上篇：關于地方融資平臺的基本看法和其轉型轉制之路——側重于追趕-趕超戰略思維和政策性金融的創新

（根據2021年發言錄音整理）

我匯報的看法有些是課題研究中已經形成的觀點，有些是自己想再進一步更展開做探討的觀點。

第一層次的基本認識，是應基于中國的現代化發展戰略，對地方融資平臺功能作用做出全面的認識看待。首先相關的大背景還有必要作一勾畫：中國的現代化必然要采取我認為應非常明確表述的追求超常規發展的追趕-趕超戰略。我們過去傳統體制下說過“趕超”，在這幾十年改革開放的過程中，地方政府層面凡是謀劃自己的發展戰略，幾乎不約而同都表述為要實現自己轄區的跨越式發展，超常規發展，彎道超車的發展等等，它內含的是什么呢？就是追趕和趕超的戰略思路。也有一些研究者不同意這樣的表述，比如很有影響、曾經做過世行首席經濟學家的林毅夫教授，他在中國權威刊物上寫文章，是明確地斷然否定趕超戰略的，認為應該實行的是依比較優勢原理形成的比較優勢發展戰略——各個經濟體資源稟賦不一樣，中國掌握自己的比較優勢和其他經濟體互動，就可以推進現代化了。我們在基本看法上，是和林教授有商榷的。我認為這個比較優勢戰略，可以在很大范圍內解釋中國擁抱全球化、和外部經濟體互動的有關學理內容，但是它一定會碰到天花板，比如說這幾年已經非常明確了的美國要全面遏制中國，這個天花板表現為在一些“卡脖子”的、需要出手采取措施的方面，是完全排斥什么比較優勢的。比如芯片——高端的芯片，比較優勢在美國方面，我們還有可能跟它交易嗎？比較優勢戰略碰到這種天花板的時候，如果沒有追趕-趕超戰略來超越原來的比較優勢戰略眼界的話，中國就會被遏制住了。這是非常現實的整體戰略思維問題。所謂追趕和趕超，過去我們吃過教訓，那是違背經濟規律的趕超，而在改革開放之后，我們越來越有把握進一步認識經濟規律而實施合理的、我們新供給經濟學所推崇的“守正出奇”的這種追趕和趕超。

在實際生活中，回溯到最開始鄧小平所勾畫的中國現代化戰略叫“三步走”，它就是一個趕超戰略的框架——翻一番再翻一番，然后半個世紀為第三步。實踐中，“翻兩番”是提前實現的，應該說出乎絕大多數人的意料。80年代初我開始做研究生，接觸到的體制內一些老同志，包括較高層級的領導者，都說這是振奮人心的一個奮斗目標，但底下又嘀咕能不能實現還很難說。誰也沒有想到，走對了路子，以改革開放解放生產力，我們的翻兩番是提前實現的。在新的世紀里，中央整個戰略框架是進一步推到“新的兩步走”，內含的仍然是追趕-趕超訴求。能用比較優勢原理來支撐我們做的事，我們還要繼續做，內外循環要相互積極促進，這是確定無疑的。但又為什么強調內循環為主體呢？內循環方面中國特色的東西是什么呢？這些有非常實質性的深刻內容。當下，面對“十四五”和2035遠景，中央做出建議，指導規劃，也是超常規的思路，過去做五年規劃從來沒有一下覆蓋15年的，現在是一下向前看15年，內含的是什么？總書記的《說明》里，其實點了題，建議和規劃綱要文本沒有直接寫，但總書記說得很清楚：我們“十四五”末期很有希望使中國的人均國民收入水平達到現行標準的高收入經濟體水平——那意味著什么呢？是經受歷史考驗，在追趕中跨越了“中等收入陷阱”。這個作為全球統計現象的中等收入陷阱，是指前面70多年全球由中等收入經濟體如愿上升為高收入經濟體，成功的概率是10%，即絕大多數經濟體到了中等收入階段后不能如愿再往上成為高收入經濟體，前面二三十年已經再沒有出現一個跨越中等收入陷阱的先例了。中國如果自己處理得好，我們很有希望在“十四五”完結的時候成為全球高收入經濟體里的一員，當然還只是剛剛坐在人家那個陣營的門檻上。但這是一個經受歷史考驗、有非同尋常意義的跨越式發展，達到一個“上臺階”的我們的階段性目標。總書記接著說，很有希望到2035年（也就是中央說的新的兩步走中，作為第一步基本建成社會主義現代化的時候），我們的經濟總量或者折成人均的GDP，要比2020年（全面小康之年）再翻一番。這一時期內的速度，不是前面翻兩番的高速度兩位數增長，而是中高速，但中高速也是在全球主要經濟體間相比，確切無疑的高速。美國的速度最滿意的是接近3%，不可能到3%，到了近3%它的美聯儲就不得不往下壓經濟熱度，抽緊銀根，壓制住它的通貨膨脹。美國的發達程度，由它那個整體結構決定的，就是這么一個速度天花板了。中國的中高速如果為5-6%，是比美國速度超出一倍的我們成長性的體現（當然，這里面更多的是要注重追求高質量）。我們這樣5-6%的年化增速，更是歐洲和日本的三倍甚至三倍以上。追趕中的關鍵是什么呢？還是中央希望方方面面把注意力更多聚焦在怎樣攻堅克難，優化結構，以供給側結構性改革為主線實現高質量發展。但實際上，總書記的《說明》已經確切無疑交代了我們的“保障速度”，學者們測算出，是15年年均要接近5%。以中高速托出跨越中等收入陷阱，又通過再翻一番，然后我們再對接2035年以后還有的15年，建成現代化強國——這里面的戰略思維，和鄧小平的“三步走”是一脈相承的追趕-趕超戰略。

