王海詩：全球海洋治理，BBNJ協定算老幾？“海洋王”的幺兒小傳

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【編者按】《海洋生物多樣性協定》（BBNJ協定）是《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）框架下的，在國際政治和法律層面具有極高的戰略意義，這直接決定了它與UNEP這種行政機構在本質上的區別。UNCLOS被公認為“海洋憲法”，它確立了全人類對海洋利用的基本規則。BBNJ作為其第三個實施協定，繼承了這種憲法級的權威。這意味著BBNJ的條款對所有締約方具有硬性的法律約束力，而不是像很多環境倡議那樣有些軟、更多的停留在道德呼吁層面。因為這幾年經常在看這些術語，感覺它們還是距離公眾很遠。剛好最近看完了非常精彩的《康熙王朝》，海潮天下（Marine Biodiversity）小編有了寫一篇好玩的本文的想法，僅供讀者參考。

本文約15700字，閱讀約25分鐘

文 | 王海詩

出品 | 海潮天下

過去百年的全球海洋治理，經歷了割據時代（在17世紀到20世紀初，海洋規則極其簡單粗暴）、三次海洋大會（1958年、1960年、1973-1982年），最終在1982年確立了“海洋憲法”。

1982年12月10日，歷經九年、多達160余國參與的第三次聯合國海洋法會議在牙買加蒙特哥貝達成終曲，正式開放簽署《聯合國海洋法公約》。這部被譽為“海洋憲法”的劃時代法典，通過“一攬子決策”的策略，首次在全球范圍內統一了12海里領海、寬度12海里的毗連區（外部界限自基線起不超過24海里）、及自基線起不超過200海里專屬經濟區的法律標準，并開創性地確立了國際海底區域資源為“人類共同繼承財產”的革命性原則。它的確立終結了長達數世紀的領海寬度亂局與主權野蠻擴張，標志著人類對海洋的治理從弱肉強食的“原始叢林”進入了制度化、法治化的全球公地管理時代。

做個可能不太恰當、但直觀易懂的比喻（輕拍，估計招罵會比較多），在全球海洋治理這個“王國”里，老皇帝就是“聯合國憲章”，而《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）則是老皇帝最器重、權力最大的嫡長子，封號“海洋王”，他手里握著一部“海洋憲法”，統管天下所有海域的規矩。

BBNJ呢，是“海洋王”年過五旬才喜得的幺兒，也就是老皇帝的嫡孫。

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▲2023年聯合國通過了BBNJ協定。圖源：UN

龍生三子，各顯神通

在“海洋王”《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的家譜里，這個“海洋法之父”繁衍出了多個各司其職的子女，法律上稱之為“實施協定”。

長子是深海礦產協議（1994年協議）。這位長子性格沉穩，手握重金，專門負責管家里的“重資產”。由于當初老皇帝定規矩時，關于深海海底的礦產分配沒談攏，導致長子出生時帶了一份修正案。他直接催生了國際海底管理局（ISA），總部在牙買加。他的權力核心在于：宣布深海海底及其資源是“人類共同繼承財產”，誰想去挖錳結核、鈷結核，必須得經過他的審批，而且賺了錢得拿出來分給全天下的窮親戚。

次子是魚類種群協定（1995年協議）。這個次子是個“巡海教頭”，性格最火爆，管得也最細。他的全稱是《跨界魚類種群和高度洄游魚類種群養護和管理協定》。因為魚是會游動的、到處跑，不分國界，所以這位次子專門負責協調各國在公海上怎么抓金槍魚、鱈魚。他賦予了成員國一種特殊的權力：如果發現別人的漁船在公海違規捕撈，他可以派人上船檢查。他也是各區域漁業管理組織（RFMOs）背后的法律靠山。

小兒子《海洋生物多樣性協定》（#BBNJ協定），則是2023年才正式封府治事的幺兒，他心思縝密，極具遠見。他不像哥哥們那樣只盯著礦石和魚肉，他的法寶是“生態”和“基因代碼”。他負責在公海上劃定自然保護區，給脆弱的海底荒野蓋上保護罩，并把深海生物那珍貴的遺傳資源管起來。他的出現，補齊了海洋治理中最后一塊關于“生命”與“空間”的拼圖。他被國際社會寄予了厚望，目前已經有88個國家成締約方了。

那些“區域海洋計劃”下的許多個公約，就像是老皇帝派駐在邊疆的“各路諸侯”。他們有的守著地中海，有的護著加勒比，雖然大概名義上掛靠朝廷，但實際上在自己的地盤上有著極高的自主權。

這3個龍子雖說性格不同、職能有別，但都秉承著老父親“海洋王”的家訓。長子管“產”，次子管“糧”，幺兒管“根”，它們在公法框架下相互配合，將原本“三不管”的公海荒原，逐漸變成了法治清明的藍色疆域。

▲上圖：從外層空間俯瞰，地球是一顆名副其實的“藍色彈珠”，海洋覆蓋了地球表面約71%的面積。圖源：網絡

不損害原則（BBNJ第18條）

在全球環境治理這個“王國”里，具體的“魚”（也就是漁業資源）是有專門的部門負責的。那些部門叫區域漁業管理組織（RFMOs），它們更像是皇朝里的“工部”或者“農墾司”，專門負責算計每年能捕多少噸鱈魚、多少條金槍魚。

