中篇：關(guān)于地方融資平臺(tái)的基本看法和其轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制之路——側(cè)重于追趕-趕超戰(zhàn)略思維和政策性金融的創(chuàng)新

第二個(gè)層面的看法，是地方融資平臺(tái)作用的實(shí)質(zhì)是什么？我想提煉這么樣一個(gè)概念——就是它成為地方政策性金融的運(yùn)行載體。國家在80年代后期就已經(jīng)意識(shí)到了，我們整個(gè)金融體系的發(fā)展，不能光有商業(yè)性金融，實(shí)施現(xiàn)代化戰(zhàn)略必須匹配上另外一軌的政策性金融。國家開發(fā)銀行的成立，就是推出中國政策性銀行的旗艦，首先在中央層級(jí)上成立起來，以后農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行，還有其他的政策性金融機(jī)構(gòu)，在國家級(jí)又出現(xiàn)了好幾個(gè)。當(dāng)然也有探索中后來并不成功的中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司——它開始定位就是比較模糊的，朱镕基同志還破例在內(nèi)部給他們題了詞，鼓勵(lì)作出探索，但是幾年以后，他們發(fā)現(xiàn)自己的政策性信用擔(dān)保之路越走外窄，最后是轉(zhuǎn)為商業(yè)化軌道上的一般性投融資業(yè)務(wù)了。

總體來說，國家決策機(jī)關(guān)意識(shí)到必須有政策性金融，而我作為研究者的說法，這個(gè)政策性金融和商業(yè)性金融的匹配，不應(yīng)單純看它們二者誰的份額高一些、低一些，它們的意義同樣都是在戰(zhàn)略層面。中國必須堅(jiān)持實(shí)施追趕趕-超戰(zhàn)略才能夠完成現(xiàn)代化目標(biāo)，因?yàn)槲覀兪窃诠I(yè)革命以后，被人家甩下不知道多少條街，嚴(yán)重落伍了，現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)常規(guī)的發(fā)展、比較優(yōu)勢(shì)可以支持的發(fā)展，不足以解決中國怎么樣現(xiàn)代化的問題，因?yàn)槿思乙苍诶^續(xù)發(fā)展，只有中國的發(fā)展帶有超常規(guī)特征，才可能完成追趕，最后跟美國有可能在2050年前后，達(dá)到綜合國力和創(chuàng)新能力基本在一個(gè)平臺(tái)上那個(gè)狀態(tài)。這個(gè)過程中，我們國家層面的政策性金融的體系，它的戰(zhàn)略意義就是要守正創(chuàng)新、守正出奇，既充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)決定論，又特別注重政府作用論（即）更好發(fā)揮政府作用）把政府和市場(chǎng)的結(jié)合提升到一個(gè)“有效市場(chǎng)+有為、有限政府”的更高的境界上。

國開行的一些以特定投融資主體定位的投融資創(chuàng)新追求，也非常可圈可點(diǎn)，時(shí)間關(guān)系不在這里展開說。開辦以后，國開行的業(yè)務(wù)由于種種考慮，在陳元同志那里是愿意把“政策性金融”改變一個(gè)表述，叫作“開發(fā)性金融”，這自有其苦衷，和在業(yè)務(wù)活動(dòng)中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)頂住客戶方一些過分要求的好處，但從理論認(rèn)識(shí)框架上講，我個(gè)人的看法比較直率：我認(rèn)為在實(shí)際生活中像世界銀行、亞洲開發(fā)銀行這樣的所謂開發(fā)性金融，雖然自己不稱為政策性金融，但有非常濃厚的政策色彩，我們用開發(fā)性金融的表述，同樣不能避免非常濃厚的政策色彩。世行、亞行的背景是什么？都是主權(quán)國家作為成員國，都是國家意志，合在一起，要實(shí)施扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等側(cè)重于欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體業(yè)務(wù)而行使它們開發(fā)性金融的銀行功能。中國更是這樣，不論把它表述為開發(fā)性金融還是政策性金融，做的實(shí)際是基于一個(gè)首先考慮國家意志、而不是考慮本銀行盈利的非常明確的戰(zhàn)略定位，以及與此相關(guān)的一簇目標(biāo)（不可能是簡(jiǎn)單的一個(gè)盈利目標(biāo)）。在商業(yè)性銀行那里，考核原則非常簡(jiǎn)潔，它要通過“錦上添花”式的資源配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)用的安全性投資和盡可能高的業(yè)績(jī)回報(bào)，這是商業(yè)性金融必須掌握的錦上添花這種資源配置的基本原則，而我們組建的國開行和其他的政策性金融機(jī)構(gòu)，更多要強(qiáng)調(diào)的是“雪中送炭”——這種雪中送炭的功能就是政策性的功能。那么和這個(gè)特點(diǎn)相類似的地方融資平臺(tái)，它做的是什么？沒有一個(gè)是真正以盈利為單一目的的，地方政府注資成立平臺(tái)公司，都是要貫徹實(shí)施自己政策性的意圖，追求政策色彩非常濃重的整個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，地方融資平臺(tái)是地方政府必須要考慮的這種政策性融資的運(yùn)行載體。

