周雪光：社會學(xué)視野下的財(cái)政關(guān)系——評周飛舟《以利為利——財(cái)政關(guān)系與政府行為》

在理解中國國家治理的路徑時(shí)，財(cái)政關(guān)系是一把繞不開的鑰匙。周飛舟教授的《以利為利》系統(tǒng)考察了改革開放以來央地財(cái)政制度的演變，以及這一演變?nèi)绾嗡茉斓胤秸男袨檫壿嫛Ｉ鐣W(xué)家周雪光重讀此書，寫下這篇書評，既精準(zhǔn)提煉了書中關(guān)于“政府經(jīng)營化”“分權(quán)與放權(quán)”等核心判斷，也以一位資深學(xué)者的眼光，提出了對理論提煉、比較視野與非正式制度等層面的延伸思考。本文節(jié)選自周雪光教授的閱讀筆記集《韋伯與社會科學(xué)的視野》，從中我們可以感受到經(jīng)典閱讀如何與現(xiàn)實(shí)關(guān)懷碰撞，又如何激發(fā)出新的研究課題。希望這篇書評能帶領(lǐng)讀者走進(jìn)兩位社會學(xué)者的對話現(xiàn)場，也為讀者理解中國治理的邏輯提供一條清晰的線索。

社會學(xué)視野下的財(cái)政關(guān)系

評周飛舟《以利為利

——財(cái)政關(guān)系與政府行為》

文 / 周雪光

《韋伯與社會科學(xué)的視野：周雪光閱讀筆記》

上海文藝出版社，2026年3月

財(cái)政制度的建立是歷史上一個(gè)國家走向理性化國家建構(gòu)的一個(gè)重要標(biāo)志。中國作為多區(qū)域多層級的大國，中央政府與地方政府關(guān)系尤其重要，特別體現(xiàn)在財(cái)政關(guān)系中。這本書系統(tǒng)考察了中國從20 世紀(jì)80 年代以來財(cái)政制度的演變過程，及其對地方政府行為的影響，為認(rèn)識改革開放道路和國家治理提供了一個(gè)重要窗口。長期以來，財(cái)政制度和財(cái)政學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的領(lǐng)域，社會學(xué)家周飛舟為這一領(lǐng)域帶來了社會學(xué)的獨(dú)到視角和貢獻(xiàn)。

一

好的學(xué)術(shù)作品各有特點(diǎn)。這本書給我留下的突出印象之一， 是作者闡述的幾個(gè)基本判斷，觀點(diǎn)明確，立論堅(jiān)實(shí)。在中國改革歷程走過一個(gè)完整周期后回頭來看，這些基本判斷仍然引人注目，意義深長，經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。

首先，在改革開放的推進(jìn)過程中，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了主導(dǎo)作用，但沒有導(dǎo)致市場的發(fā)育和健全。如作者指出， “中國改革的‘漸進(jìn)’特色，在于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終是政府放權(quán)的結(jié)果，市場對于經(jīng)濟(jì)資源的配置和調(diào)節(jié)，始終是以政府放權(quán)為前提條件。”（第1頁）“在經(jīng)歷了九十年代快速的市場化改革之后，以地方政府為主導(dǎo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要手段的經(jīng)濟(jì)增長模式又重新成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要路徑。”（第4 頁）這里的基本判斷是，中國改革開放的重要推動力來自強(qiáng)勢政府，而市場只是起到了工具性作用。在我看來，這一趨勢在這部書出版后的時(shí)間里更為明顯地加速了。

