從項目驅動到制度驅動 城市更新試點的三年進階之路

城市與區域治理研究院 蘇志勇/文

4月16日，財政部、住房城鄉建設部聯合發布關于開展2026年度中央財政支持實施城市更新行動的通知，擬遴選15個在城市更新方面基礎條件好、積極性高、特色突出的城市，由中央財政給予定額補助。這也是自2024年以來連續第三年對城市更新試點城市實施財政獎補。

從試點三年城市更新政策演進可以看出，政策支持從2024年項目驅動的試點探索，到2025年的擴圍深化，再到2026年的成熟優化，標志著中央支持政策的核心目標，已從資助單個項目落地，轉向推動地方構建一套涵蓋規劃、融資、實施、運營的可持續制度體系。

一、政策演進及內在邏輯

2024年至2026年的三批政策支持，清晰地勾勒出一條從試點探索到擴圍深化再到成熟優化的演進脈絡，其內在邏輯始終圍繞“補短板、擴覆蓋、建機制”三大核心目標展開。

第一階段（2024年）：試點啟動與示范探索。2024年首批政策確定了15個試點城市，包括石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安，其戰略意圖在于快速形成示范效應。政策支持范圍明確向超大特大城市和長江經濟帶沿線城市傾斜，旨在集中資源解決這些關鍵區域的基礎設施短板問題。該階段的政策導向以“項目驅動”為主，資金重點支持地下管網、污水廠網等基礎設施補短板項目，評選機制相對簡潔，核心目標是驗證中央財政引導模式的可行性與有效性，為后續政策擴圍積累實踐經驗。

第二階段（2025年）：范圍擴展與機制引入。在首批試點取得顯著效果的基礎上，2025年政策進入擴圍深化階段。支持城市數量增加至20個，包括北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟南、鄭州、宜昌、長沙、廣州、海口、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊，覆蓋范圍從長江經濟帶擴展至黃河、珠江等重點流域沿線大城市，體現了政策在全國范圍內的均衡布局思路。政策導向開始從單一的“項目建設”轉向“項目建設+機制探索”，新增了對消費型基礎設施和長效機制培育的要求，選拔機制也引入了120%差額評審，政策重心開始從硬件投入向制度創新過渡。

第三階段（2026年）：精準優化與長效聚焦。2026年4月發布的新政策，在入選城市數量上與2024年第一批相同（不超過15個），但覆蓋范圍和入選條件做了進一步優化調整。首先，申報門檻從“地方政府債務風險低”放寬至“債務風險可控”，支持范圍擴大至所有地級及以上城市，顯示出政策在控制總規模的前提下，意圖覆蓋更多有迫切更新需求但財力相對有限的中小城市。其次，政策導向進一步聚焦民生與可持續性，明確支持重點集中于老城區，杜絕房地產開發與形象工程，重點支持老舊片區的完整社區建設和歷史風貌活化。同時，政策強制要求入選城市建立三年期實施方案和項目儲備、體檢評估體系，標志著城市更新支持體系正式進入強調“長效機制”和“可持續性”的成熟階段。這一階段的政策設計，旨在構建一個既能精準滿足民生需求，又能實現自我造血、長期運轉的城市更新制度框架。

二、政策背后的戰略意圖

通過對比三年政策在支持范圍、評選機制與資金標準三大核心維度的動態調整，可以更深入了解城市更新支持政策的演變路徑，以及政策背后的戰略意圖。

首先是支持范圍和發力方向。三批試點在城市范圍、數量及區域傾向上呈現出“先聚焦、后擴圍、再優化”的清晰軌跡。2024年政策的核心支持方向聚焦于基礎設施補短板，如地下管網、污水廠網等硬件改造；2025年政策在延續基建支持的同時，新增了消費型基礎設施配套與長效機制建設的要求，標志著政策開始關注更新帶來的內需激活與制度可持續性；2026年政策則進一步優化，明確要求更新行動集中于老城區，支持方向鎖定為老舊片區民生工程（如完整社區建設）與長效機制搭建，并明確杜絕商業地產開發和形象工程。