地方在這方面，也有其他一些探索，比如曾經(jīng)有全國高達(dá)幾千家的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，是按照政策性信用擔(dān)保定位的，以后在發(fā)展中間大都陷入兩難局面，真正成功延續(xù)著發(fā)揮政策性功能的，現(xiàn)在國內(nèi)已不太多了——這是探索中我們必須承認(rèn)的所遇到的一些困惑。融資平臺(tái)和政策性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)相比，它的作用一般要更明顯、運(yùn)作的資金量要大得多。在全國高峰期可能有上萬家、現(xiàn)在仍然延續(xù)著有幾千家在運(yùn)行的過程中，地方層面的這些融資平臺(tái)作為地方國有企業(yè)，它們的創(chuàng)新追求，我認(rèn)為跟國開行、與國開行類似的國家級(jí)的政策性開發(fā)型金融機(jī)構(gòu)，是有內(nèi)在契合的，是在不同層面上，但可形成一個(gè)對(duì)于超常規(guī)發(fā)展的支撐體系。這樣一種政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，中央也好，地方層面也好，都在貫徹國家意志和政府戰(zhàn)略。學(xué)理上相關(guān)其必要性的說法，就是當(dāng)年我和其他一些同志在陳元同志總負(fù)責(zé)情況下，研究“緊運(yùn)行”為主題的國家社科重大項(xiàng)目的時(shí)候明確所說的，中國現(xiàn)代化的發(fā)展不能等待漫長(zhǎng)的、我們等不起也行不通的華盛頓共識(shí)認(rèn)識(shí)框架之下利潤(rùn)平均化的成長(zhǎng)過程和結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程。按照華盛頓共識(shí)，充分讓市場(chǎng)在完全競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)之下競(jìng)爭(zhēng)起來，早晚會(huì)有平均利潤(rùn)率引導(dǎo)出來的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而有這個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化似乎就可以進(jìn)入現(xiàn)代化過程了。但在中國，一個(gè)是看起來這個(gè)過程即使運(yùn)行起來，也是非常漫長(zhǎng)的，我們等不起，因?yàn)槲覀儗?shí)際上被人家遠(yuǎn)遠(yuǎn)地甩在后面，曾經(jīng)非常落后，要大踏步跟上時(shí)代，現(xiàn)實(shí)中面對(duì)的種種與發(fā)展中需要追趕相關(guān)的壓力，是等不起這種漫長(zhǎng)過程的。再一個(gè)，是國際競(jìng)爭(zhēng)中，走在前邊的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出于自身利益考慮，到了一定的時(shí)候人家就不允許你按照常規(guī)追求中國的和平崛起了，美國要全面遏制中國，便是由此而來。所以前面已強(qiáng)調(diào)過中國必須有比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略之上的追趕-趕超戰(zhàn)略。