BBNJ在立項之初就定下了一個規矩：不損害原則（Notundermining）。意思就是，小王爺辦差，不能直接搶了那些老部門（漁業組織、國際海事組織、國際海底管理局）的飯碗。

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▲上圖：位于大西洋中脊洛伽奇夫熱泉區的“燭臺”黑煙囪，水深約3300米。這種黑煙囪是深海熱泉的一種特殊形式，噴發出富含礦物質的熱水，形成黑色煙霧，周圍的生物群落常因熱泉的化學物質和溫暖的環境而繁榮生長。來源：MARUM ? Zentrum für Marine Umweltwissenschaften, Universit?t Bremen（CC BY-SA 4.0）

BBNJ這個小王爺，雖然不直接管物種，但他管“宅子”、管“家底”——“公海保護區”（ABNJ-MPAs）、管“海洋遺傳資源”（MGRs）。比如深海熱液噴口那些奇奇怪怪的細菌，它們的基因可以用來制藥、做化妝品。以前誰撈到算誰的；可現在小王爺說了，這是人類共同的財產，從現在開始，賺了錢得大家分。

他還管“環境影響評價”（EIAs），比如誰想在公海搞大規模工程？先得把標書報給小王爺審批，看看會不會把海底的家宅地基給毀了。

也就是說，BBNJ雖不直接管“物種數量”，他管的是物種生存的地盤、物種攜帶的基因信息，以及人類在公海折騰時的規矩。

2026年4月2日，BBNJ協定籌委會第三屆會議閉幕日會場剪影。圖源：undoalos

漕運總督——國際海事組織（IMO）

如果說上面3龍子是老皇帝的親骨肉，那么，國際海事組織（IMO）更像是朝廷里專職負責交通與物流的“漕運總督”、or“兵部交通司”了。

IMO成立于1948年，比“海洋王”還要年長。但在海洋法公約這一“海洋憲法”確立后，朝廷給IMO發了正式的委任狀。在海洋法的架構里，IMO被賦予了“主管國際組織”的特殊地位。所以說，雖然它不是親兒子，但它是朝廷唯一指定的“航海規則制定者”。

這位“漕運總督”手里的權力非常扎實。他不管海底的礦，也不管海里的魚，他只盯著海面上跑的所有船只。他的府衙里有兩部最重要的法典：一部是負責航行安全的《海上人命安全公約》，另一部是負責防污染的《國際防止船舶造成污染公約》。從貨輪的排水量、救生艇的配置，到煙囪里排出的廢氣標準，由他說了算。

在朝廷的日常運作中，IMO與那三位龍子的關系是高度協同的。比如，當小兒子BBNJ想要在某片公海劃定一個“生態保護區”時，他不能直接在大海上拉鐵絲網攔住商船（否則越界啦）。這時候，小兒子就得去公文往來，請“漕運總督”IMO下達公文。只有IMO在航海圖上標注了“此處建議避讓”、或“此處嚴禁排污”，全球的商船隊才會真正聽令行事。

也就是說，龍子們負責劃定國家的戰略方向、資源歸屬，而IMO這位“專業總督”負責具體的運營標準。

（圖文無關）遠看海上航行的船只。?張效唯 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

翰林院+軍機處——DOALOS

護犢子的聯合國海洋事務司

在“海洋王”的家譜與朝廷架構中，如果要把聯合國海洋事務和海洋法司（DOALOS）安置在一個精準的位置，它的身份就兼“翰林院”+“軍機處”了。

DOALOS坐落在紐約聯合國總部的大內深處，直屬于法律事務廳。它就像翰林院一樣，匯聚了全球頂尖的海洋法學士。它的核心職責是“修史”與“釋法”：負責編纂、整理和解釋《聯合國海洋法公約》（海洋王）這本“祖宗家法”。每當各方對家法條文產生歧義時，都要由這些“翰林學士”翻閱典籍、掰扯掰扯，出具最具權威的法律意見。它是海洋王府法統純潔性的最后守門人。

它同時兼具軍機處的實權職能。根據“海洋王”（海洋法公約），全球所有締約國劃定的領海、專屬經濟區以及大陸架的地理坐標和海圖，必須正式“呈遞”給DOALOS備案存檔。這相當于掌握了全天下的輿圖冊，沒有這里的登記，任何海上劃界在法理上都不算數，所以他這種對領土數據合法性的終審權，使其成為了“海洋王”的朝廷里實際上的“疆域守護者”。

通常情況下，聯合國系統內新成立的環境類條約，往往會順理成章地交給“大內總管”環境署（UNEP）去托管，就像“禮部尚書”CBD那樣。但這一次，DOALOS態度極其堅決——BBNJ這個新生幺兒，必須先放我這里，由我親自帶一帶，確保一切妥當后，再扶上馬、送一程。

從海洋法的角度看，BBNJ協定將推動新的保護機制，如設立海洋保護區、推動海洋生物多樣性評估、以及加強國家間的合作，來進一步推動國際海洋法向更高效、更公平的方向發展。上圖攝影：?攝影：王敏幹（John MK Wong） | 海潮天下

從懷胎十月、到隨著“幺兒”BBNJ的降生，DOALOS展現出了強烈的“護犢子”傾向（所以你看，過去幾年BBNJ的INCs+籌備會通知都是從DOALOS發出來的）。它拒絕讓環境署這個大內總管插手，而是直接在自己院內開設了BBNJ的籌備公署。在BBNJ獨立開府之前，以及之后、未來公海上的圈地劃界、深海基因的利益分紅，都要在這個“軍機處”的嚴密監控下進行。它充當了海洋皇朝的“大腦”，確保海洋王令行禁止、法統不失的核心政治樞紐。