其次是評選機制。三批政策的選拔流程不斷復雜化，競爭強度顯著提升。2024年的評選機制相對簡潔，核心環節是省級推薦結合兩部委專家評審。每個省（區、市）原則上只有一個推薦名額，這雖然保證了區域的廣泛性，但也在一定程度上限制了競爭的充分性。2025年，評選機制大幅升級，引入了120%的差額書面評審環節，即進入下一輪的城市數量多于最終入選名額，隨后還需進行現場答辯，并最終公示結果。這一改革顯著提升了選拔的規范性和透明度，使得競爭更加激烈和公平。2026年政策延續并強化了這一競爭性選拔框架（省級推薦→書面評審→現場答辯→公示），在申報門檻放寬而入選名額縮減的背景下，競爭將更加激烈。這種制度設計旨在激勵更多城市以更高標準參與競爭，從而優中選優，確保中央財政資金投向最具示范價值和實施能力的項目。

最后是資金補助標準。中央財政補助的額度標準在三批政策中保持了高度的穩定性，但其背后的區域差異化邏輯和資金使用管理機制則持續深化。自2024年起，中央財政補助即實行明確的區域差異化定額上限標準，并在此后兩年未作調整：東部地區每個城市不超過8億元，中部地區不超過10億元，西部地區和直轄市不超過12億元。這一穩定的標準設計，體現了政策對全國不同區域發展不平衡現狀的深刻考量。對于財政實力較強的東部城市，中央資金主要發揮“引導”和“撬動”作用；對于財政壓力較大的中西部城市，中央補助則是項目推進的關鍵資金來源。這種差異化的定額補助，既體現了公平性原則，也確保了政策資源能夠精準投向最需要支持的領域和地區。

在穩定補助標準的同時，政策逐步構建起“中央引導+地方配套+社會資本”的多元資金協同體系。中央財政資金作為先導，重點支持樣板片區和機制探索；地方政府必須配套相應資金，且嚴禁新增隱性債務；同時，政策積極鼓勵通過PPP、專項債、不動產投資信托基金（REITs）等方式撬動社會資本。

綜合上述三個維度分析可以看出，城市更新中央支持政策的核心目標，已從資助單個項目落地，轉向推動地方構建一套涵蓋規劃、融資、實施、運營的可持續制度體系。

三、資金、用地與金融政策的聯動

城市更新政策的成功實施，高度依賴于資金、用地、金融等核心要素保障機制的協同與創新。2024~2026年的政策演進，清晰呈現出從單一要素支持向多要素聯動、從短期項目輸血向長期制度造血的深刻轉變。

首先，資金保障從中央定額補助到多元化資金池的構建。三批政策在保持中央財政區域差異化定額補助標準穩定的同時，其核心創新在于構建了一個多層次、多渠道的資金協同體系，旨在破解地方政府，尤其是中西部城市面臨的巨大資金缺口。中央財政資金的核心角色是“引導”與“杠桿”，更為關鍵的創新在于對地方配套與社會資本的撬動。政策明確要求地方政府配套資金，并嚴禁新增隱性債務。同時，政策積極鼓勵運用市場化工具，包括地方政府專項債、超長期特別國債、PPP模式以及不動產投資信托基金（REITs）等。2025年起，超長期特別國債被明確納入城市更新資金來源，專項債則可用于有收益的公益性項目。

其次，用地政策創新破解空間約束。針對存量改造中普遍存在的產權復雜、規劃調整難、審批周期長等痛點，2024年以來在城市更新用地政策上提供了創新性的解決方案。一是“5年過渡期”政策。根據2026年1月發布的《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，允許城市更新項目在不超過5年的過渡期內，保持原有土地用途和權利類型不變，支持發展新業態、新功能。這一政策大幅降低了存量資產改造的合規成本和時間成本，為社會資本進入創造了穩定的政策預期。二是規劃管理工具的“彈性化”。通過精簡審批流程、允許零星土地整合、實施彈性規劃調整等“規劃彈性工具包”，有效提升項目推進效率。這些政策保障了更新項目能夠同步推進規劃調整與用地報批，實現了規劃引領與要素保障的高效聯動。

