伊拉克總統(tǒng)卷入違憲風(fēng)波，美國(guó)也管不了，最高司法委員會(huì)權(quán)力太大

2003年5月后，美國(guó)作為占領(lǐng)國(guó)，以及自2004年7月起應(yīng)伊拉克政府正式請(qǐng)求在伊運(yùn)作的多國(guó)部隊(duì)，起草了2004年的伊拉克過(guò)渡時(shí)期國(guó)家管理法。

這種混合體制不僅是經(jīng)驗(yàn)匱乏的產(chǎn)物，更是2003年后主導(dǎo)政治舞臺(tái)的政治階層的理想選擇。事實(shí)證明，隨著時(shí)間推移，這種體制不僅根深蒂固，其痼疾甚至在被系統(tǒng)性地放大。正因如此，伊拉克始終未能建立起真正明確自身權(quán)限與邊界的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，未能打造出真正的國(guó)家實(shí)體，也未能形成有效的管理模式或?qū)崿F(xiàn)善治。

憲法第一條明確規(guī)定，伊拉克是“一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家……政體為議會(huì)共和制”。這意味著國(guó)民議會(huì)在政治體制中具有最高地位，負(fù)責(zé)向政府投信任票、監(jiān)督政府并有權(quán)撤銷信任。現(xiàn)實(shí)卻大相徑庭。以前總理努里·馬利基為例，在其任內(nèi)，他曾促使聯(lián)邦最高法院作出裁決，規(guī)定未經(jīng)政府同意，國(guó)民議會(huì)不得行使立法權(quán)。

此外，他還通過(guò)法院裁決，癱瘓了國(guó)民議會(huì)質(zhì)詢總理或部長(zhǎng)的能力，甚至取消了獨(dú)立機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，將其降格為政府的附屬部門(mén)。面對(duì)這些公然違憲的行為，現(xiàn)行政治體制不僅無(wú)力制止，也未能保障聯(lián)邦最高法院的獨(dú)立性。分析人士指出，最高法院在某種程度上已淪為根據(jù)最強(qiáng)政治勢(shì)力的指令來(lái)發(fā)布裁決的“外賣公司”。

國(guó)民議會(huì)的情況同樣不容樂(lè)觀。在過(guò)去幾年里，議會(huì)屢次違反憲法規(guī)定、現(xiàn)行法律條款以及其內(nèi)部規(guī)章制度。令人遺憾的是，這些違規(guī)行為往往在無(wú)人反對(duì)或制止的情況下暢通無(wú)阻。

這種政治亂象的例子不勝枚舉。例如，2026年4月22日，國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)發(fā)布了一項(xiàng)“議會(huì)決定”，強(qiáng)制聯(lián)邦政府和財(cái)政部支付2024至2025農(nóng)業(yè)季農(nóng)民的小麥款項(xiàng)。該決定還廢除了經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)理事會(huì)關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)季小麥價(jià)格的規(guī)定，并暫停了對(duì)農(nóng)民貸款的催收，直至預(yù)算案通過(guò)并結(jié)清所有財(cái)務(wù)款項(xiàng)。

拋開(kāi)這種出于民粹主義目的而對(duì)純行政權(quán)力的干預(yù)不談，歷屆國(guó)民議會(huì)頻繁發(fā)布“議會(huì)決定”的現(xiàn)象已成為常態(tài)。這些決定往往違背了聯(lián)邦最高法院對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)具有約束力的最終裁決。

其中包括第140號(hào)及合并的141號(hào)裁決。該裁決明確指出，憲法第51條第一款僅規(guī)定了國(guó)民議會(huì)制定聯(lián)邦法律的權(quán)限，并未授權(quán)其發(fā)布具有立法性質(zhì)的決定。因此，國(guó)民議會(huì)無(wú)權(quán)發(fā)布立法決定，其職權(quán)僅限于制定法律。

另一方面，在過(guò)去二十年里，總統(tǒng)不僅未能行使其保障憲法實(shí)施、防止違憲行為的職權(quán)，反而自身也卷入了違憲的爭(zhēng)議之中。2019年，在聯(lián)邦最高法院院長(zhǎng)與最高司法委員會(huì)主席的權(quán)力博弈中，時(shí)任總統(tǒng)選擇支持最高司法委員會(huì)主席。