改革后三十年工業(yè)化的發(fā)展

中國經(jīng)濟(jì)景氣月報(bào)雜志社編:《數(shù)字中國三十年》，2008年

這個(gè)主題在全書的不同章節(jié)都有涉及和討論，從央地關(guān)系、政府投資權(quán)、企業(yè)管理權(quán)、市場發(fā)育到不同類型企業(yè)的企業(yè)收入、稅收去向和資本渠道等。這不是說民營企業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不重要，而是說它們是在市場機(jī)制不健全的環(huán)境和過程中艱難成長起來的，因此帶有鮮明的時(shí)代烙印。作者指出，在這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，體制內(nèi)實(shí)力得到保護(hù)和加強(qiáng)，而體制外社會力量或與體制內(nèi)力量融合和同化，或發(fā)展有限且呈現(xiàn)出碎片化，被拋出主流社會之外成為弱勢群體。我以為，這是對中國改革開放演變過程的一個(gè)頗為精辟的概括。

可以從這些討論中引申出另外一個(gè)意義，即當(dāng)我們今天在檢點(diǎn)反思制度變遷時(shí)，其種種問題，如資本運(yùn)作、市場信用、資源配置，以及由此而來的社會不平等狀況，在多大程度上它們是市場或資本的惡果？抑或是市場機(jī)制缺失、政治機(jī)制導(dǎo)致的問題？

第二，與上面相關(guān)的是書中另外一個(gè)重要觀點(diǎn)，即政府運(yùn)作的經(jīng)營化或謀利化趨向。這一主題貫穿全書各個(gè)章節(jié)，也體現(xiàn)在中國改革開放的歷程中。“在這個(gè)過程中，最令人印象深刻的并非市場的自由化，而是政府的公司化行為和謀利傾向。”（第247頁）如作者追溯，在英文文獻(xiàn)中，戴慕珍等提出20 世紀(jì)80 年代以來的財(cái)政包干制度為地方政府推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)化起到了激勵(lì)作用。

承包制對企業(yè)利潤的影響（單位：億元）

財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，科學(xué)出版社，1992年

魏昂德提出“政府即廠商”這一命題，并在地方政府積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的背景下進(jìn)行了闡述，認(rèn)為地方政府的財(cái)政激勵(lì)造就了政府謀利化的取向。然而，正是在這些理論受到關(guān)注之際，地方政府幾乎在一夜間對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)撒手不管，甚至積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的私有化。曾經(jīng)被稱為在改革初期“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在很短時(shí)間里即“全軍覆沒”。

這個(gè)變化的推動力來自20 世紀(jì)90 年代中期財(cái)政制度上的分稅制改革，為地方政府行為提供了不同的激勵(lì)。這正是本書主題的一個(gè)側(cè)面。財(cái)政制度上的不同安排，從財(cái)政包干到分稅制，為地方政府提供了不同的激勵(lì)，誘發(fā)出不同的政府行為，從而影響了政府與企業(yè)之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)學(xué)界曾經(jīng)一度成為研究熱點(diǎn)。作者對此有簡要但精準(zhǔn)的討論。經(jīng)濟(jì)學(xué)的討論更多地關(guān)注產(chǎn)權(quán)問題，而本書強(qiáng)調(diào)了央地財(cái)政制度特別是80 年代財(cái)政包干制度約束下塑造的政企關(guān)系。一旦這一關(guān)系發(fā)生了改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的推動力就消失不見了。換言之，欲解釋中國企業(yè)組織現(xiàn)象，重要的方面不是市場制度或產(chǎn)權(quán)制度，而是政企關(guān)系的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

