhí)行力的核心治理規(guī)則，標(biāo)志著我國(guó)規(guī)劃治理邁入法治化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化新階段。

02

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法的出臺(tái)，對(duì)理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)在規(guī)劃實(shí)施中的權(quán)責(zé)關(guān)系將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》以法條定邊界、以規(guī)則明權(quán)責(zé)、以協(xié)同提效能，力求從根本上理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)在規(guī)劃實(shí)施中的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政府不越位、市場(chǎng)不失位、社會(huì)不缺位”的治理新格局，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。

1

為政府劃定權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范治理行為，實(shí)現(xiàn)“有為政府”法治化

首先，明確政府的法定權(quán)責(zé)，解決“越位、缺位、錯(cuò)位”問題。政府是規(guī)劃實(shí)施的組織主體、責(zé)任主體，負(fù)責(zé)編制實(shí)施、政策協(xié)同、資源配置、公共服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防控，將規(guī)劃確定的戰(zhàn)略任務(wù)轉(zhuǎn)化為具體治理行動(dòng)。明確對(duì)政府的權(quán)力約束，法律明確政府不得違反規(guī)劃制定政策、不得隨意調(diào)整規(guī)劃、不得濫用資源配置權(quán)，重大決策須符合規(guī)劃方向，為公權(quán)力劃定“法治紅線”。同時(shí)強(qiáng)化政府責(zé)任，明確政府對(duì)約束性指標(biāo)、重大項(xiàng)目、民生任務(wù)承擔(dān)法定責(zé)任，納入考核問責(zé)，杜絕“重編制、輕實(shí)施”，推動(dòng)政府從“行政主導(dǎo)”“寬自由裁量”向“法治履職”轉(zhuǎn)變。

其次，優(yōu)化政府治理方式，從“直接干預(yù)”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略引領(lǐng)、規(guī)則保障”。政府不再直接干預(yù)微觀市場(chǎng)活動(dòng)，而是通過規(guī)劃明確戰(zhàn)略方向、制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、提供公共服務(wù)，發(fā)揮“戰(zhàn)略引領(lǐng)、宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)”的核心職能。建立規(guī)劃—政策—項(xiàng)目—資金協(xié)同機(jī)制，財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策圍繞規(guī)劃精準(zhǔn)發(fā)力，提升政府治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性。

其三，規(guī)范縱向政府關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”與“地方積極性”統(tǒng)一。明確國(guó)家規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、地方規(guī)劃銜接，地方規(guī)劃須報(bào)上級(jí)備案、接受銜接審查，確保中央戰(zhàn)略意圖落地。同時(shí)賦予地方因地制宜、突出特色的法定空間，允許地方在不違背國(guó)家規(guī)劃前提下制定差異化實(shí)施路徑，調(diào)動(dòng)地方積極性，避免“一刀切”。

2

穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，明晰市場(chǎng)規(guī)則，釋放市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)”法治化

首先，要實(shí)現(xiàn)信息公開，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，消除政策不確定性和信息不對(duì)稱性的負(fù)面效應(yīng)。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》賦予規(guī)劃法律確定性、穩(wěn)定性，并強(qiáng)調(diào)全過程結(jié)論的信息公開，明確“未經(jīng)法定程序不得修改”，為市場(chǎng)主體提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、可預(yù)期的政策環(huán)境，解決“政策朝令夕改”和信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的市場(chǎng)觀望、投資不足問題，成為市場(chǎng)信心的“壓艙石”。

其次，明晰市場(chǎng)規(guī)則，引導(dǎo)資源合理配置。規(guī)劃明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域布局、綠色轉(zhuǎn)型等方向，為市場(chǎng)主體提供清晰的投資指引、發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)資源向高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域集聚。法律規(guī)定重大生產(chǎn)力布局、要素配置須符合規(guī)劃，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一與公平競(jìng)爭(zhēng)，破除地方保護(hù)、市場(chǎng)分割，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