其實退一步看，DOALOS親自坐鎮，也是為了確保BBNJ在運作時，必須時刻對齊“海洋王”的底層邏輯：既要搞保護，也要談航行自由，更要談資源分配。這種“護犢子”，其實是在公海治理的行政架構上筑起一道籬笆，確保這個新生的幺兒不會在成長過程中跑偏，變成一個脫離海洋法法統的“綠公約”。

在聯合國的官方臺面上，環境署表現得非常“深明大義”。畢竟大家都是同僚，UNEP總管在公開場合一直強調：BBNJ的達成是全球環境治理的里程碑，環境署全力支持。這種姿態是為了維持朝廷的統一戰線，尤其是在“禮部尚書”CBD（生物多樣性公約）定下30x30的大計后，環境署就得大度地表現出一種“只要活干好了，誰當監工都行”的姿態。

但在內里，環境署可能還是感到了到了一絲“行政版圖”被蠶食的危機啦。畢竟，作為掌管了全球十幾個環境條約的“大總管”，UNEP原本一直把自己視為全球生態保護的某種“正統”。BBNJ作為一個純粹的生物多樣性保護條約，竟然沒有入駐內羅畢的“大內”，而是留在了紐約的“軍機處”DOALOS府上，這無疑是在全球環境治理的蛋糕上切走了一塊最肥的“公海藍籌股”。這種“行政架空”，或許也讓環境署在公海事務上的話語權被局限在了技術咨詢層面，而非決策核心。

▲圖源：UNEP/區域海洋項目

環境署（1972誕生）歲數比“海洋王”（1982）還大，多年的積累是有的，做到了喜怒不形于色。他作為成熟的官僚系統，迅速從“爭名分”轉向了“爭實惠”。他的反應非常務實：既然“幺兒”BBNJ不歸我管，那我就把手里的“地方武裝”（區域海洋計劃）練得更強。這不，4月2日BBNJ籌委會剛結束，UNEP就開始發文，提醒世界，強化其下屬的18個區域海洋項目（Regional Seas Programmes），他的邏輯很清晰啦——BBNJ雖有大名分，但要在具體的加勒比海、地中海或東非海域落地，嘿嘿，還得靠我這些經營了幾十年的老部下。

這種雄心勃勃，其實也可以從前段時間發布的UNEP的2025年度報告+2026年展望中可見一斑。那個報告里面提到，UNEP計劃利用其在全球海洋空間規劃和生態監測方面的專業力量，成為支撐BBNJ協定落地的關鍵科學平臺。

此外，環境署手里還握著一張王牌——世界環境監測中心（WCMC）。他掌握全球最詳盡的生物多樣性數據庫，向BBNJ喊話：你想劃公海保護區嗎？你想做環境評估嗎？數據我這兒都有呢，快來快來。

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▲上圖：2026年3月，聯合國《保護野生動物遷徙物種公約》（UNEP/CMS）與聯合國環境規劃署世界保護監測中心（UNEP-WCMC）共同發布的《2026年全球遷徙物種現狀中期報告》封面。這份中期報告是在2024年首份全面報告基礎上，對全球受威脅遷徙物種生存現狀的最新評估。圖源：CMS/WCMC

為何DOALOS不宜

做BBNJ秘書處？

過去幾年來，DOALOS在BBNJ協定中，有點像是一個“幕后總指揮”或“運營總監”。

不過，雖然在BBNJ籌備期間，DOALOS像“大理寺+軍機處”一樣親手帶著這個幺兒，嘔心瀝血、盡心盡力，但在2023年BBNJ條約最終定稿時，各國決定不讓DOALOS長期兼任BBNJ的秘書處。只是在COP1產生了真正的秘書處前，做一下臨時秘書處（參見BBNJ第50條。2023年8月1日第77/321號決議）。

圖源：https://www.un.org/bbnjagreement/zh/secretariat-0

競選BBNJ永久秘書處總部的三個候選城市分別是：中國的廈門、比利時的布魯塞爾、以及智利的瓦爾帕萊索。

BBNJ COP1最重要的任務之一，就是拍板通過秘書處的物理選址。三選一。等COP1定下來“幺兒”落戶哪兒、等他正式領旨、擇地、開府的“大婚”之時，到時候“大理寺+軍機處”就得風風光光放手，送“幺兒”去新家了。

原因呢，不難理解。“大理寺”（司法監督者）不好再兼任“兵部”（行政執行者）。DOALOS 在全球海洋治理中的核心身份是“存放者”和“程序守護者”，它必須保持絕對的中立、超然。就像大理寺負責解釋律法，但不能親自下場“打仗”。

BBNJ秘書處是一個高度行政化、需要處理大量具體事務的機構，負責條約的組織管理和技術支持。做一個條約的正式秘書處，意味著要處理比較瑣碎的行政事務，小到租辦公室、雇安保、買打印機、管理各國交上來的會費，為締約方大會（COP）提供行政和后勤支持，組織會議，維護官方網站，管理信息交換機制，以及協調資金使用……