第三，金融創新打通“投資—運營—退出”的全鏈條。當前針對城市更新金融支持呈現出工具多元化與精準化匹配趨勢。一方面，傳統信貸工具得到優化；另一方面，資產證券化工具被寄予厚望。REITs市場的擴容成為存量資產盤活的關鍵退出渠道；提高專項債用作項目資本金的比例，直接放大了財政資金的杠桿效應；針對歷史風貌保護、產業園區改造等不同類型項目，設計差異化的金融產品，實現了風險與收益的精準匹配。財通證券的測算顯示，預計“十五五”期間，城市更新資金來源中，金融機構貸款及REITs等市場化渠道的占比將從當前的35%提升至50%以上。這標志著城市更新正從依賴財政投入，轉向依靠市場化、金融化運作實現可持續發展。

經過三年試點探索，目前已經初步形成“中央頂層設計—地方創新落實”的協同體系。中央層面通過《關于持續推進城市更新行動的意見》（2025年5月）等文件定調，提供基礎性政策工具包。地方層面則結合自身實際進行機制集成與創新。例如安徽省、上海市出臺了專項資金管理辦法，廣州市、北京市細化了用地支持政策。這種上下聯動的模式，既保證了政策的基本方向和底線，又允許地方進行適應性探索。由此也催生了如南通“城市更新資金超市”、河南“政銀企對接平臺”等特色模式，為社會資本參與提供了清晰入口和多樣化選擇。

案例

試點城市的多元化解決方案樣本

三批試點城市，特別是首批15個示范城市，在中央財政支持的框架下，結合自身資源稟賦與核心問題，開展了差異化的機制探索，形成了具有代表性的創新方向，為全國提供了多元化的解決方案樣本。

1.石家莊市：多元籌資+系統推進

中央補助：10億元（中部地區）

核心模式：構建“爭取上級資金+財政投入+專營單位補貼+社會投資+居民出資”的可持續籌資機制。

實施重點：三年內謀劃52個項目、總投資41億元，聚焦地下管網改造、污水系統建設、排澇體系完善、老舊片區改造四大類。

典型案例：石煤機城市更新項目（老工業區轉型）、八五零小區改造（877戶老舊小區綜合整治）。

2.成都市：績效引領+特色體檢

中央補助：不超過12億元（西部地區），2024年績效評價獲A級（全國僅4城）。

核心模式：建立“市級統籌、部門協作、群眾參與”機制，出臺《補助資金管理辦法》，構建“66+19”蓉城特色體檢指標評估體系。

實施重點：系統推進地下管網改造（燃氣管網391公里、供水管網40公里等），打造“金角銀邊”點位200處、口袋公園20處，改造生活垃圾分類投放點3512個。

典型案例：玉林東路“O+EPC”更新模式（設計 采購 施工一體化），入選住建部老舊街區改造全國推介案例；少城街道方池街-包家巷成片改造（電力改遷、建筑外立面整治、增設小游園）。

3.青島市：單列市示范+百億投資

中央補助：8億元（東部地區，首批入選的計劃單列市）。

核心模式：以示范項目撬動社會資本，謀劃100余個示范項目、總投資超200億元。

實施重點：攻堅地下老舊管網改造、污水管網全覆蓋、市政基礎設施補短板、老舊片區功能品質提升四大領域。

申報過程：通過省級評審第一、全國評審第7名，由市長帶隊赴部委答辯。

4.合肥市：系統集成+標桿項目

中央補助：10億元（中部地區）。

核心模式：創新“一委三辦一平臺”指揮體系（市委規劃建設治理委員會、規委辦/大建辦/治理辦、城市運行管理服務平臺），建立“四級規劃體系”。

實施重點：“十四五”累計實施項目620個、投資480億元；改造老舊小區722個、城中村124個；建成公園223個、綠道460公里。

典型案例：合柴1972項目（老工廠舊監獄改造為“園區、景區、街區、社區”四位一體復合空間），入選住建部城市更新典型案例；衛崗王衛片區“肥瘦搭配”模式全國推廣。

這些案例顯示，中央財政獎補資金有效激發了地方系統推進城市更新的積極性，通過機制創新、資金整合、項目示范，正在探索出一條“民生導向、系統治理、多元共治”的中國式城市更新路徑。