其三，厘清政府與市場(chǎng)邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》第三條明確“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，通過法律劃定邊界進(jìn)一步明確市場(chǎng)能自主調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府不干預(yù)、不替代，保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。市場(chǎng)失靈領(lǐng)域（公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、國(guó)家安全等），政府主動(dòng)作為、有效補(bǔ)位，實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的有機(jī)統(tǒng)一。

努力方向是激發(fā)市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。規(guī)劃明確創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展等戰(zhàn)略方向，配套政策支持，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入、轉(zhuǎn)型升級(jí)，將市場(chǎng)活力轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)效提升”轉(zhuǎn)變。

3

通過保障參與權(quán)利、強(qiáng)化監(jiān)督作用，以激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)共治共享

首先，保障社會(huì)主體的法定參與權(quán)，踐行全過程人民民主。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》首次將“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相統(tǒng)一”法定化，明確公眾、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)參與規(guī)劃編制、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利，規(guī)劃草案、實(shí)施情況、評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

其次，明確社會(huì)主體的行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)有序參與治理。明確社會(huì)主體必須遵守規(guī)劃確定的公共利益導(dǎo)向、生態(tài)環(huán)保要求、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，不得從事違反規(guī)劃的活動(dòng)。并鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)、生態(tài)治理、鄉(xiāng)村振興等規(guī)劃實(shí)施，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的共治模式。同時(shí)，立法強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作用，保障規(guī)劃實(shí)施公平公正。社會(huì)主體有權(quán)對(duì)規(guī)劃實(shí)施中的違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施公開透明，防止權(quán)力濫用、利益輸送，保障公共利益與個(gè)體權(quán)益的平衡。

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》所構(gòu)建的“權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效、共治共享”的現(xiàn)代治理體系，其影響勢(shì)必十分深遠(yuǎn)。

一方面，引領(lǐng)治理理念變革，從“政府單一治理”轉(zhuǎn)向“政府—市場(chǎng)—社會(huì)多元共治”，從“政策主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“法治引領(lǐng)”，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另一方面，推動(dòng)治理效能提升，通過權(quán)責(zé)法定、邊界清晰、協(xié)同發(fā)力，解決以往“權(quán)責(zé)交叉、推諉扯皮、執(zhí)行不力”問題，提升規(guī)劃實(shí)施的效率與效果，確保“一張藍(lán)圖繪到底”。

同時(shí)充分反映了“十一五”以來社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入完善期的特征，以法治保障市場(chǎng)決定性作用，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，為高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。本次立法也反映了高速增長(zhǎng)期結(jié)束后，發(fā)展速度與社會(huì)公平正義之間再平衡的需求，保障社會(huì)參與與監(jiān)督，平衡公共利益與個(gè)體權(quán)益，推動(dòng)發(fā)展成果全民共享，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。

總之，此次立法使發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略定力增強(qiáng)，通過法治固化國(guó)家戰(zhàn)略，避免短期行為、政績(jī)沖動(dòng)，確保國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)接續(xù)推進(jìn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

03

立法明確規(guī)劃未經(jīng)法定程序不得修改，明晰“法定程序”并對(duì)“確需修改”的例外情況做了具體規(guī)定

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》第二十條明確規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)后公布實(shí)施。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃公布后，未經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”。第二十一條對(duì)“法定程序”與“確需修改”作出明確界定，構(gòu)建了“剛性穩(wěn)定+法定例外”的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，既維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威，又保障應(yīng)對(duì)重大變化的靈活性。

法條中對(duì)“法定程序”的完整界定，調(diào)整前提的啟動(dòng)評(píng)估，調(diào)整方案的擬定和黨內(nèi)審議程序，以及調(diào)整中最核心環(huán)節(jié)——人大審查批準(zhǔn)程序，與調(diào)整后法定生效和監(jiān)督環(huán)節(jié)有關(guān)的公布和報(bào)告程序均有非常清晰約定；對(duì)“確需修改”的例外情形也有明確的解釋和證明，并提出了必要性原則、全面性原則、最小調(diào)整原則和程序剛性原則，以防止以往在調(diào)整中常見的利益短期化、局部化、部門化的弊病和政績(jī)沖動(dòng)下的隨意變更。結(jié)合法條及釋義清晰具體，不一一贅述。