20世紀(jì)80年代，金鄉(xiāng)徽章廠的車間圖景

魏昂德等注意到了“政府即廠商”的現(xiàn)象，并進(jìn)行了初步描述。本書研究工作在這個(gè)領(lǐng)域有兩個(gè)重要推進(jìn)：第一，這本書完整闡述了這個(gè)道理和過程，并提供了財(cái)政領(lǐng)域中翔實(shí)、系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)材料；第二，魏昂德等更多看到的是財(cái)政激勵(lì)設(shè)置對政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面影響，而周飛舟的研究則進(jìn)一步展示了激勵(lì)設(shè)計(jì)對政府行為的扭曲作用，以及由此產(chǎn)生的始料未及的結(jié)果，如隨之而來的過度征斂稅費(fèi)和土地財(cái)政，等等。而這其中最為重要的變化，正是政府轉(zhuǎn)身成為經(jīng)濟(jì)活動的直接經(jīng)營者、財(cái)政資源最大化的追求者，其目標(biāo)常常不同于為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供庇護(hù)或管理，或提供均等服務(wù)的公共產(chǎn)品。周飛舟從不同角度討論了這一主題，從早期推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以擴(kuò)大財(cái)源到后來的土地財(cái)政、土地金融和城市化過程。可以說，這是中國政府有別于其他國家的突出特點(diǎn)，對中國經(jīng)濟(jì)增長起到了重要作用，其長遠(yuǎn)意義尚有待時(shí)間來檢驗(yàn)。本書最后一章進(jìn)一步概括討論了這個(gè)主題。

第三，與以上兩點(diǎn)相輔相成的，是作者關(guān)于分權(quán)與放權(quán)這兩個(gè)制度安排的討論。作者提出，中國的央地關(guān)系的基本格局是中央集權(quán)制。改革開放時(shí)期的央地關(guān)系不是分權(quán)而是放權(quán)。分權(quán)是制度性安排，如聯(lián)邦制，將不同層級或區(qū)域的政府權(quán)力、職責(zé)通過根本法加以確立。而放權(quán)是自上而下的政策性調(diào)整，可以隨時(shí)收回，因此具有不穩(wěn)定性。換言之，放權(quán)意味著集權(quán)的方式發(fā)生了變化，但集權(quán)的基本制度沒有發(fā)生變化。這一認(rèn)識引出了更為深層的討論，例如，晉升錦標(biāo)賽只是高度集權(quán)體制的一個(gè)表現(xiàn)形式，而不是獨(dú)立的激勵(lì)設(shè)計(jì)，是政治機(jī)制而不是經(jīng)濟(jì)機(jī)制，以及由此引發(fā)的政治、媒體、資源三個(gè)維度控制的政治錦標(biāo)賽局面。（第25 頁）

中央財(cái)政收入和支出在總收入和支出中的比重（1953—1993）

樓繼偉主編：《新中國50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000年

以上諸點(diǎn)在第一章概論中提出，并貫穿于隨后各章節(jié)中。我在閱讀中對這些方面尤有觸動，因?yàn)樽约涸谘芯恐幸灿兴^察和思考。周飛舟在這些方面的闡釋更為明確、成熟，研究也更為系統(tǒng)、深入。依我看，關(guān)于中國改革開放狀況的這些基本評判，是這本書的立論之“綱”。所謂綱舉目張，抓住了這些基本點(diǎn)，本書的主題與格局也就清晰地展現(xiàn)在讀者面前了。

二

上面提及的思路想法在以往研究中時(shí)有討論，但這本書中提供了系統(tǒng)和深入的分析和解讀。好的想法可貴，而好的論證則是高質(zhì)量學(xué)術(shù)研究的體現(xiàn)。系統(tǒng)資料與深入分析解讀相結(jié)合，是這本書的另外一個(gè)突出特點(diǎn)。

這本書在時(shí)空兩個(gè)維度上展示了在改革開放時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系以及隨之而來的地方政府行為。書中各章大致以時(shí)間維度的歷史變遷過程加以呈現(xiàn)，從1949 年以來的簡要回顧（第二章）、改革初期的財(cái)政包干制（第三章）到20 世紀(jì)90 年代中期的分稅制

（第四章），然后是分稅制帶來的后果，包括新的資源分配制度（轉(zhuǎn)移支付體系，第五章）、基層政府的財(cái)政危機(jī)和行為（第六、七章）、項(xiàng)目制（第八章）、公共服務(wù)的提供（第九至十一章）， 特別是新的政府對策，如土地財(cái)政、經(jīng)營城市等（第十二至十四章）。

