“互涉案件”中監(jiān)、警、檢銜接的四種不當(dāng)延期情形及其應(yīng)對

本文作者：劉立杰、鄔鏡堯、王睿柏

編者按

職務(wù)犯罪案件辦理制度是國家監(jiān)察體制改革成效的重要“試金石”，也是反腐敗法治化水平的集中體現(xiàn)。近年來，隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化和反腐敗斗爭的縱深推進(jìn)，職務(wù)犯罪案件辦理中若干結(jié)構(gòu)性問題逐漸顯現(xiàn)，其中既有程序?qū)用娴你暯硬粫常灿袑?shí)體認(rèn)定中的標(biāo)準(zhǔn)游移，更有權(quán)利保障上的制度短板。本文聚焦職務(wù)犯罪案件辦理中亟待解決的十個(gè)典型問題，立足法律規(guī)范與司法實(shí)踐，兼采理論分析與實(shí)務(wù)研判，力求為一線辦案人員、辯護(hù)律師及研究者提供兼具理論參考深度與實(shí)務(wù)指導(dǎo)價(jià)值的討論框架。本系列將分十期刊發(fā)，歡迎持續(xù)關(guān)注和批評指正。

一、問題的提出：“互涉案件”管轄銜接中的延期風(fēng)險(xiǎn)

“互涉案件”是指行為人既涉嫌由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪，又實(shí)施了其他由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)管轄的犯罪。這類案件因涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的職能交叉，在管轄的銜接、分配、移送環(huán)節(jié)上容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)之處。《監(jiān)察法》第37條第2款確定了“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查為主、其他機(jī)關(guān)協(xié)助”的處理原則，《監(jiān)察法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化了為主調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)、統(tǒng)籌調(diào)查和偵查工作進(jìn)度的具體要求。互涉案件主要有分案辦理（分別管轄）和并案辦理（合并管轄）兩種模式，實(shí)踐中以分案辦理為主。

然而，由于監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查在程序?qū)傩浴⑵谙拊O(shè)置、法律適用上存在本質(zhì)差異，實(shí)務(wù)中圍繞“互涉案件”的監(jiān)、警、檢銜接，出現(xiàn)了一系列可能導(dǎo)致程序不當(dāng)延期的情形，變相加重了當(dāng)事人的權(quán)利負(fù)擔(dān)。本文試從四種典型情形入手，分析其成因與違法性，并提出針對性的完善建議。

二、四種不當(dāng)延期情形的具體剖析

情形一：發(fā)現(xiàn)線索后未及時(shí)移送，遲至調(diào)查結(jié)束后方行移送

監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)由公安或檢察機(jī)關(guān)管轄的犯罪線索，但并未及時(shí)移送而延遲至調(diào)查結(jié)束方將線索移送公安或檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。此情形中，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有履行及時(shí)移交相關(guān)線索的法定義務(wù)。依《監(jiān)察法實(shí)施條例》第35條，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)依法由其他機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，部分監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪問題過程中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人還涉嫌普通犯罪線索的，是在將涉嫌職務(wù)犯罪問題移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，再將普通犯罪線索移送偵查機(jī)關(guān)，導(dǎo)致犯罪嫌疑人同時(shí)承受調(diào)查與偵查的雙重期限負(fù)擔(dān)。因此，出于保障程序正義與當(dāng)事人合法權(quán)益的需要，監(jiān)察機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)管轄外線索，應(yīng)立即移送至其他機(jī)關(guān)，杜絕移送遲延的現(xiàn)象。

情形二：雖已及時(shí)移送，但調(diào)查、偵查進(jìn)度失衡導(dǎo)致審查期限過長

監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查中后期發(fā)現(xiàn)應(yīng)由公安或檢察機(jī)關(guān)管轄的犯罪線索并及時(shí)移送，但由于存在時(shí)間差，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查先行結(jié)束，公安或者檢察機(jī)關(guān)偵查較晚結(jié)束，導(dǎo)致行為人受審查期限過長。在這種情形中，為主調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度的重要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化程序銜接盡可能確保調(diào)查與偵查同步終結(jié)。當(dāng)然，在特殊重大復(fù)雜案件中，偵查期限較長亦屬合法情形，不宜一概否定，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)職責(zé)不容推卸。