04

在“十五五”規(guī)劃編制中，設(shè)置規(guī)劃實(shí)施的“剛性指標(biāo)”和“彈性空間”，既保持戰(zhàn)略定力，又保留應(yīng)變能力

“剛彈結(jié)合”即使在指令性計(jì)劃時(shí)期也存在于具體實(shí)踐之中，多反映為根據(jù)形勢(shì)變化所做出的央地利益的具體調(diào)整和部門資源的權(quán)益調(diào)配。真正體現(xiàn)在規(guī)劃文件中是“十一五”規(guī)劃時(shí)，首次做了預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的拆分。

雖然“十五五”規(guī)劃與《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》幾乎同時(shí)發(fā)布，但醞釀過程是同步的，可以講“十五五”規(guī)劃是第一個(gè)在《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》（當(dāng)時(shí)還是草案稿）指導(dǎo)下完成的發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐。

“十五五”規(guī)劃（2026—2030年）是2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的決定性奠基規(guī)劃，其指標(biāo)與空間設(shè)置需遵循《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》要求，以剛性保戰(zhàn)略定力、以彈性應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)變局，實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略堅(jiān)定、執(zhí)行靈活、風(fēng)險(xiǎn)可控、發(fā)展可持續(xù)”的目標(biāo)。結(jié)合《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》制度設(shè)計(jì)與“十五五”規(guī)劃實(shí)踐，具體設(shè)置路徑如下。

1

剛性指標(biāo)設(shè)置的作用是錨定戰(zhàn)略底線，確保戰(zhàn)略定力不偏移

剛性指標(biāo)是政府必須確保實(shí)現(xiàn)的硬任務(wù)、約束性指標(biāo)，是規(guī)劃戰(zhàn)略定力的核心載體，設(shè)置遵循了“戰(zhàn)略必需、底線不可破、可考核、可問責(zé)”原則。

首先，剛性指標(biāo)的設(shè)置邏輯和核心領(lǐng)域有四點(diǎn)：

1

一是在國(guó)家安全與糧食能源安全領(lǐng)域，設(shè)置糧食綜合生產(chǎn)能力、能源綜合生產(chǎn)能力等剛性指標(biāo)，確保國(guó)家糧食安全、能源安全底線，這是國(guó)家生存發(fā)展的根本，必須剛性約束、絕對(duì)保障，屬于必保剛性。

2

二是綠色低碳與生態(tài)安全領(lǐng)域，設(shè)置非化石能源占比、單位GDP碳排放降低、PM2.5濃度、森林覆蓋率、生態(tài)保護(hù)紅線面積等剛性指標(biāo)，落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略與生態(tài)安全要求，是高質(zhì)量發(fā)展的底線，必須剛性完成，屬于硬約束剛性。

3

三是科技創(chuàng)新與人才強(qiáng)國(guó)領(lǐng)域，設(shè)置全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入年均增速（7%）、每萬人口高價(jià)值發(fā)明專利擁有量、勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限等剛性指標(biāo)，為科技自立自強(qiáng)、新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供剛性支撐，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心動(dòng)力，屬于支撐剛性。

4

四是民生保障與公共服務(wù)領(lǐng)域，設(shè)置基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、護(hù)理型床位占比、義務(wù)教育鞏固率等剛性指標(biāo)，保障民生底線，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，必須剛性兌現(xiàn)。這是不忘初心的執(zhí)政底線剛性。

其次，剛性指標(biāo)的設(shè)置要點(diǎn)體現(xiàn)出以下特征：

1

一是法定化約束，將剛性指標(biāo)納入《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》實(shí)施機(jī)制，明確政府責(zé)任、考核標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)機(jī)制，與干部考核、財(cái)政資金分配、項(xiàng)目審批直接掛鉤，確保“必須完成、不得變通”。

2

二是量化精準(zhǔn)、可監(jiān)測(cè)，剛性指標(biāo)須量化、可測(cè)算、可監(jiān)測(cè)，明確目標(biāo)值、年均增速、完成時(shí)限，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，定期通報(bào)進(jìn)度，確保執(zhí)行不跑偏。