中國國家治理的主線是中央政府與地方政府的關(guān)系，這一央地關(guān)系的一個(gè)核心方面是財(cái)政關(guān)系。財(cái)政關(guān)系貫穿和塑造了央地關(guān)系，又誘發(fā)了兩者間的互動調(diào)整。作者追溯了央地財(cái)政關(guān)系的演變軌跡：財(cái)政包干、分稅制以及隨后的轉(zhuǎn)移支付、財(cái)稅分家、項(xiàng)目制、土地財(cái)政等一系列制度和行為上的歷史演變。本書將這一連串事件與過程前后銜接起來，從財(cái)政關(guān)系到央地關(guān)系，從國家推動到地方應(yīng)對，從宏觀政策到微觀效應(yīng)，清晰地展現(xiàn)了其背后多重的因果關(guān)系：微觀上改變政府和企業(yè)活動的激勵(lì)設(shè)置（包干）導(dǎo)致財(cái)政關(guān)系變化；而財(cái)政關(guān)系又重新塑造了央地政府關(guān)系。在這個(gè)過程中，中央政府從直接管理人轉(zhuǎn)變?yōu)槲腥耍胤秸c企業(yè)間的關(guān)系也在不同時(shí)間點(diǎn)發(fā)生相應(yīng)的變化。

轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)圖解

中央集中收入和地方所得收入的比重變化情況

這些制度上的變化對于不同領(lǐng)域和區(qū)域的影響是不同的，空間上的差異是本書討論財(cái)政關(guān)系及其影響的另外一個(gè)維度。作者仔細(xì)討論了在經(jīng)濟(jì)水平不同的地區(qū)（東部與中西部）之間，城鄉(xiāng)（城市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊）之間的不同影響。這些差異體現(xiàn)在不同地方政府的行為方式上，獲得資源方式（轉(zhuǎn)移支付與土地財(cái)政）以及與中央政府的關(guān)系等一系列方面。當(dāng)東部地區(qū)的地方政府在開發(fā)土地財(cái)政的時(shí)候，中西部的地方政府正力圖擴(kuò)大稅費(fèi)來源以維持日常運(yùn)作。這些地方性差異以鮮明集中的方式體現(xiàn)在財(cái)政狀況和與此相關(guān)的行為之上。書中既有系統(tǒng)的資料展示，又有細(xì)致的微觀調(diào)查資料，特別是后面幾章關(guān)于不同地區(qū)分稅制后鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的公共事業(yè)情況的詳細(xì)比較和描述。

在這些討論中，作者不是簡單地羅列各種數(shù)據(jù)或資料，而是以自覺的研究方法為引導(dǎo)，“像進(jìn)入企業(yè)和農(nóng)民‘內(nèi)部’那樣進(jìn)入到政府‘內(nèi)部’，對政府的行為模式和行為動機(jī)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性的、制度化的理解和解釋”。（第6 頁）在這一視角下，作者展現(xiàn)出央地關(guān)系多重和多方向過程的圖景。一方面是財(cái)政關(guān)系與權(quán)威關(guān)系之間的互動，分稅制改變了央地間財(cái)政資源分配的格局，加強(qiáng)了自上而下的集權(quán)控制，通過轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)地區(qū)性差異。另一方面，地方政府不是簡單地接受之，而是采取各種積極應(yīng)對方式。特別是當(dāng)自上而下的轉(zhuǎn)移支付越來越成為硬性規(guī)定，地方政府則另辟蹊徑，擴(kuò)大預(yù)算外資金，從起初的加收稅費(fèi)，到后來的土地財(cái)政，等等。“分稅制作為一種集權(quán)化的財(cái)政改革，使得地方政府開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財(cái)政增長的重點(diǎn)。”（第62 頁）“在這種‘二元財(cái)政’的結(jié)構(gòu)之下，中央政府對預(yù)算內(nèi)財(cái)政愈加規(guī)范，地方政府對預(yù)算外財(cái)政就愈加重視。”（第80 頁）作者提出了一系列細(xì)致分析，如稅收與財(cái)政的分離及其影響，財(cái)與政之間的關(guān)系，即財(cái)政動力與政府行為之間的關(guān)系，等等。這些過程顯示了集權(quán)方式發(fā)生了重要但不是單一方向上的變化，體現(xiàn)在央地間、各級政府間、政企間的相互作用中。