情形三：以程序轉(zhuǎn)換變相延長調(diào)查期限或限制會(huì)見溝通范圍

受調(diào)查期限限制，在臨近調(diào)查結(jié)束之時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在線索尚不充分或者證據(jù)基礎(chǔ)薄弱的情況下認(rèn)定行為人存在應(yīng)由公安機(jī)關(guān)管轄的犯罪線索，以指定監(jiān)所監(jiān)視居住或者其他刑事強(qiáng)制措施移送給公安或者檢察機(jī)關(guān)，名義上由公安或檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查犯罪嫌疑人其他刑事案件，實(shí)際上繼續(xù)由監(jiān)察機(jī)關(guān)對其進(jìn)行調(diào)查。這種變相不法延長調(diào)查期限的行為是嚴(yán)重的程序違規(guī)。

此外，在會(huì)見被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人過程中，有的辦案機(jī)關(guān)要求辯護(hù)律師僅就公安偵查的事實(shí)和罪名與犯罪嫌疑人進(jìn)行溝通，禁止辯護(hù)律師在會(huì)見過程中與犯罪嫌疑人就監(jiān)委調(diào)查的案件和罪名進(jìn)行溝通。此種限制既無法律依據(jù)，也實(shí)質(zhì)性剝奪了犯罪嫌疑人在程序轉(zhuǎn)換后獲得律師有效幫助的權(quán)利。雖然在留置期間，律師無法定會(huì)見權(quán)，但一旦監(jiān)察強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)為指定監(jiān)所監(jiān)視居住，便應(yīng)適用《刑事訴訟法》第39條關(guān)于辯護(hù)人會(huì)見權(quán)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法保障，且不應(yīng)對會(huì)見溝通的罪名范圍進(jìn)行不當(dāng)限制。

情形四：退回補(bǔ)充偵查、補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)累加計(jì)算

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第346條規(guī)定，補(bǔ)充調(diào)查、補(bǔ)充偵查以二次為限，補(bǔ)充調(diào)查、補(bǔ)充偵查完畢移送起訴后，人民檢察院重新計(jì)算審查起訴期限。問題在于，對于“互涉案件”，檢察院審查起訴期間能否先退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查2次，再退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查2次，合計(jì)退查4次？理論上可分兩種情況分析：第一種，偵查及調(diào)查機(jī)關(guān)同步移送后，二者均受制于檢察機(jī)關(guān)“三延兩退”總期限，原則上不能累計(jì)4次退查。第二種情況是偵查或調(diào)查一方未同步移送、案件先后進(jìn)入審查起訴程序。2022年11月9日《最高人民檢察院關(guān)于先后受理同一犯罪嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪和其他犯罪的案件審查起訴期限如何起算問題的批復(fù)》明確：“對于同一犯罪嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪和其他犯罪的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)移送人民檢察院審查起訴時(shí)間不一致，需要并案處理的，審查起訴期限自受理后案之日起重新計(jì)算。”參照該批復(fù)精神，實(shí)踐中確實(shí)存在累計(jì)退回補(bǔ)充調(diào)查和偵查各2次（即累計(jì)退查4次）的可能性。這一制度漏洞值得高度警惕，建議通過完善規(guī)則或出臺(tái)司法解釋明確限縮，防止審查起訴期限被不當(dāng)疊加延長。

三、深層反思：四種情形背后的共性邏輯

在是否違法問題上，雖然以上四種行為有所不同，但從實(shí)質(zhì)上講，均不當(dāng)延長了偵查、調(diào)查或?qū)彶槠鹪V期限，變相加重了當(dāng)事人的權(quán)利負(fù)擔(dān)。合理期限內(nèi)完成調(diào)查是提高辦案效率、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的基本要求。

這些現(xiàn)象的共同根源在于：監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序雖在功能上具有同質(zhì)性（均為收集證據(jù)、查明事實(shí)），但在程序保障和外部監(jiān)督上存在明顯差異。監(jiān)察調(diào)查以封閉運(yùn)行為原則，律師無法介入留置期間的調(diào)查活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督往往滯后。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)利用程序轉(zhuǎn)換、移送延遲、退查疊加等方式“借用”偵查程序的期限空間時(shí)，實(shí)際上繞開了監(jiān)察法中關(guān)于留置期限和調(diào)查期限的剛性約束。