DOALOS的編制非常精簡，主要是研究法條、畫海圖的高級文官之類的。如果讓他們長期兼任BBNJ秘書處，他們就會從“大理寺卿”變成“街道辦主任”了~~

▲上圖：2022年BBNJ INC現場。攝影 ?海潮天下（Marine Biodiversity）

而且，如果讓DOALOS兼任，可能容易模糊“立法解釋”與“行政執法”的界限。加上，DOALOS的辦公室就在紐約聯合國總部，政治壓力可能有點大。BBNJ涉及的利益太硬（基因專利、海洋保護區圈地），如果BBNJ秘書處設在紐約“大理石+軍機處”內部，大國恐怕會很容易通過行政手段施加壓力。為了確保BBNJ能像個“專業技術官僚”一樣干活，各國傾向于把它放在一個相對獨立的物理空間，方便讓“幺兒”專注于技術和生態治理，這樣更好些。

按照目前的進度，這三個城市都在拼命向“軍機處”DOALOS和各國使團“遞折子”。等到2027年初的COP1現場（COP1在紐約聯合國總部開，之后的COP2就在秘書處所在城市了），這三家誰能最后把“幺兒”接回家，得看接下來的角逐（三個候選城市各有王牌，在逐鹿中不可掉以輕心）。

BBNJ秘書處的設立，是為了將抽象的協定條款轉化為具體的治理行動。它既是“行政辦公室”，又相當于BBNJ的?“大腦與中樞”，充當了BBNJ制度運行的“發動機”，作為一個全球性的行政與協調中心，負責把各國的承諾落實到實處，特別是通過管理信息交換機制（CHM）?來推動協定的實施；它定期向締約方大會報告進展情況（包括CHM的運營狀態和各國提交信息的情況等等），并通過信息共享、協同合作，確保公海和國際海底治理的科學性與有效性；確保所有締約方都能共享信息（如MGR數據、ABMTs監測報告），并促進各國之間以及與其他國際組織的協同合作。

BBNJ秘書處的獨立性、地緣公正性，是候選城市的制勝關鍵之一。

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?Linda Wong 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

大內總管——聯合國環境署

聯合國環境署（UNEP）更像是皇宮里負責環境事務的“大內總管”、或“御史大夫”。他雖然不是皇子，但資歷極深，掌管著皇朝所有的環境卷宗，負責給各處宅院提供修繕建議、監測風水（科學數據是也）。他下面還代管著幾個要吃飯的尚書和皇孫，比如CBD（生物多樣性公約），雖然CBD住在蒙特利爾的別院里，但吃穿用度、管家仆人（行政人事）全是這個大內總管在操辦。

在BBNJ出生之前，公海上的事兒，大家經常會指望大內總管UNEP出來說幾句公道話，或者讓各地的“地方團練”（區域海洋計劃）聯手維持秩序。現在，BBNJ這個嫡孫正式開府治事了。UNEP也在密切關注這個事兒，大概前幾天在BBNJ籌委會閉幕之后，官網上就刊出了一個新聞，強調了區域海洋計劃的重要性。

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▲上圖：一張位于肯尼亞內羅畢聯合國辦公區（UNON）入口處的導覽標識牌。

對了，參加過BBNJ談判會議的朋友們應該記得，在談判期間（大概在2023年條約文本達成前后），位于UNEP曾經表達過強烈的意愿，希望能夠承辦（host）BBNJ秘書處，利用其現有的全球環境協議管理經驗來整合資源。

▲上圖：2025年4月在聯合國紐約總部舉辦的BBNJ PrepCom1現場。?Allen 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

記得在2025年4月22日，在聯合國總部召開的BBNJ協定籌備委員會第一屆會議上，UNEP也曾提出了愿意承辦秘書處，并強調其在承辦17個生物多樣性相關多邊環境協定秘書處方面的經驗。

但，這一提議遭到了多個陣營的戰略性抵制（原因涉及多個層面的復雜國際政治、資源分配和治理結構的考量）。所以，此事了了。

其實，從“海洋皇朝”的權力博弈來看，大內總管UNEP沒能托管小王爺BBNJ的秘書處，應該不是偶然，這是一場經過深思熟慮的“政治分家”。BBNJ是“海洋王”（UNCLOS）的親兒子，它的政治基因里流淌的是“海洋法”的血液，而不是單純的“環境法”。如果把BBNJ放在內羅畢（UNEP總部）托管，在法律地位上就會顯得像是UNEP下屬的一個環境條約。

目前，UNEP托管了大概15個左右的多邊環境條約（嚴格意義上的），大多具有鮮明的“部門法”特征——要么管大氣，要么管魚，要么管毒。而BBNJ的定位是“海洋憲法”的實施協定，它涉及的利益深度（深海采礦、公海主權、基因收益分享）已經超出了UNEP這個行政總管的職權覆蓋面。BBNJ是“海洋憲法”延伸部分的權威，得更為獨立，這樣，BBNJ在面對深海采礦、跨國航運等硬核利益博弈時，拿出來的才是“海洋法”的尚方寶劍，而不是一份“環境建議書”了。

以后，BBNJ跟UNEP的關系，可能比較復雜：他會管UNEP要數據，畢竟UNEP這個總管手里有最全的海洋生態賬本；但在做決策、發號施令的時候，他只聽他爹（UNCLOS）和宗人府（COP，BBNJ締約方大會）的。

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?趙宇 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