稅收返還方案的長期效應(yīng)

李萍：《中國政府間財(cái)政關(guān)系圖解》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，93頁

機(jī)制分析是本書研究方法的另一著眼點(diǎn)。例如，第三章不僅指出財(cái)政包干激勵(lì)了地方政府，而且進(jìn)一步分析了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“機(jī)制”，不是工業(yè)化本身，而是稅收激勵(lì)，特別是“部門預(yù)算外的收入”，極大地激勵(lì)了地方政府去推動基層工業(yè)化。同樣地， 第四、五章的分析指出，分稅制后的經(jīng)濟(jì)增長不是來自財(cái)政分權(quán)的持續(xù)作用，也不是自上而下轉(zhuǎn)移支付本身的影響，因?yàn)檫@些資源調(diào)配體現(xiàn)了自上而下的意圖，約束了地方政府的自主性。經(jīng)濟(jì)增長的動力來自地方政府力圖擺脫這一控制，擴(kuò)大預(yù)算外資金的努力。土地財(cái)政、經(jīng)營城市等一系列經(jīng)營化活動因此誘發(fā)，這也解釋了為什么分稅制的集權(quán)過程沒有阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而進(jìn)一步推動了區(qū)域性變化。東部通過工業(yè)化、城市化發(fā)展?fàn)幦】臻g，西部的轉(zhuǎn)移支付加強(qiáng)了其對中央財(cái)政的依賴，而中部地區(qū)則更多地依靠稅費(fèi)征收來維持政府運(yùn)作。

這些討論觸及中國國家治理的根本，即集權(quán)中蘊(yùn)含了分權(quán)的壓力。分稅制一方面在正式稅收制度上集權(quán)，但另一方面不得不為地方政府追求預(yù)算外資金來源開口子，因此提供了其經(jīng)濟(jì)增長的動力。這一觀察也提出了進(jìn)一步的問題。近年來金融資本流動遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了通常意義上的行政區(qū)域邊界。中央政府的財(cái)政資源與整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模相比，其比重也在縮小。集權(quán)政治邏輯與地方政府經(jīng)營化邏輯在新的格局下會如何演變？

三

讀了好的作品，就會引起許多聯(lián)想和希冀，激發(fā)出新的研究課題。我在閱讀中也想到了一些書中有待改進(jìn)或推進(jìn)之處，一并記錄如下。

第一，書中章節(jié)結(jié)構(gòu)大致以時(shí)間安排，前后演變銜接通暢， 但因?yàn)檎撐脑谙龋霞蓵瓉淼恼撐闹塾谀骋粚ｎ}，各章間的銜接和脈絡(luò)時(shí)有重復(fù)或不暢，前后關(guān)聯(lián)不夠緊密。我自己也有論文合集成書的經(jīng)歷，其中困難深有體會。