這樣，就必須跨越以平均利潤(rùn)率機(jī)制配置資源的眼界，要有中國特色地、鮮明地在資源配置的一些重要領(lǐng)域，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)鍵性增長(zhǎng)極打造、尖端科技領(lǐng)域突破“卡脖子”局面、整體開發(fā)格局加快速成等方面，守正出奇。為推進(jìn)地方的發(fā)展態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，已有超乎常規(guī)發(fā)展的一些特定的守正出奇作為。這方面陳元同志曾有一些總結(jié)，我也有過反復(fù)的理解。他有些話帶著學(xué)術(shù)色彩，比如說，他強(qiáng)調(diào)“政府入口，市場(chǎng)出口”。什么意思？我理解是指在很多地方，特別是中部、西部，要想在市場(chǎng)找一個(gè)入口找不著，因?yàn)檫@個(gè)市場(chǎng)還幾乎完全沒有發(fā)育，我們得要首先利用政府可能形成的在信用領(lǐng)域里的那種可靠性，以政府入口，來給這個(gè)區(qū)域做增信，讓它可以得到融資支持發(fā)展起來。商業(yè)性金融和政策性金融合在一起，還是首先要講風(fēng)險(xiǎn)控制的——商業(yè)性金融錦上添花，政策性金融雪中送炭，合在一起也必須首先有風(fēng)險(xiǎn)控制，政府入口是在掌握總體上風(fēng)險(xiǎn)可控的同時(shí)，要培育市場(chǎng)，建設(shè)市場(chǎng)，加快形成對(duì)應(yīng)區(qū)域由整個(gè)市場(chǎng)作用的由低到高的發(fā)展進(jìn)程，超常規(guī)地使中國一片一片的地方政府轄區(qū)，能夠更快去對(duì)接小平同志南巡以后所確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式。

那時(shí)候我就認(rèn)為，其實(shí)國開行非常值得稱道的一些戰(zhàn)略舉措的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是有深意的。比如說，和地方政府形成戰(zhàn)略協(xié)議來授信（那時(shí)候我參加過具體的儀式，陳元同志也在，對(duì)遼寧省政府一下授信700億元，當(dāng)時(shí)是很大的一個(gè)數(shù)），把地方政府認(rèn)為有必要的一群項(xiàng)目打包——當(dāng)然也就要有國開行方面的專業(yè)知識(shí)在這里跟他們對(duì)接，形成一個(gè)總體的授信覆蓋的項(xiàng)目群。這里面實(shí)際是把高高低低的一些項(xiàng)目，眾多的單個(gè)項(xiàng)目——包括就個(gè)案而言根本通不過風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)口的項(xiàng)目，都拉在這個(gè)包里了——高高低低的項(xiàng)目打成包，使總體的風(fēng)險(xiǎn)度可控，而實(shí)際上加快了地方超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。地方融資平臺(tái)發(fā)揮功能作用，是不是應(yīng)該借鑒類似的一些經(jīng)驗(yàn)？我認(rèn)為應(yīng)是這樣的。

政策性信用擔(dān)保的機(jī)理，是把一群?jiǎn)蝹€(gè)的項(xiàng)目打包，以財(cái)政貼息式支出對(duì)應(yīng)其“代償損失”部分，也正是和這個(gè)經(jīng)驗(yàn)類似。包括現(xiàn)在的PPP政府和社會(huì)資本合作），地方政府特別急于想解決的一些項(xiàng)目建設(shè)，如單個(gè)的看做不成，比如說一個(gè)地方政府轄區(qū)必須精準(zhǔn)扶貧，山區(qū)精準(zhǔn)扶貧一定是“要想富先修路”，但這個(gè)山區(qū)修建一條硬路面之后，配不上任何的現(xiàn)金流，沿途沒有什么建收費(fèi)停車場(chǎng)的可能，沒有什么廣告位的價(jià)值，那怎么辦？做單個(gè)的PPP做不成，但如果打包，可能豁然開朗：可以在規(guī)劃連片開發(fā)時(shí)，把這個(gè)項(xiàng)目打在包里面，算總賬，參與進(jìn)來的企業(yè)仍然是在商言商，有望取得整個(gè)投資的回報(bào)（這個(gè)回報(bào)率必然不是暴利的，但是可一下覆蓋很長(zhǎng)時(shí)間段，一些企業(yè)決策者的偏好上，是其認(rèn)可的“非暴利但可接受”地一下覆蓋二十年、三十年甚至五十年時(shí)間的回報(bào)模式，于是他愿意干）。這樣一個(gè)打包中，政府的增信和企業(yè)的積極性調(diào)動(dòng)，就是體現(xiàn)前面所說螺旋式上升的政府和市場(chǎng)主體在一起開創(chuàng)新局，追求超常規(guī)發(fā)展。

