賈康：以彼岸情懷在此岸作為

此文發表于《中國經濟時報》2018年11月

■中國經濟時報記者 范思立

自謂一介書生的賈康，是財政部財政科學研究所史上最年輕的所長，中國經濟學界最高獎孫冶方獎獲得者，黃達—蒙代爾經濟學獎獲得者，中共中央政治局集體學習專題講解人，多次受邀中南海問策……當談及被別人嘖嘖稱奇的精彩人生經歷時，賈康平淡超然。他說，這一切虛榮浮華皆是過眼煙云。

唯有——1978年由一個做了5年的煤炭系統工人考上了大學，重新走向校園，從而徹底改變了個人命運；1984年還是財政部科研所研究生部的一名碩士研究生，因發表的一篇論文而獲邀上莫干山參加全國中青年經濟科學工作者理論討論會（莫干山會議）；1988年—1989年在美國匹茲堡大學進修學習，學成后拒受留美機會，毅然回國；以財政經濟的專業定位，進入理論聯系實際的研究工作；2014年后超脫定位于純粹學者而繼續求索……論說如是，賈康反而若有所思地表達出感嘆和敬畏：此中受益良多且影響深厚久遠。

賈康（資料圖片）

作為著名經濟學家，賈康既是改革開放的受益者，更是財稅改革前沿的經歷者，為此中國經濟時報就他在40年財稅體制改革中的所思、所想、所為進行了獨家專訪。

高考改變命運

1978年3月，賈康在粉碎“四人幫”后恢復高考的第一年，按照第一志愿考入北京經濟學院政治經濟學系。這是賈康在江西度過3個年頭的軍旅生涯，其又在北京礦務局當了5年工人之后，欣逢改革開放大時代的到來，“高考恢復改變了我的命運，出現了如今自己想來仍是人生軌跡最重要的節點”。

在大學期間，以8個學期各門考試課程全優的成績結束大學學業。緊接著，賈康又考取了財政部財政科學研究所的碩士研究生。

常州經驗：小試鋒芒

1984年，賈康讀研究生時，曾在江蘇進行了近兩個月的社會調查。當時交通不便，他從南京到常州、無錫、南通，再到鎮江，需要坐火車、倒江輪，乘長途汽車，路途艱辛勞頓中，他幾次因病發燒到近40℃，但總是就近找一家醫院打完退燒針，便繼續開展調查。他先后去了幾十個工商企業和基層單位，走訪了所到各個城市的財政部門和有關綜合部門，包括無錫附近的鄉鎮企業、鎮江大東造紙廠、南通火柴廠等。

賈康遇到會議就一起認真參加，“常州預算外資金管理經驗就是在一次會議中了解到的”。當時，江蘇省財政廳綜合處要到常州開個工作情況交流會議，賈康跟著過去之后，觀察到常州在預算外資金管理方面有自己獨到的套路，這是適應現實需要、有其特定價值。后來做了進一步調研、總結，形成文字資料之后，回到北京送交財政部綜合司以及報給當時的部領導，后來調研材料真的引起重視，就形成了預算外資金管理的“常州經驗”，“這是自己調研成果后來比較有影響的一件事情”。

莫干山赴會啟明學術生涯

1984年秋，中國經濟研究界一群“位卑未敢忘憂國”的熱血青年發起并聯絡了全國方方面面的人士，在浙江省省級研究機構和中央級相關部門的支持下，采取面向全國征文選取參會者為主要形式，匯聚杭州附近的莫干山，共商城市改革和國家經濟大計。

會前，賈康因一篇《論廣義狹義價值規律》的論文發表在權威刊物《經濟研究》上而在經濟理論界嶄露頭角，因此獲邀參加莫干山會議的征文初評等工作，后又上山赴會。

賈康回憶道，莫干山會議上的與會者來自天南地北、各行各業，有職務或沒職務，有頭銜或沒頭銜，但在整個會期，熱烈、自由、平等的氛圍貫穿始終，大家相互論劍，各種思想火花頻現。會議的一大特點是在各個分組討論之外還有“掛牌討論”，即專題討論：題目公開張榜，同時注明時間、地點，與會者自愿參加。與會者們關心和討論的問題包括經濟體制改革、發展戰略、國企改革、農村改革、金融改革、擴大開放、如何發揮城市多種功能等十分廣泛的范圍，幾乎覆蓋了當時改革所涉及的各個領域，而且所提出的一些問題在當時甚至相當前衛。當然，各種想法見仁見智且水平不一，但是那段年輕人指點江山的激情燃燒歲月，“卻令我至今記憶猶新”。

賈康說，莫干山會議的影響一直綿延至今。一方面，會議為上世紀80年代的中國改革提供了重要思路和積極的建設性意見；另一方面，會后有一大批中青年蓬勃而出走向歷史舞臺，他們不僅活躍于80年代中后期的改革研究和實踐活動，并且在此后的中國改革開放大潮中發揮了舉足輕重的作用。