周飛舟《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》

上海三聯(lián)書店，2012年2月

第二，在理論提煉與概括方面，仍有很大的空間。讀下來的感覺是，書中以資料呈現(xiàn)、描述分析為主。如前所述，書中有許多令人眼前一亮的思想和討論，對演變背后的機(jī)制過程也時(shí)有精辟分析。特別是央地關(guān)系演變的因果關(guān)系，在各章節(jié)多有討論， 但感覺上還可以在一個(gè)大的主題下更為有機(jī)地關(guān)聯(lián)起來。例如， 作者指出的毛澤東時(shí)代收放過程時(shí)的各種特點(diǎn)，與改革開放時(shí)期有類似之處，顯示出體制背后的深層機(jī)制（第24— 26 頁），理論分析呼之欲出。若能提煉出更為一般性的分析性概念和理論解釋，則有利于推動今后這個(gè)領(lǐng)域的研究工作。當(dāng)然，任何學(xué)術(shù)作品都力圖在資料和理論間、專業(yè)與通識間尋找平衡。這個(gè)平衡點(diǎn)何在以及如何平衡是一個(gè)見仁見智的問題，反映了學(xué)者個(gè)人的學(xué)術(shù)取向和風(fēng)格。

另外，一些基本概念和思路還可以進(jìn)一步開掘。例如，作者將“制度”和“行為”相對而言，似乎將前者僅僅看作固定的正式章程規(guī)定，這個(gè)定義似嫌過窄。在通常意義上，制度體現(xiàn)在互動的穩(wěn)定模式上（patterned interactions）。在這個(gè)意義上，觀察到的許多行為做法恰恰是制度的邏輯結(jié)果，而不是與其的對立或背離。制度既是央地雙方互動的結(jié)構(gòu)和誘因，也是兩者互動的結(jié)果。舉例來說，集權(quán)和分權(quán)的體制可能會誘發(fā)出不同政策和行為。在分權(quán)結(jié)構(gòu)中，權(quán)力分配在不同層級或領(lǐng)域，各得其所，緩和了非正式行為的意義或必要性。在這一場景下，“事先談判”的制度安排和行為尤為重要。在集權(quán)體制中，“事先談判”不足，誘發(fā)更多的非正式制度和行為參與實(shí)施過程，進(jìn)而誘發(fā)出強(qiáng)化“事后審計(jì)”的制度和實(shí)踐。因此，許多制度和行為看上去對立緊張，卻又是相互滲透和互為因果的。

縣鄉(xiāng)直接包干制

第三，比較的視角與大的歷史背景。央地關(guān)系與財(cái)政關(guān)系是歷史上國家建構(gòu)的主線，貫穿中外古今。書中對他國財(cái)政制度、聯(lián)邦制與公共財(cái)政理論均有所涉及。從歷史維度來看，許多研究工作對中國歷史上的央地財(cái)政關(guān)系均有涉及。黃仁宇關(guān)于明朝賦稅制度的討論，曾小萍對雍正年間火耗歸公改革的研究，杜贊奇筆下的牟利式掮客，等等，與書中涉及的若干方面頗有相似之處。若能有選擇、有意識地進(jìn)行對比討論，對認(rèn)識今天的央地財(cái)政關(guān)系或有映襯對照之效，幫助讀者更好地定位當(dāng)代社會的政體和財(cái)政制度。

第四，財(cái)政領(lǐng)域中的非正式制度和行為。這一點(diǎn)是基于我個(gè)人的理論興趣，超越了這本書本身的研究工作。在我看來，財(cái)政領(lǐng)域中的央地關(guān)系充滿了正式與非正式、名與實(shí)間的微妙關(guān)系。正式制度在明處，可觀察，但非正式制度和行為則多是隱性的，存在于暗處。周飛舟的研究工作基于許多田野研究和訪談， 涉及諸多非正式的、行為層面的觀察，包括地方政府應(yīng)對的行為做法，但書中展現(xiàn)更多的是正式制度和正式行為方面。這個(gè)領(lǐng)域中的研究工作同時(shí)關(guān)注正式與非正式、明與暗，將兩個(gè)方面合二為一，才能看到一個(gè)完整的面貌和意義。當(dāng)然，非正式行為是隱性的，在暗處，因此給研究工作帶來極大困難，需要特定的研究設(shè)計(jì)和方法，這些方面超出了本書的范圍。有趣的是，關(guān)于財(cái)政領(lǐng)域中的非正式活動，在近年來的非學(xué)院派的研究工作中多有出現(xiàn)，如《潛規(guī)則》（吳思）、《亞財(cái)政》（洪振快）、《中央帝國的財(cái)政密碼》（郭建龍）、《他鄉(xiāng)之稅》（田毅、趙旭）等等，其中使用的資料大多來自官方文本之外的渠道。