實踐中間我們可以做個簡要的小結：改革開放40多年中國出現的發展被稱為中國奇跡，超出了一般人預料的這種中國奇跡，對它怎么做出解釋？有人說誰把中國的發展解釋清楚了誰就應該得諾貝爾經濟學獎，這有點兒煽情，真正做研究的人不能把自己的研究成果寄托在得什么獎上面，我們作為研究者更多的注意力是能不能如實地、令人信服地來解釋中國何以出現這樣超常規的發展。這里面一個重要的解釋思路，是直接對應到中國地方政府“爭先恐后，你追我趕的競爭”這個命題上面。

這幾十年，大家都能夠在大量實際情況的基礎之上，感受到地方政府的競爭。在前些年非常激烈，現在似也沒有這種的地方政府競爭可以明顯降低烈度的可能性。只要坐在地方政府決策層的這把交椅上，書記、市長、縣長他們關心的是什么？很自然的，“為官一任要造福一方”，必須出政績。這也符合最基本的人性——你進了體制內，就應該有政績追求。現在實際生活中，觀察各個地方配班子、配領導者，都一定要考慮它有沒有這種綜合的素質，帶著這個班子在自己轄區里能夠實現意愿中繼續的超常規發展、跨越式發展，要出這種政績。這種你追我趕的地方競爭，被張五常先生說成是愿意一語點破的中國出現超常規發展奇跡的謎底。這個說法，可能現在還不能說有體系化的、學術性非常嚴謹的全面論證，只說抓住這一點并非就充分揭示了中國的發展動力機制，但是很有啟發性。學者們已實際上有認同地提出了一個概念，就是學術色彩濃一些的“地方政績錦標賽”這個概念。你追我趕的地方競爭，在中國的發展過程中，當然結合了鄧小平一開始就說的市場經濟取向改革這樣最后推到“社會主義市場經濟”的一套制度改革和建設，也連接到了我們義無反顧要擁抱的全球化。80年代就有“國際經濟大循環”的思路，現在更有力求更高水平對外開放所追求的一系列綜合效應?？傮w看在中國的高速發展里面，地方政府的政績錦標賽是一個非常重要的因素。這種政績錦標賽也可能出現一些偏差，前些年又確實有過于單一的指標考核，就是看GDP，所以，被人們稱為GDP論英雄，GDP掛帥。以后又發現這方面必須做出糾偏，不以GDP論英雄了，那以什么為評判政績的標準？現在實際上已經多元化了，比如說對速度的基本認知——無論怎么表述，不可能不考慮速度（我前面說到中高速仍然是一個要滿足的保障速度），旁邊還要加上民生的改善，環境的保護和優化，科教文衛方面對應長期的國民素質提高要求等等，指標已經多維化，但我們也得承認，這個錦標賽仍然在進行。這種多維化的指標怎么被我們的決策層、組織部門明確認定，現在還沒有達到那個火候。大家都在心照不宣地看，怎么在“為官一任”的過程中“造福一方”出政績。這個競爭、這種錦標賽仍然在繼續，而它的正面效應是不可忽視的，當然同時也要防止失誤、行為短期化、做表面文章和瞎指揮。地方政府政績的追求，應該講現在已經從原來比較單一的GDP傾向，明顯轉向了多維目標傾向，要在經濟社會發展過程中掌握得好，我認為可以對接我們新供給經濟學特別推崇的“有效市場加有為、有限政府”的狀態。