“我作為莫干山會議的一員，其后一直留在研究崗位上。在那個改革開放、解放思想大時代中所獲得的啟發教益，至今仍影響著我。”賈康一直珍視莫干山會議對于他研究生涯的啟蒙作用——“會議對我有著潛移默化的影響，因為那次會議開闊了視野，看到了各路高手，對他們的特點，我當時也認真觀察，萌生了見賢思齊的想法，更推崇‘天下興旺，匹夫有責’的家國情懷。”

徜徉大洋彼岸感悟中國國情

1985年，賈康研究生畢業時，恰逢國內掀起出國留學熱潮，他并沒有為之所動，而是以優異成績留在財政部財政科學研究所工作。1988年夏，賈康順利申請到每年只在全球資助兩人、入選率極低的美國亨氏基金進修項目，去美國匹茲堡大學進修一年。

即使身在大洋彼岸，賈康仍是孜孜不倦地學習，希望能夠學習國外先進的方法論，除財政經濟的學習調研之外，他盡可能參加各種學術交流和社會考察。訪學進修期滿，不少人勸他留下攻讀博士學位，但他去意已定，如期歸國，不僅托運回國四大紙箱書籍資料，更帶回了他對美國財政體系的研究心得以及對我國財政改革的思考。

賈康在美國訪學期間，探訪調研了美國三級財政主體——聯邦財政部、州財政部門和匹茲堡旁邊小鎮。讓他始料不及的是，索要預算材料，美國相關部門非常痛快，給予了很大方便。

“在美國學習期間，我反復思考，中國財政體制反反復復地調整，苦苦找不到一個穩定形態，到底和美國的財政體制相差在什么地方？逐漸認識到要正確處理三大基本關系——中央與地方的關系，政府與企業的關系，以及公權體系與公民的關系，這三大基本關系同時融匯在財政稅收體制之中。”

賈康在美國進修的成果《美國財政體系的特點及其對我們的啟示》一文中闡述，中美兩國是版圖面積相仿的兩個大國，但不論是從人口、自然資源、文化傳統、經濟發展現狀而言，還是從社會政治經濟制度而言，都存在著巨大的差異，這意味著在美國特定環境下行之有效的成功經驗，在中國卻未必一定有效。但是，在人類的社會、經濟發展中，畢竟存在某些共性的規律可循，在此種規律基礎之上的一些方法性的東西，亦可以相互借鑒。

對于分稅制，賈康給予了極大關注。他在上文中論述，美國的分稅制較好地處理了各級政府的財力分配關系，把各個層次政府的“積極性”，融匯于整體性與獨立性相對穩定的對立統一體之中。這種分稅制的重要前提是，各級政府與企業間均不存在行政隸屬關系，均不直接介入一般營利性企業的興辦與其經營活動，因而各級政府間的事權，沒有類似中國現時存在的那種“投資權”上的重疊糾葛，使事權清晰提供了劃清財權的基礎。中國改革最重要目標是政企分離，使企業成為統一市場中的具有較硬預算約束、相互展開正常競爭的商品生產經營者，這就意味著需要改變現存的一般企業與政府間的行政隸屬關系，調整與改變政府事權，同時也就意味著在新的體制框架中可以借鑒美國分稅制的經驗。

一方面，考慮到中國分稅制的建立或形成，將是個與統一市場發育過程緊密相關的較長過程，美國同源分享課稅的處理方式，似乎可以在設計上和操作上加以吸收，因為它為中央、地方間不同比例的“共事”，提供了有彈性的選擇空間與操作余地，可以連接改革的漸進過程與終極目標。

另一方面，考慮到中國的地區性差異要比美國遠為顯著，生產力水準的低下使財力的集中使用更需要政府干預，因而中國中央政府的事權中，將不可避免地長期保持于某些數量有限的大規模、長周期、跨地區的生產性項目（“重點建設”）投資權。

與此緊密聯系，必須在改革設計與實施中堅決地使地方政府逐步從生產性項目投資領域退出。這樣才能克服事權重疊的矛盾，既為企業擺脫近年“行政性放權”下仍大量存在的地方政府對企業直接的或變相的行政隸屬關系控制提供條件，又為形成有實質性意義的分制體制框架提供條件。這是中國分稅制改革成功所不可或缺的重要關節點之一。

賈康認為，中國現時的財政是一個明顯的資金向上流動的系統，中央財政支出的相當大的一部分要依靠地方財政的收入上交來滿足。這自然容易產生地方尾大不掉、“擁財自重”的傾向和中央政府調控力過弱的弊病。在分稅制改革中逐步提高中央財力占全部財力的比重，吸取美國財政資金向下流動的優點也十分必要。此外，關于地方稅體系建設，他明確提出了資源稅、房地產稅等大項制度建設問題。