從更深層次看，這一問題還折射出監(jiān)察權(quán)與偵查權(quán)、檢察權(quán)在權(quán)力配置上的定位張力。監(jiān)察機(jī)關(guān)兼具政治機(jī)關(guān)與調(diào)查機(jī)關(guān)的屬性，實(shí)質(zhì)影響力往往超越了一般偵查機(jī)關(guān)。董坤研究員也指出，當(dāng)一人涉嫌數(shù)罪，分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)管轄時(shí)，宜采以監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄為主的原則，但這一“為主”應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)上，而非體現(xiàn)在利用程序優(yōu)勢延長辦案期限上。如何在保持反腐敗調(diào)查效率的同時(shí)，確保當(dāng)事人的程序權(quán)利不被架空，是制度完善的核心命題。

四、完善建議

第一，落實(shí)分別移送審查起訴制度是釜底抽薪之策。《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見(試行)》第31條明確規(guī)定對于“互涉案件”，在調(diào)查、偵查終結(jié)后一般分別移送起訴，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)移送起訴工作進(jìn)度，人民檢察院可以在職責(zé)范圍內(nèi)并案審查起訴。一旦落實(shí)分別移送審查起訴制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查結(jié)束后必須在法定期限內(nèi)將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，無法通過前述三種情形獲取更長的調(diào)查期限。同時(shí)，合理的期限約束是保障辦案效率、程序正義與被調(diào)查人合法權(quán)益的基本要求，亟須落實(shí)。

第二，夯實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)責(zé)任。為主調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，包括協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度等重要事項(xiàng)。首先，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)移送制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)管轄外線索應(yīng)立即移送至其他機(jī)關(guān)。其次，應(yīng)當(dāng)依法統(tǒng)籌調(diào)查和偵查工作，通過優(yōu)化程序銜接盡可能確保調(diào)查與偵查同步終結(jié)。最后，如果調(diào)查先一步完成，在職務(wù)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)終結(jié)偵查并移送審查起訴。

第三，依法保障犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人在此期間的合法權(quán)利。一是保障辯護(hù)人閱卷權(quán)，凡是已經(jīng)移送到人民檢察院開始審查起訴的案件，辯護(hù)人就應(yīng)當(dāng)有權(quán)利閱卷。檢察機(jī)關(guān)不得以全案未移交為由拒絕辯護(hù)人閱卷。《依法保障律師閱卷權(quán)利工作規(guī)定》第11條明確規(guī)定，退回補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院已經(jīng)制作電子卷宗的，應(yīng)當(dāng)允許律師在人民檢察院查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料。也就是說，即使僅有部分案卷，只要進(jìn)入了審查起訴階段，就應(yīng)當(dāng)允許律師閱卷。二是保障辯護(hù)人會(huì)見的權(quán)利，在“情形三”中，一旦留置轉(zhuǎn)為指定監(jiān)所監(jiān)視居住，便應(yīng)適用《刑事訴訟法》第39條關(guān)于辯護(hù)人會(huì)見權(quán)的規(guī)定，不應(yīng)對會(huì)見溝通的罪名范圍進(jìn)行不當(dāng)限制。

第四，立法彌補(bǔ)解除留置措施的法律漏洞。《監(jiān)察法》第48條明確規(guī)定了留置的最長期限，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第134條規(guī)定案件依法移送人民檢察院審查起訴的，留置措施自犯罪嫌疑人被執(zhí)行拘留時(shí)自動(dòng)解除，不再辦理解除法律手續(xù)。但對于應(yīng)當(dāng)移送審查起訴且應(yīng)自動(dòng)解除留置措施的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)由于種種原因并未及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)，而是選擇臨時(shí)解除留置措施，轉(zhuǎn)而適用“對被調(diào)查人解除留置措施的，應(yīng)當(dāng)在解除留置措施后一年以內(nèi)作出處理決定”的審查期限，變相延長辦案期限。特別是在“互涉案件”中，存在利用這種方式等待偵查或退回補(bǔ)充偵查用盡的法律漏洞，建議通過立法方式予以明確禁止，彌補(bǔ)制度缺陷。同時(shí)，建議針對“退補(bǔ)退查”累加問題制定針對性條文或司法解釋，從根本上堵住借程序轉(zhuǎn)換延長法定期限的漏洞。