禮部尚書——《生物多樣性公約》

在全球環境治理的朝廷里面，我們熟知的《生物多樣性公約》（CBD）的身份，有點像個“禮部尚書”兼“司天監”，執掌全天下生靈冊封與庇護。

前面講過，CBD是由UNEP（環境署）托管的。這就像是皇朝里的一座“皇家書院”，雖然書院的大名鼎鼎、地位超然，但它的后勤、賬目和人事編制，全都掛在“大內總管”UNEP的府上。CBD秘書處的上百號工作人員（2024年數據是約110名員工），名義上都是聯合國的正式雇員，他們的工資發放、職級晉升和醫療保險，走的全是UNEP的行政系統。雖然CBD有自己獨立的各締約國交納的信托基金，但這些錢的財務管理和年度審計，需要接受UNEP財務官的監督。不過，CBD仍然是高度自主的。雖然行政掛靠在UNEP，但CBD怎么制定全球生物保護目標，怎么處理復雜的基因專利糾紛，權利在CBDCOP（CBD的最高決策權握在每兩年開一次會的締約方大會手中，那是190多個國家共同商量的結果），UNEP這個大內總管是插不上話的。但是作為禮數，每次CBD COP開頭、結束，UNEP的頭兒都會坐鎮、講話。

▲上圖：莫里斯·斯特朗（Maurice Strong）?是聯合國環境署（UNEP）首任執行主任。在1972年斯德哥爾摩人類環境會議結束后，聯合國大會成立了UNEP。雖然UNEP的定位是聯合國系統內部的機構，但斯特朗卻堅決將總部設在發展中國家——肯尼亞內羅畢。這是聯合國歷史上第一次將重要機構的總部設在發展中國家（南方），打破了紐約、日內瓦、維也納等傳統發達國家中心的格局。這一決定進一步鞏固了UNEP作為“全球環境治理機構”的獨特身份，區別于其他主要集中在發達國家的聯合國機構，強調了環境保護的普世性和公平性。圖源：趙燕澍博士

CBD的出身也非龍子，它誕生于1992年的里約“地球峰會”。它的職權范圍極大，不僅管海里的魚蝦，還管陸上的森林、田間的莊稼，甚至微觀到生物的基因片段。它的核心使命有三條：保護生物多樣性、可持續利用其組成部分，以及公平公正地分享由利用遺傳資源所產生的惠益。在朝廷的法統里，它代表了人類對自然界最廣泛的道德契約。

CBD這個“禮部尚書”，胸懷蒼生、卻性格溫和，手無縛雞之力。他手里只有一張名為“道義”的底牌。雖然手舉道義大旗，但經常連作業都收不齊（締約方交報告）。他既沒有像世界貿易組織（WTO）那樣可以發起經濟制裁的鋼牙，也沒有像《蒙特利爾議定書》那樣可以通過限制貿易來強制執行的雷霆手段。

他定下的那些宏偉目標，比如曾經著名的“愛知目標”，在2020年到期時發現，全球竟然沒有一項是完全實現的，令人唏噓。這種“次次定目標，次次達不到”的尷尬，確實讓他顯得有些中氣不足。

當前的《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》（GBF，昆蒙框架）的30*30目標（的海洋部分），他很大程度上要指望BBNJ啊。要不2030年檢查作業的時候，可能會很難看了。

其實，這位“禮部尚書”這種依賴“自覺性”的治理模式，太軟了，國際社會苦其久矣！正因為大家看透了CBD在管轄權和強制力上的這種疲軟，在制定BBNJ時，國際社會才鐵了心要把它掛在“海洋王”（海洋發公約）這個“硬漢”名下。大家不希望在占地球64%面積的公海上，再出現一個只發倡議、沒法執法的文弱書生。所以，BBNJ雖然繼承了CBD的保護理念，但它配齊了環境影響評價和強制性保護區劃定這些“硬裝備”，就是為了避免重蹈這位禮部尚書“空有大義、難落地執行”的覆轍。

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生物多樣性公約將舉辦BBNJ議題網絡研討會，通報公海生物多樣性專家工作坊成果 | 3月17日

▲上圖：《生物多樣性公約》（CBD）框架下的一項核心成果——具有生態或生物學重要意義的海域，即EBSA（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas）。圖中深藍色海洋背景上分布的那些半透明白色多邊形，就是已經過科學評估并被正式承認的EBSA區域。圖中深藍色海洋背景上分布的那些半透明白色多邊形，就是已經過科學評估并被正式承認的EBSA區域。這些區域并非隨機劃定，而是必須滿足一系列嚴格的科學標準，例如該海域是否具有稀有性、是否是某些物種的關鍵繁殖地或遷徙通道、生態系統是否脆弱，以及是否具備較高的生物多樣性或自然生產力。圖源：CBD官網

在海洋治理的版圖上，這位“禮部尚書”與“海洋王”一系的兒女們是一種微妙、而深層的協作關系。

CBD提供了科學上的“封神榜”。CBD多年來主持識別了大量具有生態或生物意義的海洋區域。這就像是禮部尚書在海圖上標注出哪些地方是靈氣匯聚之所、哪些地方是生靈產卵的圣地。雖說他不是武將、手里沒有直接查扣違章船只的兵權，但他出的這份名單，是小兒子BBNJ劃定公海保護區時最重要的參考依據（BBNJ在“區域管理工具”章節直接引用了EBSA作為科學標準之一）。

在“基因家底”的管轄上，CBD跟BBNJ存在著有點像“師徒傳承”的關系。CBD旗下有一個著名的《名古屋議定書》，專門管各國領土內的生物遺傳資源怎么分錢。而BBNJ在處理公海深處那些奇特生物的基因收益時，基本上是照搬了CBD的這套管理邏輯，只是把適用范圍從家門口挪到了深海大洋。