時任國務委員兼財政部部長王丙乾對該報告做了大段批示，讓國內同行很受啟發，并形成了有關部門討論分稅制改革的參考資料。

賈康事后感慨，如果沒有在美國的學習進修以及后來對美歐日等幾十個國家和地區的訪問、調研經歷，他對中國國情可能很難有全面透徹的了解，他的研究成果也可能無法契合中國經濟發展的實際。

分稅制改革：起于青蘋之末

改革開放以來，我國的財稅體制主要經歷了“劃分收支，分級包干”的“分灶吃飯”財政體制改革和始于1994年的分稅制改革。黨的十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，進一步明確了改革思路，開啟了財稅改革新篇章。

其實早在20世紀80年代，賈康在讀研究生時就提出了以分稅制為基礎的分級財政是我國財政改革的方向，他堅持圍繞這一思路作了系統研究，就財政改革的必要性、必然性、理論依據，我國的現狀、特點，借鑒國外經驗，過渡性方案與整體配套設計等方面，撰寫了多篇研究報告和學術論文，受到中央和相關部門、學術界的重視。

1994年出臺分稅制改革重大措施前后，他所發表的文章、調查報告及在中央電視臺《經濟專家論壇》所作的關于分稅制的講座，也引起社會上有關方面的高度重視。

而賈康卻謙虛地表示，“我的作用充其量在分稅制改革的基本方向、路線、要領方面起到參考作用，為改革的具體設計者提供一些參考。”

對于分稅制改革，賈康如是評價——分稅制改革結束了原來行政性分權轉而改為經濟型分權，形成了各類企業公平競爭的“一條起跑線”和中央和地方之間不用再反復討價還價的局面，消除了體制周期——什么是國稅，什么是地方稅，不得已的是共享稅。終于改造了原來一以貫之，不管強調分權還是強調集權，都是按照行政隸屬關系組織財政收入進而條塊分割的局面，真正改造了舊體制的痼疾。有了清晰的稅基安排，才可能形成清晰合理的事權，最終形成從事權而財權、稅基、預算、產權和舉債權一整套規范化的體制安排。

堅定的分稅制改革倡行者

分稅制后出現了基層財政困難等問題，從而社會上有很多對分稅制的抨擊。針對于此，賈康說，這其實是分稅制沒有執行到位，還需要繼續完善。他于2007年發表的《財政等扁平化改革和政府間事權劃分》一文中詳細反駁了錯誤觀點。

在分稅制之后，中央當然要提高中央占整個財力分配中間的比重，來履行中央轉移付、支持欠發達地區的職能，省和市兩級作為地方的高端，也會提高了自己在財力分配中間所占的比重，中國有333個地市級的單位，現在280個實行了市管縣體制，在市管縣體制下，高端有把財權和重心往自身這個層級上提升的作用空間。這樣一來，在分稅制之后，中央當然要提高中央占整個財力分配中間的比重，來履行中央轉移支付、支持欠發達地區的職能，省和市兩級作為地方的高端，提高了自己在財力分配中間所占的比重，苦的自然就是縣鄉兩級。

事權重心和財權重心的背離以及基層財政困難，必須從整個體制運行和制度安排來解釋，即有效制度供給不足。1994年所實行的分稅分級財政體制，它內在的邏輯本來是增加各級財政的事權和財權的呼應性，那為什么會在地方政府的低端上出現這種背離，是分稅制出了什么問題嗎？

調查以后，可以得出的基本結論是，1994年之后的整個體制運行，到現在十幾年了，省以下實際上沒有進入真正的分稅制狀態，當時寄希望于在中央和以省為代表的地方之間搭成分稅制體制框架之后，通過試驗，在漸進改革中去解決中國省以下四個層級如何分稅，如何真正進入分稅制體制運行軌道這個現實問題。但國際經驗表明，一般實行分稅分級財政體制的大國政府層級就是三級，小一些的層級更少，在種種制約條件下，當時我們只能先啟動這樣一個過渡階段。

十幾年過去了，事實證明，即使在發達地區，省以下的財政體制，也沒有進入實質性的分稅制狀態。而演變成了各種形式的、五花八門、復雜易變、討價還價因素非常濃厚的分成制和包干制。在這些傳統體制下和過渡形態下，人們意識到有明顯弊病的分成制、包干制，在過渡中間變成了省以下體制的凝固態，進而帶來了運行中出現的縣鄉財政、基層財政的困難以及地方隱性負債、“土地財政”等問題。

所以，不是分稅制本身的問題，是體制上還沒有消除的分成制和包干制的體制弊病，這是一個基本判斷。

賈康強調，必須把分稅制改革貫徹到底，五級財政框架必須減少到三級財政框架，這樣才能使分稅制在省以下有解，否則很難擺平稅基配置。過去反復強調，到現在為止沒有人對這個思路提出過任何有依據的反對意見。