地方融資平臺(tái)在這方面的作為，機(jī)制創(chuàng)新方向上跟開行一些值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，是內(nèi)在契合的，邏輯上是高度一致的。這樣的一種經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，如果做個(gè)簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)，在中國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)然，地方同志、銀行工作的同志，無論是商業(yè)性銀行還是政策性銀行，各自角度不一樣，大家工作都非常繁忙，研究者由于種種原因，也往往并不能非常及時(shí)地跟蹤創(chuàng)新的發(fā)展。理論研究在這方面，應(yīng)該有緊密結(jié)合實(shí)際的努力，應(yīng)有更多的研究者來承擔(dān)責(zé)任。我們的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究群體，正是在這方面有這種意識(shí)——我們不為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，就是適應(yīng)中國的現(xiàn)實(shí)需要。中國的實(shí)踐，已經(jīng)可以超越主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本認(rèn)識(shí)框架，上升為理論。我們特別強(qiáng)調(diào)，不能只講總量調(diào)控的需求管理，一定要加上守正出奇、守正創(chuàng)新的供給管理。優(yōu)化結(jié)構(gòu)在中國，是一個(gè)前所未有的巨國模型之下會(huì)有豐富的經(jīng)驗(yàn)、豐富的實(shí)踐養(yǎng)料的大文章，研究者應(yīng)該在這方面更多做努力，提出條理化認(rèn)識(shí)。中國已明確表述的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，也可說是世界上越來越為人所注重的“結(jié)構(gòu)性改革”一個(gè)重點(diǎn)的全球案例。在這方面，我們一些想法是于現(xiàn)實(shí)生活中受到啟發(fā)以后，在努力提煉。今天我匯報(bào)的這樣一個(gè)從商業(yè)性金融到政策性金融、到現(xiàn)在升級(jí)發(fā)展的PPP、地方政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，等等，內(nèi)在邏輯還是要回到“守正創(chuàng)新”這個(gè)中央文件已經(jīng)明確樹立的概念，在“有效市場(chǎng)+有為、有限政府”這個(gè)基本命題上，總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，從而提升我們的發(fā)展水平。

（未完待續(xù)）

賈 康 簡(jiǎn) 介

第十一屆、十二屆全國政協(xié)委員、第十三屆全國政協(xié)參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)，中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)。曾長(zhǎng)期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、國家行政學(xué)院、中央社會(huì)主義學(xué)院、南開大學(xué)、武漢大學(xué)、廈門大學(xué)、安徽大學(xué)等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項(xiàng)目，到美國匹茲堡大學(xué)做訪問學(xué)者一年。1995年享受國務(wù)院政府特殊津貼。1997年被評(píng)為國家百千萬人才工程高品質(zhì)層次學(xué)術(shù)交流帶頭人。多次受黨和國家領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟(jì)工作。擔(dān)任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)—蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜椅瘑T會(huì)成員。2013年，主編《新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”（任首任院長(zhǎng)、首任秘書長(zhǎng)，第二屆理事會(huì)期間任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《供給側(cè)改革：新供給簡(jiǎn)明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評(píng)中國圖書評(píng)論學(xué)會(huì)和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側(cè)改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評(píng)為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論模型與實(shí)踐路徑》、《供給側(cè)改革主線上的未來財(cái)稅》、《財(cái)政學(xué)通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環(huán)新發(fā)展格局》一書又獲評(píng)“2021年度中國好書”。根據(jù)《中國社會(huì)科學(xué)評(píng)估》公布的2006～2015年我國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)6268種學(xué)術(shù)期刊700余萬篇文獻(xiàn)的大統(tǒng)計(jì)分析，賈康先生的發(fā)文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數(shù)3429，遙居第一，是經(jīng)濟(jì)學(xué)核心作者中的代表性學(xué)者。

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做學(xué)問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關(guān)于做學(xué)問的“指導(dǎo)思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭(zhēng)取為人類的思想認(rèn)識(shí)之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學(xué)術(shù)和真知灼見，才能垂諸久遠(yuǎn)。

—— 賈 康

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