有效市場就是十八屆三中全會非常明確所表述的市場決定論，需承認整個資源配置中總體而言市場應該發揮決定性作用，那么就得尊重、認識乃至敬畏市場，讓地方政府轄區里市場的建設和國家統一大市場建設相呼應，努力跟上時代步伐，對應現代化的要求。同時，還得需要有為的政府。中央這幾年屢次發文件強調地方、基層工作一線要敢擔當，做實事，有作為；但有為政府旁邊還必須加上有限，不要以為政府公權在手想做什么都是我可做的調控，不對了，從上海自貿區開始，對企業叫“負面清單”，法無禁止即可為，企業不碰負面清單的情況下海闊憑魚躍，天高任鳥飛，而政府方面卻是“正面清單”了，法無授權不可為。從中央到地方，財政支持的政府履職，現在不斷發文件理清楚事權一覽表，以及支出責任明細單，所解決的，就是政府應該能做什么，做這些履職的事情匹配上的財力是怎樣在中央和地方之間承擔的。很多共同承擔的事務，交通基礎設施、科教文衛、醫療保障，環境保護，都要落到全國八個左右具體分出差異化類型的區域、每個類型中各地量化的支出責任分擔的可操作標準上，這就是制度安排的進步了。這樣一種有效市場加有為、有限政府的狀態，對它的中國特色，可以在此做個簡單的總結：

第一，政府市場關系認識上，我們已經有了一個“否定之否定”式的螺旋發展：從過去政府指令性統管整個經濟社會生活，對市場主體（企業）管理上一桿子插到底，改為政府和市場與企業劃清邊界，一段時間的思維可稱作“井水不犯河水”，政府既不越位又不缺位，這是具有非常重要進步意義的。再往后，現在又推進到什么認識呢？螺旋式上升到政府和市場主體，可以“無邊界”地以伙伴關系共同來做一些重大的國土開發建設項目，支持我們的超常規發展戰略，如以PPP、產業引導基金等機制，這就是我們的進步。這個繼續探討的過程中，我們又得承認，正確處理政府和市場關系的旁邊，在制度創新中明規則滯后情況之下，我們實際上無法避免潛規則的替代，某種意義上就是強制替代。比如地方政府前些年自己發展戰略所要求的，是必須超常規，而超常規就不能簡單沿用過去傳統的手段——過去的公共資源配置就是通過財政渠道，財政渠道都是以稅收或者加上些非稅收費（曾經搞過相當可觀的各種各樣“滿天飛”的收費，而后又必須校正它的弊病）來支持支出。除此之外，后來看到市場上有融資機制，那么政府還必須考慮融資，考慮以有償的信用手段取得資源，支持自己的戰略實施。于是，這就引出了今天要特別重點討論的地方融資平臺——它怎么出來的？為了貫徹地方政府自己的發展戰略，必然不滿足于傳統和常規的手段，在市場經濟發展之路上，大家都意識到要用有償融資手段，尤其是在整個制度建設滯后遲遲沒有“開明渠”的情況下，就有我們所說潛規則起作用的暗度陳倉，通過地方融資平臺實現政府實施自己發展戰略所要求的融資功能，來追求自己戰略里規劃追求的那種政績目標。這樣一種機制，在中國市場經濟發展之路上，應該講已形成很長一段時間實際的特色。

