民辦基礎教育高質量發展：時代價值、現實挑戰與治理策略

編者按：學習好貫徹好黨的二十屆四中全會精神，切實謀劃好、推進好“十五五”時期教育改革發展，奮力譜寫以教育強國建設支撐引領中國式現代化的新篇章，是當前教育系統的重大政治任務。中國教育科學研究院組織精銳科研力量，在媒體平臺廣泛開展闡釋研究，推動教育強國建設邁向積厚成勢、系統躍升。現摘取部分優秀成果，陸續推出，以饗讀者。

民辦教育作為社會主義教育事業的重要組成部分，在擴大教育資源供給、滿足人民群眾多樣化教育需求、激發教育體制機制活力等方面扮演著不可或缺的角色。黨的十八大以來，我國確立了以營利性和非營利性分類管理為基礎的民辦教育發展法律框架，民辦教育走上了規范化、內涵式發展的道路。黨的二十大及二十屆三中全會明確提出“引導規范民辦教育發展”，為新時期民辦教育的功能定位與宏觀治理確立了基調。2026年全國兩會再次強調“引導規范民辦教育發展”，這一政策導向與《教育強國建設規劃綱要（2024-2035年）》中“辦強辦優基礎教育”“引導規范民辦教育發展”的部署高度契合。在建設教育強國的新征程上，民辦基礎教育既面臨著規范治理的制度約束，也蘊含著轉型發展的戰略機遇。

一

民辦基礎教育高質量發展的時代價值

民辦基礎教育不僅是公辦教育的補充，更是高質量教育體系建設中不可或缺的參與者。當前，需要厘清民辦基礎教育的發展定位和未來前景，以促進民辦基礎教育積極融入高質量教育體系建設。

1.擴大基本公共服務供給，滿足多樣教育需求

社會力量是構建教育發展新格局的重要參與者。從合作模式看，開放、融合、共享是教育發展的新理念，政府與社會力量合作提供公共教育服務一直是世界各國和部分地區的通行做法。例如：美國的特許學校由政府負擔經費，但交由非營利組織、大學或教師團體等社會力量自主運營，在課程設置、教學方法和人事管理上擁有較大自主權。近年來，我國政府同民辦機構及教育企業在各環節聯系緊密、交叉合作態勢愈發顯著，打開了社會力量與政府共同提供教育服務的廣闊政策空間。我國香港地區的資助學校提供免費教育，經費絕大部分來自政府，但其管理則由學校的校董會負責。這些國家和地區的經驗表明，民辦教育與公辦教育的共存互補是現代教育體系的普遍特征。

隨著國民收入水平顯著提高，居民個人教育消費不斷增長，教育需求日趨多樣化。公辦教育作為基本公共服務的提供主體，難以完全覆蓋所有差異化、分散性的需求。從國際化特色課程到藝術、科技等特長培養，從進城務工人員子女的靈活入學需求到特殊兒童的教育關照，民辦教育的靈活性使其能夠更加精準地捕捉并滿足這些需求。在受人口流動影響的1.38億兒童群體中，民辦學校發揮了重要的兜底和補充作用。中國教育財政家庭調查數據顯示，2018-2019學年，全國家庭教育支出平均為1.13萬元，家庭在每一個孩子身上平均花費8139元。根據調查結果估算，全國各學段家庭教育支出總體規模約21632.1億元，相當于2018年GDP的2.4%。

2.促進均衡發展，提升教育質量

在學前教育領域，民辦幼兒園是建設優質、普惠、安全服務體系的重要依托。2024年全國普惠性民辦幼兒園約10.32萬所，占民辦幼兒園總數的76%，占全國普惠性幼兒園總數的47%。這一數據表明，民辦幼兒園在擴大學前教育普惠資源供給方面發揮著不可替代的作用。同時，目前托育機構以社會力量投資舉辦為主，政府通過財政補貼、購買服務、公建民營、民辦公助等多種形式，鼓勵和引導社會力量提供普惠性托育服務，這已成為未來公共托育服務發展的基本方向。

在義務教育階段，優質的民辦學校已經成為部分地區義務教育優質均衡發展的重要助力。通過提供委托管理服務、直接參與公辦教育集團等方式，實現公民辦學校一體化管理、共建教研平臺、共享優質課程，成為區域教育發展的新趨勢。

在高中教育階段，民辦高中在管理體制、辦學模式上更具靈活性，在推動普通高中多樣化發展，建設特色高中、綜合高中方面具備天然優勢。

在課后服務領域，民辦教育也展現出獨特價值。課后服務從“常態化”轉向“高質量”，需要社會力量參與提供優質教育資源作為補充。通過政府購買服務等合作形式，民辦學校可以為公辦學校提供多樣化、個性化的課后服務內容，滿足學生全面發展的需求。