中央與地方的財(cái)政關(guān)系和支出責(zé)任

閱讀中我想起自己在田野調(diào)查中偶爾碰到的幾件與財(cái)政有關(guān)的故事。記得2005 年前后與一位副縣長交談時(shí)，他提到，當(dāng)時(shí)縣級領(lǐng)導(dǎo)的工資12 項(xiàng)內(nèi)容中只發(fā)了其中七八項(xiàng)，其他低級別的官員發(fā)到手里的工資也就可想而知了。他所管的領(lǐng)域沒有任何辦公經(jīng)費(fèi)，只能通過對違規(guī)網(wǎng)吧罰款來解決。而且，對這些違規(guī)網(wǎng)吧不能取締或嚴(yán)格按照規(guī)定治理，因?yàn)槿羧绱宿k理就會導(dǎo)致這些網(wǎng)吧關(guān)門，這樣就會失去辦公經(jīng)費(fèi)的來源。這些由財(cái)政關(guān)系導(dǎo)致的后果應(yīng)該納入這一領(lǐng)域的研究之中。我也注意到，村委會財(cái)政由鎮(zhèn)財(cái)政所代管的制度安排（“村財(cái)鎮(zhèn)管”），導(dǎo)致村干部與財(cái)政所干部的密切互動，以便保證資金使用的靈活性。這些方面都體現(xiàn)了正式與非正式間的有機(jī)結(jié)合。直接財(cái)政活動之外的這些活動顯然與財(cái)政制度有密切關(guān)系，有必要作為一個(gè)整體來審視。

這些觀察引出了中央集權(quán)體制下不同領(lǐng)域間關(guān)聯(lián)的問題。可以想見，財(cái)政領(lǐng)域與其他領(lǐng)域既相互關(guān)聯(lián)，又各有節(jié)奏。舉例來說，書中引用的一個(gè)觀察很有意思，即在各行政層級中，市-縣之間較之于省-市之間有著更為緊密的互惠關(guān)系。這個(gè)觀察與我與練宏在環(huán)保領(lǐng)域和人事流動領(lǐng)域中的觀察很是吻合。再如，從制度形式來看，人事和組織制度方面似乎有更長時(shí)段的穩(wěn)定性，而財(cái)政領(lǐng)域中的具體關(guān)系則表現(xiàn)出更為頻繁的調(diào)節(jié)變化。是不是因?yàn)檫@一領(lǐng)域涉及直接的經(jīng)濟(jì)活動和民生問題更為敏感， 在利益平衡上更為突出，所以關(guān)聯(lián)更為緊密，從而引起更多的調(diào)適需求？期待將來有學(xué)者間的通力合作，將財(cái)政領(lǐng)域與其他領(lǐng)域的政府行為研究聯(lián)系起來。

書名《以利為利》，作者在結(jié)語中借用往圣先賢經(jīng)典指出， 政府不應(yīng)只是追求最大利益，而應(yīng)以“義”為本。從社會科學(xué)的角度來看，人們的行為受利益驅(qū)使；政府作為一個(gè)有機(jī)的組織， 也會受到激勵(lì)制約，誘發(fā)出相應(yīng)的動機(jī)和行為。造就一個(gè)有效提供公共產(chǎn)品的政府組織，需要相應(yīng)的制度，包括恰當(dāng)?shù)募?lì)制度加以保障。怎樣使得政府組織將“義”作為其最大利益和追求目標(biāo)，這是本書啟發(fā)我們繼續(xù)思考的問題。