對這種潛規則強制替代明規則形成的地方政府隱性負債的機制，我覺得全面的認識必須這么說：一方面實際上它有力地支持了不同地方政府轄區內，在跨越式和彎道超車式的發展中它的戰略規劃的實施。大家爭先恐后地在追求自己轄區的超常規發展，那么這種全國高峰時期可能要超出一萬家的地方融資平臺（從省到市到縣，還有一些比較發達的鄉鎮都有）所形成的投融資的支持力量，加快了基礎設施建設、各地經濟增長點上產能的形成，優化了轄區發展的產業結構、技術經濟結構，使惠及民生的很多事情由此可以更大程度上做出來，這是它的正面效應——這種無可否定的正面效應在中國大地上，前些年是相當普遍地于“地方競爭”的努力中不斷體現出來的。

在研究視角上，有一些可得到肯定的這方面案例，我在此僅舉一例：多年前重慶的發展曾經是一個非常令人困惑的問題，那么一個山城，地位很特殊，整個看起來臟亂差、老舊建筑黑灰一色，國有企業遲遲不能振興起來。但后來重慶的發展是什么情況？有幾任領導延續了一條思路，從后來總結的“八大投融資平臺”開始政府發力，初始帶有局委辦背景和行業特征，以后這種部門、行業特征逐漸淡化，在政府戰略規劃支持之下，八大投做基礎設施建設，做開發區建設，做增長點的打造，再往后形成產業集群，形成當地整個經濟社會發展新局面。當然，這方面也要加上中央給予它直轄市地位等特別的政策傾斜。世界銀行曾經專門給予評價，認為重慶的經驗值得看重。比如，當年積極財政政策實施過程中，長期建設國債資金，原則上講都是對應項目的，但重慶拿來以后，自己有彈性地掌握著先以國債資金打進八大投這些融資平臺的資本金賬戶，給它增信，提高資本充足率，形成更有力度的融資支持功能，然后再把國債資金打到帶帽對應的項目上去。當時財政部經濟建設司了解這個情況之后，也只是一笑：說“重慶打了個擦邊球”。這種潛規則和明規則相融合，甚至某些時候是潛規則起非常重要的作用，它發揮的正面效應需歷史地看，不宜一筆抹殺。

但我們現在要討論的另外一方面，就是這幾年越來越被人們所看重的它的一些副作用、負面效應、不良的問題：它積累了隱性負債的風險因素，這種隱性負債在隱性特征之下，可能很長時間不為決策層所清晰了解，也不被方方面面應該注重防范風險的監管部門所具體掌握，而一旦積累到超出某個臨界點出了事兒的時候，那就形成局部的危機，就得救火，而救火的代價是相當高的，不僅經濟代價高，政府公信力的損失還是升級為政治代價了。我們前些年已經知道，出過若干不得不救火的具體案例，有時候甚至產生不良的國際影響。這種隱性負債的風險因素引出的判斷，是中央前些年特別強調對應的制度建設不能再滯后了，要跟上。

具體的研討中，歸結到“堵不如疏”的思路，大禹治水的古老智慧落在了預算法修訂上，在地方債方面“開明渠堵暗溝”，得以登堂入室，按照預算法，有了它怎么發、怎么用、怎么還的全套規則，這就是機制升級了。地方債登堂入室后，決策層和有關部門還盯著要防止繼續由地方融資平臺暗度陳倉產生新的隱性負債，中央把三大攻堅戰之一，落到了防范金融系統性風險這個命題上，其中也包括對于地方融資平臺怎么完成轉型轉制的重視，實際包含著決策層管理部門，還有方方面面，對于這種地方融資平臺可能產生的副作用和弊病的擔憂、預警和防范的努力。這是我說的第一個層面——需“一分為二”地全面認識看待地方融資平臺功能作用。

（未完待續）

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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