3

三是上下銜接、層層壓實(shí)，國(guó)家剛性指標(biāo)分解到地方、部門，地方規(guī)劃設(shè)置相應(yīng)剛性指標(biāo)，報(bào)上級(jí)備案、銜接審查，形成“國(guó)家—地方—部門”剛性指標(biāo)體系，確保全國(guó)一盤棋。

4

四是底線思維、留有余地，剛性指標(biāo)設(shè)置立足底線、適度超前，既體現(xiàn)戰(zhàn)略決心，又充分考慮實(shí)施條件，避免“過高無法實(shí)現(xiàn)、過低失去約束”，確保可行性與約束力統(tǒng)一。

2

彈性空間設(shè)置的作用是預(yù)留應(yīng)變余地，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

彈性空間是規(guī)劃實(shí)施中可根據(jù)形勢(shì)變化靈活調(diào)整的領(lǐng)域、指標(biāo)、政策、項(xiàng)目，是應(yīng)對(duì)不確定性、提升適應(yīng)性的關(guān)鍵，設(shè)置需遵循“戰(zhàn)略方向不變、具體路徑靈活、風(fēng)險(xiǎn)可控、激發(fā)活力”原則。

其彈性空間的設(shè)置邏輯與核心領(lǐng)域可以概括為五個(gè)方面：

1

一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與總量指標(biāo)（彈性核心），“十五五”規(guī)劃將GDP增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)置為“保持在合理區(qū)間、各年度視情提出”，摒棄具體數(shù)值，保留彈性空間，引導(dǎo)地方從“唯GDP”轉(zhuǎn)向“質(zhì)效優(yōu)先”，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、外部沖擊，為化債、轉(zhuǎn)型預(yù)留空間。

2

二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域（充分彈性），對(duì)一般性產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，僅明確發(fā)展方向、準(zhǔn)入規(guī)則、綠色低碳要求，不設(shè)定具體產(chǎn)能、產(chǎn)量、企業(yè)數(shù)量指標(biāo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，允許市場(chǎng)主體根據(jù)形勢(shì)自主調(diào)整，激發(fā)市場(chǎng)活力。

3

三是區(qū)域發(fā)展與地方實(shí)踐領(lǐng)域（差異化彈性），賦予地方因地制宜、差異化發(fā)展的彈性空間。在不違背國(guó)家戰(zhàn)略前提下，允許地方根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定個(gè)性化實(shí)施路徑、特色指標(biāo)、重點(diǎn)項(xiàng)目，避免“一刀切”，調(diào)動(dòng)地方積極性。

4

四是政策工具與實(shí)施路徑領(lǐng)域（靈活彈性），對(duì)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、投資等政策工具，僅明確政策取向、基本原則，不固化具體工具、力度、時(shí)限，允許根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)變化靈活調(diào)整，提升宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)性與有效性。

5

五是重大項(xiàng)目與投資領(lǐng)域（動(dòng)態(tài)彈性），建立重大項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。規(guī)劃列出重大項(xiàng)目清單（儲(chǔ)備庫），明確優(yōu)先序，但允許根據(jù)實(shí)施條件、資金保障、市場(chǎng)需求，動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目開工、建設(shè)、投產(chǎn)時(shí)序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，避免資源浪費(fèi)。

“剛彈之間”的關(guān)系可以總結(jié)為：

彈性空間必須在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的戰(zhàn)略方向、總體布局、底線要求內(nèi)靈活調(diào)整，不得突破剛性指標(biāo)、生態(tài)紅線、安全底線，確保“彈性不任性、靈活不跑偏”。彈性空間的調(diào)整須遵循《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》規(guī)定的評(píng)估、審批程序，重大調(diào)整須經(jīng)法定評(píng)估、國(guó)務(wù)院提案、人大常委會(huì)批準(zhǔn)，杜絕隨意調(diào)整。