3.推動改革創新，開辟教育發展新賽道

民辦教育以其在管理上的自主性和靈活性，已成為推動教育改革創新的重要力量。相較于公辦學校，民辦學校在管理體制與辦學模式上擁有更大彈性，能夠更迅速地順應數字化發展趨勢，積極探索科技、教育與產業融合的新型育人模式。從課程設置到教學評價，民辦學校更有可能突破傳統，發揮“鯰魚效應”，為基礎教育改革提供鮮活的經驗借鑒。

在教育數字化轉型進程中，民辦教育展現出獨特優勢。在過去十多年中，民間教育機構和科技企業走在教育技術創新的前沿，在慕課、直播教學、游戲學習、數字化作業、教學評價等方面開發了豐富多樣的平臺和軟件，創造了大量教育教學新模式。民辦學校利用資金、用人等機制靈活優勢，與教育科技企業攜手成為學習革命的先行者，占領教育技術制高點，孵化新的教育模式，探索新的學校形態。在國際比較視野中，民辦教育的創新價值同樣顯著。很多民辦學校打破傳統教育制度，在辦學理念、教學方法和課程設置上區別于傳統公辦學校，將人工智能等科技手段融入教學管理和日常學習，推行以學生為中心的教育模式，讓孩子們在學習中發揚自己的個性，呈現出未來教育新圖景。

二

當前民辦基礎教育發展面臨的現實挑戰

在肯定民辦基礎教育價值的同時，也應看到，多重因素的疊加正在對其生存與發展形成新的壓力。這些挑戰相互交織，構成了民辦基礎教育在轉型期需要積極應對的復雜局面。

1.人口變動與政策調控壓縮發展空間

隨著人口出生率降低和教育普及化程度提高，民辦基礎教育的發展空間正經歷結構性調整。從出生人口數量看，2017年我國出生人口為1723萬人，隨后整體呈下降態勢。2022年跌破1000萬人，2025年下降至792萬人，創下近年新低。生源總量的持續減少，直接影響到各級各類學校的招生規模。以學前教育為例，各地幼兒園數量已連續三年下降，未來這一壓力將逐步傳導至義務教育及高中階段。生源競爭加劇的背景下，民辦學校需要以更鮮明的辦學特色和更優質的教育服務尋求發展空間。從教育普及程度看，2024年我國高中階段毛入學率已達到92%，高等教育毛入學率為60.8%，進入普及化階段。依據多國經驗，高等教育普及化后，會在一個水平上達到充分飽和，其規模僅能保持少量增幅或略有減少。這意味著，我國基礎教育和高等教育的總體需求正趨于穩定，民辦教育的外延式擴張模式面臨轉型要求。

與此同時，政策層面的規范引導也在推動民辦教育走向內涵發展。自2018年以來，國家層面逐步形成“分類施策、全面規范”的民辦教育治理體系。學前教育領域鼓勵普惠性發展，引導合理定價；義務教育階段實施“公民同招”，對民辦學校在校生占比進行統籌調控，并暫停審批新的民辦義務教育學校；高中階段著力擴大優質公辦資源供給，優化招生結構。這些政策旨在促進教育公平與質量提升，同時也促使民辦學校重新審視自身定位與發展路徑。

2.辦學理念與治理模式面臨轉型升級

部分民辦學校在發展路徑、辦學目的與治理模式等方面仍延續傳統模式，轉型升級的內生動力有待進一步激發。

從發展路徑看，長期以來多數民辦學校以學費收入為主要來源，依靠規模擴張實現滾動發展。但隨著生源總量趨穩、辦學成本持續上升，這種單一積累方式的可持續性面臨挑戰，探索多元化辦學路徑成為現實需要。

從辦學目的看，分類管理改革對民辦學校的公益屬性提出更高要求。少數民辦學校仍存在收費行為不夠規范、辦學投入不足、內部管理不夠透明等情況，這些問題的逐步規范，有助于引導民辦基礎教育回歸育人本位、實現長遠發展。

從治理模式看，部分民辦學校的內部治理結構尚不完善，現代學校制度建設有待推進。舉辦者與職業校長之間的權責邊界不夠清晰，教職工參與學校治理的渠道有待拓寬。隨著外部環境變化，優化治理結構、提升專業化管理水平將成為民辦學校增強發展韌性的重要支撐。

3.政策協同與配套措施有待持續完善

民辦教育分類管理改革的頂層設計已基本完成，但在地方落地過程中，政策執行的協同性與配套措施的完善程度仍有提升空間。

首先，跨部門協同機制需進一步理順。分類管理政策涉及教育、財政、稅務、自然資源等多個部門，需要在資產確權、稅費優惠、補償獎勵等方面形成工作合力。當前，部分地區因缺乏明確的上位法依據，教育行政部門與其他部門之間協調難度較大，一定程度上影響了分類登記工作的推進效率。