當(dāng)時(shí)，總統(tǒng)提交了一項(xiàng)關(guān)于修改聯(lián)邦最高法院法的草案，其中包含由最高司法委員會(huì)負(fù)責(zé)推薦聯(lián)邦最高法院法官的條款。這一舉動(dòng)公然違背了聯(lián)邦最高法院于2019年5月21日作出的第38號(hào)具有普遍約束力的終審裁決。該裁決明確判定最高司法委員會(huì)無(wú)權(quán)推薦最高法院法官，并廢除了《最高司法委員會(huì)法》中允許此操作的第三條，理由是其違反憲法。國(guó)民議會(huì)和最高司法委員會(huì)卻對(duì)這一違憲行為采取了默許態(tài)度。

至于總理，憲法并未賦予其在內(nèi)閣框架之外的任何單邊權(quán)力。歷任總理卻發(fā)明了一種名為“行政令”的機(jī)制。通過(guò)這種機(jī)制，總理可以繞過(guò)國(guó)民議會(huì)，單方面決定其意圖。

借助這種手段，總理實(shí)質(zhì)上架空了憲法中要求政府將高級(jí)國(guó)家職務(wù)候選人提交國(guó)民議會(huì)批準(zhǔn)的條款。因此，在過(guò)去十多年里，伊拉克的許多高級(jí)職位實(shí)際上是由代理人管理的。這些代理人在未獲議會(huì)批準(zhǔn)的情況下，長(zhǎng)期占據(jù)重要崗位。

此外，行政系統(tǒng)對(duì)現(xiàn)行法律的隨意干預(yù)也屢見(jiàn)不鮮。以2019年第6號(hào)《財(cái)務(wù)管理法》為例，該法規(guī)定政府必須在“每年10月之前”將國(guó)家最重要的法律——預(yù)算草案提交給國(guó)民議會(huì)。迄今為止，沒(méi)有任何一屆伊拉克政府遵守過(guò)這一規(guī)定。

該法律還規(guī)定，計(jì)劃預(yù)算的赤字不得超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3％，但現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有任何一份預(yù)算案嚴(yán)格遵守這一紅線。法律明確禁止政府“以任何理由或在任何支出項(xiàng)目上”超出公共預(yù)算的撥款額度。歷屆政府對(duì)此視若無(wú)睹。

現(xiàn)任政府甚至發(fā)布了2025年第294號(hào)決議，授權(quán)財(cái)政部從伊拉克中央銀行賬戶的稅務(wù)存款中提取超過(guò)3．075萬(wàn)億伊拉克第納爾，用于滿足國(guó)家需求。這意味著伊拉克政府在違背法律規(guī)定的情況下，實(shí)質(zhì)上向公共預(yù)算總額增加了23．29億美元。盡管如此，這一操作依然暢通無(wú)阻，未遭到任何實(shí)質(zhì)性阻擊。

在伊拉克的政治生態(tài)中，最高司法委員會(huì)發(fā)布決定以“凍結(jié)”聯(lián)邦最高法院具有普遍約束力的終審裁決，似乎也變得司空見(jiàn)慣。該委員會(huì)甚至發(fā)布決定推翻最高法院的其他裁決。令人深思的是，這些決定在一種集體的默契中得以執(zhí)行，無(wú)人敢于提出異議。外界認(rèn)為，這很大程度上是因?yàn)樽罡咚痉ㄎ瘑T會(huì)主席擁有極大的權(quán)力，使得國(guó)家內(nèi)部沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行問(wèn)責(zé)、審查或罷免。

混合型政治體制往往難以實(shí)現(xiàn)自我修復(fù)，即使在長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也是如此。這種體制衍生出的權(quán)力分配、利益格局和勢(shì)力范圍，是各方通過(guò)權(quán)力博弈奪取的，沒(méi)有人會(huì)自愿放棄既得利益。因此，分析人士普遍認(rèn)為，除非對(duì)整個(gè)體制進(jìn)行徹底的結(jié)構(gòu)性重組，否則伊拉克的政治系統(tǒng)將面臨無(wú)法根本改良的困境。