下篇：關于地方融資平臺的基本看法和其轉型轉制之路——側重于追趕-趕超戰略思維和政策性金融的創新

關于地方融資平臺實質的認識，從要落在地方政策性金融運行載體定位上來說，它的使命遠遠沒有完結。中央現在所要求的地方融資平臺的轉型、市場化轉制，不是說地方融資平臺通通棄之不用——轉型就意味著要迎接挑戰，要找到盡可能合理的解決方案。那么我匯報的第三個層次，就是關于對地方融資平臺的轉型轉制應該怎么認識。

和課題組同志們做了調研，在國開金融的支持之下，我們也接觸了更多的生動材料。基本的認識，是認為升級發展中，地方融資平臺轉型轉制的規范化取向和多樣性的選擇，要結合在一起：規范化就是要解決前面所說潛規則不得不替代明規則所帶來的風險因素和相關防控問題；多樣性是地方融資平臺如果現在總體來說還是要政策性金融取向之下有所作為，就必然要考慮具體轉型轉制方案。并沒有一個拿來可以套的模式，去在各個地方用一個解決方案一套就大功告成，這不可能，必須是多樣化的選擇，因地制宜去解決問題。

中國預算法修訂之后，我們理解中央政府所要求的地方融資平臺的轉型，基本意圖是通過平臺的“去財政信用化”，使隱性負債的功能就此壽終正寢——不要再繼續產生風險因素遲遲不能明確辨認和不能有效控制的隱性負債了。財政信用在地方融資平臺上應該把它消解掉，如果發揮它未來應有的作用，那應怎么掌握呢？一個基本共識是原來的隱性負債這個問題必須解決，而關鍵在于平臺“去財政信用化”。那么怎么把握地方融資平臺轉型和優化地方政府金融運行機制的關系，就必須研究和理清。面對比較復雜的不同情景，我們有這么一些基本認識，試著做了一個分類框架。下面先講幾個前提性認識，再勾畫一下這個框架。

關于轉型的認識前提，可以強調三點。第一，在中國可以預見的未來很長歷史時期內，政策性金融的重點形態與機制可能會發生種種變化，但是由客觀需要決定的中國政策性金融在地方層面放在以守正創新、守正出奇的供給側結構性改革這個主線上（這是中央反復強調的主線，是解決長期的全局的問題的主線），支持超常規的現代化發展，是戰略層面的考慮。在此情況之下，需要把地方的政策性金融和商業性金融協調呼應，實現盡可能健康而可持續的金融雙軌運行。這是一個我認為應該非常明確的概念，有一些學者，如我前面提到的林毅夫教授，他明確地說中國應該取消一切雙軌制，我們不認同。價格的雙軌制是莫干山會議上認為可以選擇的一個重要的過渡思路，實際生活中間它有正面效應，也帶來負面效應。在對商品的價格雙軌制要遏制它的負面效應并使之退出歷史舞臺的旁邊，我們現在已經看到了金融的雙軌制，而它不能簡單等同于商品的雙軌制。我前面分析中國的追趕-趕超現代化戰略，在未來可以預見的相當長的歷史時期內，必然是要求商業性金融和政策性金融并行。另外，在大家都關心的不動產這個領域里，國土開發必然帶來不動產形成，不動產里又有牽動著國民千家萬戶的住房，相關的供給機制、中央所強調的以基礎性制度建設形成房地產發展長效機制這方面，也必然是雙軌制，即住房制度必須有保障軌和市場軌（或者叫政策軌和商業軌），而且在可以預見的很長的歷史時期之內必然是一路雙軌并存運行的——那么和住房的雙軌運行匹配的，必然是金融的雙軌運行，等等。這樣的一個基本認識，我覺得應該把它理清。地方融資平臺轉型以后，它要發揮的很多功能，和地方層面的這種雙軌運行有不解之緣，是不可能把它們簡單地切分開的。