其次，差別化支持政策有待細化落地。部分民辦學校對分類選擇持觀望態度，主要源于對以下關鍵問題的關注：舉辦者出資權益保障機制、學校終止后的補償與獎勵標準以及分類發展支持政策的具體安排。對上述問題的進一步明確將有助于增強政策的可預期性。

最后，需在規范與激勵之間尋求更好的平衡。近年來，隨著財務監管、關聯交易規范等措施的逐步完善，民辦教育的發展秩序和辦學生態得到了有效改善。與此同時，部分地區在財政扶持、稅收優惠等方面的鼓勵性政策尚不夠明確或落地不足，客觀上影響了部分舉辦者的長期投入信心。因此，進一步優化政策環境，增強政策引導的清晰度和穩定性，將有助于穩定預期，促進民辦基礎教育的持續健康發展。

三

推動民辦基礎教育高質量發展的治理策略

面對上述現實挑戰，要推動民辦基礎教育實現高質量發展，亟須構建系統性的治理策略。這需要政府、學校、社會三方協同，激發民辦教育發展活力，推動建立區域教育資源統籌配置與共享機制，構建公辦民辦各展所長、互補共進的教育生態。

1.拓展發展路徑，發揮優勢特色

面對人口出生率降低的現實趨勢，民辦學校的出路在于找準自身定位，與公辦教育形成錯位發展、互補共生。

一是分類引導不同學段的民辦基礎教育特色發展。民辦幼兒園總體上要堅持普惠性發展方向，努力補充公辦學位缺口，有條件的可適當拓展0～3歲托育服務，穩步實現“托幼一體化”轉型。義務教育階段的民辦學校可在小班化教學、個性化培育、特色項目（如科創、藝術、體育等）上下功夫。民辦高中則應致力于多樣化、特色化發展，重點在科技、藝術、體育、語言等領域打造特色和精品課程，積極探索中外合作辦學、普職融通等新型辦學模式。

二是加大對民辦學校開辟教育服務新領域的支持力度。政府應鼓勵民辦學校發揮體制機制靈活優勢，拓展教育服務邊界，在更廣闊的教育生態中尋找新的生長點。要支持民辦學校與公辦學校深度合作，通過委托管理、課程輸出、師資共享等方式提供優質教育服務；通過延伸辦學鏈條，參與課后服務，探索開展托育服務的新模式；依托數字技術開發在線課程、智慧學習平臺、虛擬仿真實訓等新型教育產品，推動教育服務數字化轉型升級等。

2.明確關鍵政策，穩定發展預期

穩定發展預期是引導民辦學校完善內部治理、實現可持續發展的重要前提。這需要在已有政策框架基礎上，進一步明晰關鍵制度安排，增強政策落地的可預期性。

一是健全民辦學校法人治理體系。要細化民辦學校決策機構運行規程，增強決策機構相對于舉辦者的獨立性，確保決策程序的規范性。

二是完善民辦學校財務管理制度。要健全民辦學校會計核算制度，對關聯交易的合規性、辦學成本的控制、辦學結余的使用等作出更為明確的規范。

三是強化民辦學校法人財產保護。要健全民辦學校土地、房屋等辦學資產保護相關制度，依法保障學校法人財產權的獨立性，防范變賣、轉移、侵占學校資產等行為的發生。

四是穩妥推進分類登記政策落地。要進一步明確“現有學校”登記為營利性民辦學校時的資產核算辦法，以及登記為非營利性學校后終止辦學的剩余資產處理程序。對于選擇繼續舉辦非營利性學校的，可在政府補貼、招生計劃、評優評先、用地保障、稅費減免等方面給予適當傾斜，以切實體現“公益導向”的政策承諾。

3.完善協同治理，實現多方聯動

理順民辦基礎教育治理機制，需要各級政府、相關部門之間加強協同配合，逐步形成權責清晰、保障有力的治理格局。

一是健全跨部門協同治理機制。要強化民辦基礎教育工作部級聯席會議的議事決策職能，探索建立常態化的問題上報與提級協商機制。針對分類登記中涉及的共性政策問題，可探索建立聯合辦公或會商協調機制。

二是加強專業管理能力建設。要支持省級教育行政部門優化“民辦教育管理辦公室”的職能配置，將其打造成為區域民辦教育統籌協調、政策研究、信息溝通的專業化平臺。

三是推進民辦基礎教育管理數字化建設。要探索建立國家級民辦教育管理信息系統平臺，研究制定統一的數據標準和技術規范，在保障信息安全的前提下，逐步實現教育、財政、稅務、市場監管等部門間的數據互聯共享。要通過數字化手段，為民辦教育政策制定、辦學過程監管、風險預警和行業自律提供技術支撐。

來源｜《中小學管理》2026年第4期

作者｜王烽（中國教育科學研究院教育體制機制改革研究所所長、研究員）；姜雨婷（中國教育科學研究院助理研究員）