在宏觀戰略上，CBD發揮著“定海神針”的作用。2022年達成的“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”定下了一個雄心勃勃的目標：到2030年要保護全球30%的陸地和海洋。這個目標就像是朝廷定下的十年強國大計，而BBNJ這個小王爺在公海上忙活的所有差事，本質上都是在給CBD定的這個大目標填坑湊數。

所以，CBD雖不直接參與公海上的日常執法（那是龍子們和漕運總督、多邊海軍執法合作等等的活兒），但他掌握著全球生態治理的“大義”和“算法”。沒有他的科學定性，龍子們在公海上劃線就失去了法理依據；而沒有龍子們在公海法典下的強制執行，CBD的那些宏大愿景也只能是紙上談兵。這個“禮部尚書”跟海洋法體系的深度嵌套，才讓這個海洋皇朝的治理顯得既有科學溫情、又不失法律威嚴。

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▲上圖：2026年10月19日至30日在亞美尼亞舉辦的《生物多樣性公約》第十七次締約方大會（CBD COP17），將是全球從“制定目標”轉向“全面落實”的關鍵節點，屆時各國將對“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”實施以來的首批國家目標進展進行中期盤點，重點聚焦如何彌補每年數千億美元的生物多樣性資金缺口，并協調基因序列信息（DSI）利益分享機制，確保在2030年期限過半之際，將全球生物多樣性喪失的趨勢真正扭轉為恢復態勢。

BBNJ跟昆蒙框架的“30x30”啥關系？

《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》（簡稱GBF、#昆蒙框架）是“禮部尚書”CBD牽頭定下的全球“十年強球大計”。它在2022年確立了一個最具標志性的硬指標，即“30x30”目標：到2030年，全球至少30%的陸地和30%的海洋要得到有效保護。

當時，全球受保護的海洋面積還不足8%，且絕大部分集中在各國的領海和專屬經濟區內。剩下的60%多全是公海，幾乎處于保護真空。BBNJ這個“小王爺”就在此時應運而生，他手里握著的公海保護區劃定權，是實現GBF那個“30%海洋保護目標”唯一的法律推土機。沒有BBNJ的執行，GBF的海洋指標只能是空中樓閣。

▲上圖：2022年在昆明舉辦的CBD COP15-1上的一幕。攝影：?Maggie 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

在利益分配上，BBNJ深度參考了GBF的核心邏輯。GBF強調“人類與自然和諧相處”，并特別關注遺傳資源數字序列信息（DSI）的惠益分享。BBNJ緊跟其后，在其條款中明確了深海生物遺傳資源的數字化信息也屬于“人類共同繼承財產”。換句話講，GBF在陸地上怎么談公平，BBNJ就在深海里怎么寫規矩。兩者在底層邏輯上是完全對齊的，確保了全球生物多樣性治理在陸地vs海洋之間沒有法律縫隙。

如果說昆蒙框架是“朝廷總綱”，負責告訴全世界：到2030年我們要保住多少家產；而BBNJ這個幺兒就像個“專項欽差”，負責在公海建立保護區（ABMTs/MPAs）、提供海上行為的管理框架（如制定EIA流程）。BBNJ的每一次圈海保護，都是在給GBF的總賬本上填數。兩者一虛一實，一廣一深，共同構成了當代全球生態治理的最強閉環。

換句話說，昆蒙框架是一份政治宣言和行動框架，它覆蓋全球所有生物，但它在公海上沒有“執法權”。而BBNJ是《海洋法公約》下的“實施協定”，具有硬性的法律約束力。

不過這里要說一下，BBNJ的誕生并不是為了30x30，兩者的關系是“偶遇”、而非“因果”。BBNJ是為了給公海立規矩而生的，30x30只是它立規矩過程中順帶要完成的一項政治任務。

這個，幾年前在某個海洋群里，一位參與了BBNJ談判的老師曾經糾正過筆者（on另外一篇文章，感謝）。BBNJ的談判進程早在2004年就在聯合國框架下啟動了，而“30x30”目標是在2022年底的蒙特利爾COP15大會上才正式定調的。也就是說，在“30x30”這個口號響徹全球之前，BBNJ已經在封閉的談判室里磨了近20年了。

如果把BBNJ僅僅看作是為了實現30x30的工具，那就太小看這位“小王爺”了。

BBNJ最初的核心動機是為了解決公海的“法律真空”和“公地悲劇”。不過，雖說BBNJ的初心不是為了30x30，但2023年BBNJ文本的最終達成，確實在客觀上救了30x30的命。如果沒有BBNJ提供的“公海保護區”（MPAs）法律工具，30x30目標中的海洋部分幾乎不可能實現。因為各國就算把自家的領海全部保起來，也湊不夠全球海洋的30%。畢竟，公海占據了海洋總面積的64%，這塊地盤如果不立法，30x30就只能是一張廢紙了。

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▲上圖：2022年6月在肯尼亞內羅畢聯合國環境規劃署（UNEP）總部舉行的《生物多樣性公約》框架下的一場重要談判，主要任務是針對“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”（GBF）的草案進行最后階段的面對面磋商。攝影 ?海潮天下（Marine Biodiversity）