結(jié)語

互涉案件中的監(jiān)、警、檢銜接問題，表面上是程序操作的技術(shù)性問題，實(shí)質(zhì)上關(guān)涉反腐敗程序中權(quán)力運(yùn)行的基本秩序。當(dāng)調(diào)查權(quán)可以借用偵查程序的期限空間來延伸自身的時(shí)間維度時(shí)，法定的期限約束便被虛置，當(dāng)事人的程序權(quán)利也隨之懸空。《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》確立的“互相配合、互相制約”原則，應(yīng)當(dāng)在每一個(gè)互涉案件的銜接環(huán)節(jié)得到具體體現(xiàn)。唯有以剛性制度堵住程序延期的漏洞，讓配合有度、制約有效，才能使反腐敗程序在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（未完待續(xù)，下期將刊發(fā)“職務(wù)犯罪先行拘留期間的律師閱卷權(quán)問題”，敬請關(guān)注。）

劉立杰，北京市京都律師事務(wù)所高級合伙人、刑事二部主管，中國政法大學(xué)刑法學(xué)博士，在重大職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、金融犯罪等領(lǐng)域深耕多年。劉立杰律師長期擔(dān)任中國政法大學(xué)及刑事司法學(xué)院實(shí)踐導(dǎo)師，兼任中國政法大學(xué)金融犯罪研究中心首席研究員、北京市債法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長，系全國工商聯(lián)商會(huì)發(fā)展服務(wù)中心專家?guī)炻蓭煛?/p>

劉立杰律師2007年進(jìn)入首都某中級法院工作，具有基層法院、中級法院、高級法院和最高法院(四級兩審及死刑復(fù)核)工作經(jīng)歷，出版《銀行業(yè)刑事風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)對》《刑辯百人談》等專業(yè)著作，在《人民法院報(bào)》《人民司法》《中國法律評論》《刑事審判參考》及香港《文匯報(bào)》《大公報(bào)》等發(fā)表專業(yè)文章60余萬字，參與辦理各類案件超過1000件，經(jīng)典案例包括：中國光大集團(tuán)原董事長貪污、受賄案（辯護(hù)維權(quán)），中國貴州茅臺(tái)酒廠（集團(tuán)）、貴州茅臺(tái)酒股份有限公司原董事長受賄、洗錢案（辯護(hù)維權(quán)），中國黃金集團(tuán)原黨委委員、副總經(jīng)理受賄案，中信集團(tuán)原紀(jì)委委員、監(jiān)事會(huì)辦公室原主任受賄案，某市原市委書記貪污、受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守案，原上海市工商聯(lián)副主席騙取貸款申訴案，某銀行行長行賄、職務(wù)侵占、非國家工作人員受賄、違法發(fā)放貸款案（涉案金額數(shù)百億），寧夏寶塔石化集團(tuán)有限公司票據(jù)詐騙案（詐騙金額170余億），山東勝通集團(tuán)原董事長欺詐發(fā)行債券、違規(guī)不披露重要信息案（中國證監(jiān)會(huì)公布的資本市場20起典型案例之一），樂視網(wǎng)信息技術(shù)（北京）股份有限公司原高管欺詐發(fā)行證券、違規(guī)披露重要信息案，某上市公司董秘泄露內(nèi)幕信息案（國內(nèi)首例證券犯罪合規(guī)案），某科技公司法人開設(shè)賭場案（涉案金額逾千億），興業(yè)礦業(yè)股份有限公司原董事長重大責(zé)任事故案等。其中，多起案例獲不起訴、無罪、免予刑事處罰、取保、緩刑或減輕、從輕等辯護(hù)效果；部分案例被寫入《最高人民法院工作報(bào)告》，部分案例被評為最高人民檢察院、最高人民法院典型案例。劉立杰律師曾任中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院、華潤醫(yī)藥商業(yè)集團(tuán)有限公司、國網(wǎng)英大投資管理有限公司、中國銀行盧森堡分行、民生銀行、錦州銀行、張家口銀行、廊坊銀行、哈里伯頓(中國)能源服務(wù)有限公司等企事業(yè)單位的常年或?qū)ｍ?xiàng)(刑事)法律顧問。

鄔鏡堯，北京市京都律師事務(wù)所律師，中國政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士，墨爾本大學(xué)法學(xué)碩士。參與辦理多起經(jīng)濟(jì)犯罪、證券犯罪、職務(wù)犯罪等刑事案件，專注于刑事辯護(hù)、刑事控告、企業(yè)合規(guī)、刑民交叉法律事項(xiàng)處理。

王睿柏，北京市京都律師事務(wù)所律師助理，中國政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士，清華大學(xué)刑法學(xué)碩士。參與辦理多起證券犯罪、侵犯商業(yè)秘密犯罪等疑難刑事案件。