財政是國家治理的基礎和重要支柱

黨的十八屆三中全會明確財政是國家治理的基礎和重要支柱，強調科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，要求建立現代財政制度。

賈康認為，這一重要論斷深化了關于國家在財政活動中主體地位的認識，而且指明了在實踐中完成財政轉換功能，為國家治理體系和治理能力現代化保駕護航的歷史任務。

他于2017年完成的專著《構建現代治理基礎》一書中分析認為，“以政控財，以財行政”的財政分配體系處理是以國家政權為主體參與社會公共資源的配置，它必須影響、輻射、拉動、制約總體的經濟社會資源配置。

從學理而言，財政是國家治理的基礎和重要支柱這一重要論斷是十分嚴謹的。從具體的財政功能作用而言，首先對應的是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安等制度保障功能，屬于國家治理范疇；從邏輯體系上講，推進國家治理體系和治理能力現代化，對應的是完善和發展中國特色社會主義制度、有效提升中國特色社會主義制度的執行力和總效果。政府治理顯然不能等同于國家治理，政府治理需與市場治理、社會治理結合為一個完整的治理體系。在此國家治理的視域中，通過發揮財政的基礎作用和支撐作用、通過制度創新和政策優化設計，服務和保障國家發展的政治意圖、戰略部署和改革方向，理順和規范國家與社會、政府與市場、中央與地方、公權機構與公民等重大基本關系，有效發揮中國特色社會主義制度的優勢，應是我國財政理論體系和制度機制建設的主要邏輯線索。

賈康進而認為，財政的基礎和支柱作用，要服務于現代市場體系中市場機制在資源配置中總體而言應發揮的決定性作用，最大限度地產生市場的正面效應，同時在總體資源配置中輔助性地彌補市場失靈。所謂“國家治理”，不等同于過去強調的自上而下的“調控”“管理”，其中有組織，也有自組織；有調控，也有自調控；有管理，也有自管理。治理概念更為強調的是一套包容性的制度安排和機制聯結，意在調動和發揮各種主體的潛力，形成最強大的活力與最充分的可持續性。

財政體系在具體管理表現形式上的預算收支，體現的是國家政權體系活動的范圍、方向、重點和政策要領，必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場、中央和地方、公共權力體系和公民這三大基本的經濟社會關系，要使政府既不越位又不缺位，在市場發揮決定性資源配置作用的同時，發揮政府應該發揮的維護社會公平正義，讓市場主體在公平競爭中釋放活力，讓社會主體在公益慈善、基層自治等方面釋放潛能，彌補市場失靈、扶助弱勢群體、優化收入分配，來促進社會和諧和長治久安。

談及此，賈康坦然地表示，由于離開管理崗位和臨近退休，并未更多參與一線的改革研究工作，但是他對于財政在國家治理中的重要作用早有體察，并形成了自己一套嚴密的理論體系，為以后的視域廣闊的研究提供學理支撐。

廣泛涉獵經濟理論和實踐研究

賈康在經濟理論與實踐方面的研究涉獵頗廣。雖然他身為財政部財政科學研究所所長，卻不僅僅以一個財政學家的視角剖析經濟問題。長期的理論學習與實踐緊密結合，使他能夠憑借深厚的理論功底和獨到的眼力，跳出財政看財政，對整個國家的宏觀經濟運行得出頗有分量的見解。而且，作為一個蜚聲國內外的研究機構行政領導和學術帶頭人，他能夠把研究工作和組織工作并重，平衡各種關系，將財政部財政科學研究所的研究水平提升到一個新的高度，致力于使這個研究團隊的理論成果更多服務于我國經濟社會發展。

賈康于2013年發起成立華夏新供給經濟學研究院，作為該智庫靈魂人物，創新構建新供給經濟學框架，為豐富配套改革與宏觀調控思路和手段提供了理論支撐和實踐啟發。他提出，以改革為統領，以結構優化為著眼點，將引出供給體系質量和效率提升的經濟增長的中高速升級版，以動力轉型，支撐我們跨越“中等收入陷阱”。

他不無感觸地表示，入耳順之年，自認為可超脫于塵世恩怨，既不糾結于功名利祿、不局限于流俗趣味，亦不蒙昧于書齋自賞、不滿足于羽毛愛惜。

賈康一番思忖后直言，幾十年來以學者定位上下求索，雖不免有種種一得之見之局限，但始終懷抱讀書人的彼岸情懷，而試著給出關于此岸世界的論說，表達理想主義的理論密切聯系實際的訴求。“彼岸世界是價值的、理想的，此岸世界是經驗的、現實的，溝通兩岸的努力永遠存在，永遠不會完結。”

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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