同時(shí)大家也會(huì)關(guān)注到彈性空間也是分類精細(xì)化管控的。

在強(qiáng)彈性領(lǐng)域（如GDP增速、一般性產(chǎn)業(yè)），最大限度放權(quán)、靈活調(diào)整，發(fā)揮市場(chǎng)與地方積極性。而在弱彈性領(lǐng)域（如重大戰(zhàn)略任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目），限定調(diào)整范圍、幅度、時(shí)序，確保戰(zhàn)略落地。

當(dāng)然在無彈性領(lǐng)域（剛性指標(biāo)、底線要求），絕對(duì)剛性、不得調(diào)整，守住戰(zhàn)略底線。

剛彈劃分或轉(zhuǎn)換的核心機(jī)制應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)防控，彈性空間設(shè)置同步配套風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)彈性調(diào)整可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)（如市場(chǎng)波動(dòng)、地方債務(wù)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)）提前預(yù)判、動(dòng)態(tài)防控，確保應(yīng)變能力不引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3

實(shí)現(xiàn)剛性與彈性的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建“剛?cè)岵?jì)”的規(guī)劃實(shí)施體系，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的必然選擇

戰(zhàn)略剛性+戰(zhàn)術(shù)彈性。國(guó)家戰(zhàn)略方向、核心目標(biāo)、底線要求剛性固化，確保戰(zhàn)略定力；具體實(shí)施路徑、政策工具、項(xiàng)目時(shí)序彈性靈活，提升應(yīng)變能力，實(shí)現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)剛性、基層執(zhí)行靈活”。

指標(biāo)剛性+空間彈性。約束性指標(biāo)（剛性）與預(yù)期性指標(biāo)（彈性）分類設(shè)置，剛性指標(biāo)保底線，彈性指標(biāo)引方向；國(guó)家層面剛性統(tǒng)籌與地方層面彈性探索結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋+地方差異化”。

長(zhǎng)期剛性+短期彈性。五年規(guī)劃總體目標(biāo)、中長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)剛性確定；年度計(jì)劃、季度調(diào)控、應(yīng)急處置彈性調(diào)整，根據(jù)形勢(shì)變化動(dòng)態(tài)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)期戰(zhàn)略堅(jiān)定、短期執(zhí)行靈活”。

法治剛性+機(jī)制彈性。以《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》固化剛性約束與調(diào)整程序，確保剛性不松動(dòng)、彈性不違規(guī)；建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估、政策微調(diào)機(jī)制，為彈性調(diào)整提供制度保障，實(shí)現(xiàn)“法治保障+機(jī)制靈活”。

綜上，“十五五”規(guī)劃通過剛性指標(biāo)錨定戰(zhàn)略底線、彈性空間應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)變局、剛?cè)岵?jì)有機(jī)統(tǒng)一，既保持戰(zhàn)略定力、確保國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)接續(xù)推進(jìn)，又保留應(yīng)變能力、有效應(yīng)對(duì)百年變局與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》“一張藍(lán)圖繪到底、一茬接著一茬干”的核心要求。

進(jìn)入“學(xué)習(xí)貫徹國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法”專題

【免責(zé)聲明】本公眾號(hào)發(fā)布的內(nèi)容僅供學(xué)習(xí)交流使用，不以任何形式進(jìn)行牟利。內(nèi)容版權(quán)歸原作者所有。如有侵犯您的權(quán)益，請(qǐng)及時(shí)與我們聯(lián)系，我們將于第一時(shí)間協(xié)商版權(quán)問題或刪除內(nèi)容。內(nèi)容為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本公眾號(hào)立場(chǎng)和對(duì)其真實(shí)性負(fù)責(zé)。

兩會(huì)聚焦 | 中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法發(fā)布，開啟法治引領(lǐng)保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用新篇章

點(diǎn)擊圖片閱讀全文

學(xué)術(shù)報(bào)告 | 尹稚：全球視野下的城市研究議題

點(diǎn)擊圖片閱讀全文

發(fā)展規(guī)劃法大家談 | 何明俊：實(shí)施《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》，進(jìn)一步完善可持續(xù)城市更新利益分配與再分配制度

點(diǎn)擊圖片閱讀全文

點(diǎn)擊進(jìn)入專題