欽天監+太學總管——聯合國教科文組織

在“海洋王”的朝廷架構中，還得專門說說聯合國教科文組織（UNESCO）。UNESCO地位非常的超然，它既不帶兵巡海、也不坐堂審案，他是“欽天監”兼“太學總管”。

他不是執法機構，不能逮捕、扣船或裁判海上爭端；它提供的是科學依據，而不是法律條款。

如果說“海洋王”是家法森嚴，那么UNESCO及其旗下的政府間海洋學委員會（IOC，聯合國系統內唯一負責海洋科學的機構），就是負責解釋這片深藍世界所有自然規律的“首席科學家”。

因為，這個欽天監掌握深海的“天象”+底層代碼。

在“海洋王”的領地里，IOC是唯一的全球海洋科學協調中樞。它不直接管地盤劃分，但它管“測繪”和“預警”。記得前段時間海潮天下（Marine Biodiversity）發布的那篇《2026年海洋科學大會上《海洋碳綜合研究》報告發布！柴扉、戴民漢、焦念志、周林濱等多位中國學者參與撰寫》嗎？該報告對海洋吸收和儲存碳的驅動過程進行了全面評估，指出目前海洋吸收了人類活動產生的大約25%的二氧化碳，有效減緩了全球變暖，但這一關鍵的氣候服務功能正在發生改變。由于科學界對未來幾十年海洋碳匯演變的認識仍存在顯著偏差，當前的全球氣候規劃正面臨基礎數據不確定性的挑戰。

▲上圖：《海洋碳綜合研究：實施愿景》（IOC-R）報告封頁。圖源：聯合國教科文組織政府間海洋學委員會

從覆蓋全球的海嘯預警系統，到深海碳匯的計量，再到海洋酸化的長期監測，全天下的海洋數據流，最終都要匯聚到這位“欽天監”手中。

這就不難解釋，為啥在“幺兒”BBNJ的運作中，IOC的地位頗為重要了：未來公海保護區怎么劃、環境評估參照什么科學標準，很大程度上，就得靠IOC提供的科學模型。它雖然不參與分紅，但它掌握著分紅賴以生存的底層數據支持。

▲上圖：在UNESCO總部巴黎舉辦的聯合國塑料污染談判INC-2會議期間，場地一撇。POSTERS上面都是海洋。攝影：SXY | ?海潮天下（Marine Biodiversity）

他還兼著“太學”，UNESCO負責在全世界范圍內開展“海洋素養”（Ocean Literacy）教育。它發起的“聯合國海洋科學促進可持續發展十年”（2021-2030），本質上是在全球范圍內進行一場關于海洋治理的“思想啟蒙”。

他還管著世界遺產地。它試圖讓各國不僅僅把海洋看作礦場和漁場，而是看作人類共同的文明載體。它冊封“海洋世界遺產”（如大堡礁、加拉帕戈斯群島），給重要的海域貼上“皇家封條”，這種封條具有極高的政治防御力，任何試圖在這些區域動土的“藩王”，恐怕都得三思三思。

另外，在海洋王府的資產目錄中，UNESCO還有一個獨特的職能——管理水下文化遺產。那些沉沒在深海、不屬于任何國家主權的古船骸和歷史遺跡，名義上都歸UNESCO相關的國際公約管轄。它就像是皇室的“藏寶閣”總管，守衛著那些被時間淹沒的、屬于全人類的共同記憶。

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▲上圖：著名的泰坦尼克號，沉默在了公海——距離加拿大紐芬蘭島約600公里（約320海里）處于國際法定義的國家管轄范圍以外區域（ABNJ）。2012年，泰坦尼克號沉沒滿100周年，自動進入了UNESCO《保護水下文化遺產公約》的射程。因為在公海，沒有哪個國家能宣布對它擁有主權，所以UNESCO出面給它貼上了“全人類共同遺產”的封條，禁止掠奪性打撈。圖源：這張照片由美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）、海洋勘探研究所（IFE）和羅德島大學（URI）聯合組織的泰坦尼克號殘骸考察隊，于2004年6月通過“大力神”（Hercules）號遙控潛水器（ROV）拍攝。

為什么“海洋王”離不開這位老學究呢？隨著BBNJ的落地、深海開發的加速，“海洋王”也發現了，光靠法條是不夠的。面對復雜的深海生態，大家都在爭奪“科學解釋權”。

其實大家不難看到，IOC近年來變得異常活躍，它不再滿足于只做觀測了，而是大搞“海洋十年”項目，把最前沿的科學發現直接轉化為國際政策的燃料。在海洋王府的權力格局中，UNESCO雖無兵符，但由于它壟斷了關于海洋的“客觀真理”，任何“皇子”在做重大決策前，都必須先去“欽天監”問問卦，看看科學的這面鏡子里，海洋到底在發生什么。

另外，其實，UNESCO一直在辦會，證明他們旗下的OBIS數據庫就是最合適的底層架構。他搞這些技術論證會，主要討論如何把IOC現有的“寶貝”——比如海洋生物多樣性信息系統（OBIS）和全球海洋觀測系統（GOOS）——直接對接到BBNJ的法律框架里。多多少少意在向“海洋王”展示：我這里的“藏經閣”早就修好了，BBNJ這個“幺兒”在獨立開府之后，直接就能用。

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美國這個“逍遙王”