第二點認識，對政策性金融機制建設的原則和基本要領，我們認為應該明確地說，要以政府的財政資金形成后盾，把政策性資金市場化運作，專業化管理，杠桿式放大，形成一種內在契合的創新機制。在政策性金融這個軌道上，要堅持非盈利導向，但同時一定要努力形成風險共擔，專家集體決策，多重審計監督，特定考核指標體系等等，來形成一個可持續的能夠防抑由于雙軌而出現設租尋租不良傾向這樣一種健康可持續的運行機制。這就是我們面對的現實挑戰了。日本戰后的迅速崛起和它稱為“財政投融資”的政策性金融體系，關系非常密切，我們有專門研究，它也是在不同階段、側重不同的政策融資重點，以后慢慢淡化它的政策色彩。到了上個世紀八九十年代之后，它非常注重以這種政策性投融資支持在日本也無法回避的保障性住房建設，與中國的很多現實問題完全可以對比著來，以便我們借鑒國外的經驗。美國、英國一直到現在，他們雖然自己不怎么宣傳，但始終存在有財政預算支持的、貼息和信用擔保方式來運行的中小企業署的資金配置，那是預算注入資金的國家正式管理機構，也是在金融這個領域里有政策軌來支持中小微企業。我們在實際生活中，政策性資金就是預算為后盾的，這是現代財政制度必然要提供的支持公共資源配置方面產生“四兩撥千斤”正面作用的一個基本資金來源。跟上的，必須是市場化運作，對到PPP，對到產業引導基金，對到我們以后融資平臺轉型以后的業務方面的基本形式，都必須和市場兼容，和市場對接。再跟著的追求，就是專業化管理。要盡可能體現出來我們在中國特色之下，有一套創新機制，使業績考核在國際上也居于先進水平之列。我印象很深，陳元同志在國開行的時候，特別強調要形成國際一流的業績，就是這個意思。落到的是杠桿式放大——財政資金，不要說在欠發達地區，發達地區也不敢夸口怎么充裕，這幾年更是過緊日子，所以必須是四兩撥千斤，少花錢多辦事，那就是杠桿式放大。這個杠桿率太高了不行，低了也不行，在中國特色之下要支撐我們超常規發展。這幾個要領，應該形成有機的體系。我們以后融資平臺的運行過程中如果能夠有這樣一些要領盡可能高水平的組合，再加上與國開行等其他銀行金融機構形成合力，那么打開局面，支撐各個地方轄區的超常規發展戰略的實施，我們就會看到有更好的中國特色之下由創新帶來的新局面。

第三點認識，地方政策性金融的具體形式，已有我們原來多年探索的貼息。2020年中央作為重點措施之一的財政貼息貸款直達基層一線，使大量的小微企業能夠生存，是在發展的非常時期作為非常之策的大手筆。還有我們必須進一步探討的政策性信用擔保，大家現在看重的產業引導基金，以及曾經在國務院作為創新重點反復要求打開局面以后又注意校正它一些偏差的PPP——有一陣在地方層面給人一種印象似乎PPP不行了，甚至有人說要叫停，其實完全不可能叫停。中國超常規發展的現代化，注定像PPP這樣的創新，要在總結經驗的基礎上追求它的長期健康發展。最近一兩年，有關部門的一系列文件再次印證了決策層的基本態度。

如果有上面這樣幾個我所說到的前提性認識，再往下，對于地方融資平臺的分類轉型，點到為止匯報一下。我們認為有這么幾個可能的類型上的區分：

第一種類型，原來的地方政府融資平臺轉型為地方公共工程、公用事業運營公司。其實原來很多地方融資平臺，名稱就是路橋公司，自己地方政府轄區的信托投資公司，實際上主要還也都是做公共設施、公用事業，這樣的轉型是可選的類型之一。

第二種，原來地方政府融資平臺轉型為地方政府的城鄉建設運營公司，這就是帶有更綜合性的地方轄區內的國土開發、基礎設施建設與運營的載體了。以上兩類都不再成為地方財政信用的發債主體，但可以成為受體——各層級政策性金融機構總結工作經驗，能夠成熟穩定下來以后，政策性融資就成為一個長效機制而合理支持這樣的運行載體。

第三種類型，是原來的地方融資平臺，轉型為地方政府設立的明確掛牌的地方政策性金融機構，比如政策性信用擔保公司或者產業引導基金公司，那就是更專業化地聚焦到政策性金融體系里的某一項、某一類，或者綜合起來統管。

第四個可能的類型，是原來的地方政府融資平臺，以混合所有制改革或者以兼并重組等方式，轉型為和原來的地方政府脫開行政隸屬關系、人事安排關系的充分市場化的公司法人。這個新的股權結構里，也不排除還有地方政府延續下來的參股，中央現在所說的混合所有制是給出了這個空間的。這樣一種選擇，在某些地方，實際上是淡化乃至取消在地域范圍概念下原來平臺公司的地方政府背景，讓這種公司走出去面對統一的全國市場，也可能加入全球的競爭，尋求合適的投資與發展機會，和自己有適應性的業務定位。這樣的一種轉型，就是較充分的一種市場化轉型。

還有一種，也可以單列為第五種類型，是實際生活中不排除由于某種原因向充分市場化進入過渡態，但一下到不了類型四。我們調研中也注意到一些錯綜復雜情況之下，有一些新階段上的潛規則，由這些錯綜復雜因素決定，必須有一個過渡態里的探索。這方面處理得好，可能越來越趨向達到原來說的轉型目標，處理不好，確實不能否認會出現現在人們所擔心的暗度陳倉的繼續隱性負債。這個具體的機制，也需要密切跟蹤，來追求通盤考慮之下的優化。

最后一種類型就比較簡單，原來地方政府融資平臺屬于已經資不抵債而且應該做破產清算的關停對象。處理完了以后，所有的善后事宜到位，原來的平臺不再存在，也不會再產生任何隱性的財政信用化風險因素。

（全文完）

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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