而美國呢，美國至今沒有批準《聯合國海洋法公約》（UNCLOS），他在法律身份上確實不是締約國。

他就像是這個全球海洋治理皇朝里最強大、最富有，卻始終拒絕在宗人府族譜上簽字的“逍遙王”。

這個“逍遙王”，曾經是聯合國最重要的“支柱”之一，但也是其最具爭議的“劊子手”。1945年舊金山會議上，美國是主導《聯合國憲章》制定的核心力量之一，直接參與了聯合國的成立與早期結構設計；他也是聯合國財政支柱的最大貢獻者與“老賴”，近年特朗普主政期間，對對聯合國持強硬態度，去年更是威脅退群66個國際組織。

至于他跟“海洋王”（海洋法公約）的關系，是一場持續了半個世紀的“若即若離”的權謀大戲。這位逍遙王早在1982年公約編纂時，就表現得非常不羈了。

當時，雖然國際海底管理局（ISA）還沒正式掛牌，但公約第十一部分已經描繪了一個名為“企業部”的工部機構藍圖。按照那時的規矩，如果這個元老想去深海采礦，就必須把先進的技術無償送給這個機構，還得交高額的規費來補貼那些沒技術的小藩王。這嚴重違背了他“強者通吃、技術即財富”的家訓。于是，雖然滿朝文武（160多個國家）都簽了字，他卻拍拍屁股走了，成了這份族譜外的“編外大佬”。

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▲上圖：一架遙控潛水器正緩緩掠過深海海床上密布的多金屬結核（polymetallic nodules）礦床。圖片來源：美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）

不過，美國玩的是“習慣法”策略。雖然他不簽字，但他公開承認《聯合國海洋法公約》中的絕大部分內容——特別是航行自由、公海通行權等——屬于“國際習慣法”。意思就是：雖然我沒簽這份合同，但我認可這些規矩是自古以來的公理，所以我照樣遵守，也要求你們必須對我遵守。

他每天派戰船在海上巡邏，美名其曰叫做“航行自由行動”（FONOPs），實際上是在用武力充當“海上糾察隊”。他以這種方式提醒各方——你們得守規矩，我也守規矩，但我守規矩是因為我愿意，不是因為我簽了字。

他實力最強、封地最廣、甲胄最精良，卻偏偏是那個在大殿門口晃悠了四十多年的“逍遙王”。

這位“逍遙王”，雖然不在族譜里，但他強大的海軍、科技實力，讓他依然可坐在全球環境治理宴席的高位上。

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▲上圖：太平洋克拉里恩-克利珀頓斷裂帶（CCZ）深處的海底，成群的錳結核散落在海床上。這張照片是由德國GEOMAR研究中心的遙控無人潛水器（ROV KIEL 6000）于2015年4月在SO239次科考任務中拍攝的。圖源：GEOMAR（CC BY-SA 4.0）

其實，美國這個“編外實權王”，雖然拒絕在宗人府的族譜上簽字畫押，卻比絕大多數家里人更在意這本家譜里的規矩。核心阻礙在于他那份“公海自由”的傲氣，以及對長子“深海礦產協議”中資源分配條款的抵觸。在華盛頓的保守派看來，憑什么美國的深海采礦技術賺了錢，要分給那些連船都沒有的窮親戚呢？！他雖然不認這個“海洋王”，但他認海洋王定下的一部分規矩，尤其是關于航行自由的部分。對他來講，這部公約只要能用來約束別人，那就是好規矩；只要想用來約束他，那么嘿嘿，他就會祭出“我沒簽”的擋箭牌。

但，這種“單邊主義與多邊規則”的長期拉鋸，在面對小兒子BBNJ時陷入了新困局。

▲上圖：海潮天下（Marine Biodiversity）小編查閱UN條約官網的信息發現，美國已于2023年9月20日正式簽署了該協定。公開新聞顯示，2023年9月20日，在紐約聯合國總部舉行的第78屆聯合國大會期間，美國國務卿安東尼·布林肯代表美國正式簽署了BBNJ協定。美國國務院也發布了官方聲明。布林肯在簽署儀式后強調，該協定對于實現“30x30”目標（即到2030年保護全球30%的海洋）至關重要，并表示美國致力于跨國界保護海洋資源。但需要注意，“簽署”（Signing）不等于“批準”（Ratification）。在國際法中，簽署表達了國家受條約約束的意愿和誠意，并承諾不采取違背條約宗旨的行為；但要讓條約對該國產生完全的法律約束力，還需要經過其國內立法機構（對美國而言是參議院）的批準。

對于BBNJ這個“嫡孫”開府，美國雖然不能作為締約方直接進入“董事會”投票，但他依然深度參與了長達十余年的談判。在2023年條約文本達成時，美國是簽署了該條約的。但正式生效還需要經過美國國會的批準（Ratification）。在目前的政治環境下，由于涉及深海資源惠益分享等利益分配，美國正式“轉正”依然面臨國內重重阻力。不過，小編個人覺得，隨著繞過國際海底管理局（ISA）搞“深海采礦”這塊甜頭越來越誘人，可能，距離這個愿景會越來越遠了。

這個，恰恰是當前全球海洋治理最劇烈的陣痛點。而且，回頭看，BBNJ協定難產了20年，最難的就是整合現有的國際機構。如果國際海底管理局（ISA）管理上失去權威，或者出現一套平行的、門檻更低的開采規則，那么BBNJ協定將很難協調這些互相對立的利益。這種碎片化，可能會導致全球海洋治理陷入“誰有技術誰說了算”的叢林法則。

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全球環境治理·分析

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文 | 王海詩

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

時間 | 2026年4月8日

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