C位觀察 | 賈康解讀新一輪財稅改革的基本邏輯：與改革開放之初一脈相承但要攻堅克難

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編輯|崔亦鑫 主編|楊澤宇

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NO.042對話全國政協參政議政人才庫特聘專家、華夏新供給經濟學研究院創始院長賈康

60S要點速讀：

1、謀劃新一輪財稅改革，其內在邏輯跟改革開放之初一脈相承，但要在深水區攻堅克難。

2、分稅制之路是匹配市場經濟的。它對應的是處理政府和企業、中央和地方這兩大基本經濟關系都要走出新的路徑。

3、中國的地方稅體系里要考慮兩個主力稅種的培育：一個是房地產稅；一個是資源稅。

以下為訪談精編：

謀劃新一輪財稅改革，其內在邏輯跟改革開放之初一脈相承，是在深化改革的過程中間要完成攻堅克難的任務。

改革開放之初，我們首先在宏觀層面上，以財政“分灶吃飯”向地方分權的改革為突破口，帶出后續整個漸進改革、配套改革。到中央確立社會主義市場經濟目標模式之后，要搭建間接調控框架，而推出1994年的分稅制改革，都是在基本邏輯上承前而啟后。

1、1994年分稅制改革之前：企業始終不能擺脫行政“婆婆”的過多干預和過多關照

1994年之前，中央和地方財政是早在1980年開始有“行政性分權”，從全國“大鍋飯”轉變為中央地方“分灶吃飯”。

地方政府積極性迅速上升，也帶來了80年代初以后，中央與地方層面上各種各樣的改革后續的試點和展開，比如松動計劃控制、搞雙軌制價格、鼓勵鄉鎮企業和多種經濟成分發展；計劃控制松動之后，又帶動了后續的物資、投資、物價等方面集中管理的松動，以及人事方面從過去傳統的完全由組織派定工作崗位，到從業者有自己選擇余地的轉變。

財政分權打開了一個突破口，即通過財政先行從分配的視角，先松動控制，給出探索和試錯空間，調動地方積極性的發揮。中央同時要求地方繼續向下分權，調動企業積極性，讓企業作為獨立的商品生產經營者真正活起來。

但是，按隸屬關系“條塊分割”地控制企業并組織財政收入的行政性基本機制和原則，依然延續，只是原來的條條為主，變成了塊塊為主。

這意味著，各級政府按照行政隸屬關系來組織收入的同時，對于自己隸屬關系之下的“媳婦兒”身份的企業，仍然是可以過多干預和過多關照。雖然把國營企業改稱國有企業，意味著所有權經營權適當分離，但上級具有人事任命權，廠長經理由這個行政“婆婆”來任命。

在這種情況下，企業廠長或經理碰到的問題是，他們必須面對一個所謂雙重信號的選擇問題，即市場信號和行政主管的意愿兩種信號。比如一個廠長或經理，根據市場情況來判斷和決策，但是作為行政主管的“婆婆”不同意，怎么辦？現實生活中，行政主管的意愿，實際上更有約束力。

從另一個角度來說，在這種情況下，由于行政主管進行了干預，所以，若企業出了問題，政府就要以行政力量出面收拾攤子，這進一步造成了過度干預和過度關照的交織，企業間真正的公平競爭便無從談起。

后來經過反復探討，在農村承包制的成功經驗啟發之下，城市改革中對企業也開始搞承包制，雖然搞得五花八門，但所謂承包都是流于表面。比如，地方政府和企業以甲乙雙方名義年初就簽了承包協議，但是，如果運行得好，政府方面會說，你要為咱們局、咱們行業做更多貢獻， 要調整承包基數，這叫作“鞭打快牛”，往往這種承包基數的調整可以一直推展到年度的12月中下旬。如此，還有什么嚴肅性和平等的甲乙雙方關系可言？企業仍然活不起來，也沒有可能畫出企業間公平競爭的“一條起跑線”，并且承包企業出現拼設備拼消耗爭短期業績的行為扭曲問題。

而且“分灶吃飯”也并不能真正解決中央地方之間財力分配關系的矛盾問題。很多欠發達地區仍然需要中央幫助，這些地區出現的收支硬缺口，中央不幫助不行。而發達地區又普遍傾向于以藏富于企業的方式向中央少報收入。所以，在中央為全國發展來兜底的情況之下，迅速出現了巨額赤字，中央的財政困難有愈演愈烈之勢，直觀表現是中央收入占全部財政收入的比重過低。

2、財稅改革首先是處理兩大關系：中央與地方、政府與企業

分稅制是匹配市場經濟的。它對應的是，政府和企業、中央和地方，這兩大基本經濟關系，都要走出新的路徑。1994年的分稅制配套改革，使我們從原來的行政性分權走到了經濟性分權。

從原來各級行政主管“婆婆”對于自己的“媳婦”的過多干預、過多關照，轉變為所有的企業在稅法面前一律平等，不論大小、不看行政級別、不問經濟性質、不講隸屬關系，依法該交國稅的交國稅，該交地方稅的交地方稅，稅后可分配的部分按照產權規范和政策環境由企業自主分配。

在此背景下，國有企業、非國有企業跨隸屬關系、跨經濟性質、跨行政區劃的兼并重組得以進行，這個意義非同小可。由此，生產要素的充分流動，在資本紐帶方面更多的兼并聯合，股份制這種現代企業制度之下的混合所有制經濟的發展，直至現在我們還在主打的混改，就都打開了天地。說了多年的企業公平競爭一條起跑線，得以較有效地形成。

同時中央政府和地方政府之間的財力分配，也跳出了過去總也處理不好的所謂體制周期，進入穩定而可預期地按照稅種籌集收入的新境界，擺脫了雙方互相猜忌、互相提防的不良博弈。當然，除了中央地方各自專享的稅收之外，還有不得不處理為共享稅的部分，那也是按照體制安排陽光化地作出規范劃分的問題。分稅制框架建立之后，中央在全國財政收入中拿50%左右，其中，中央政府自己本級的支出，大體穩定在20%左右，剩下的30%左右，是中央用來區別不同地方的情況，自上而下做轉移支付，更多地側重于支持欠發達的中西部地區的發展。如此，整個中國發展局面就對應到了鄧小平同志所說的，允許一部分地區一部分人先富起來以后，還要促進共同富裕。

在此情況下，地方政府也不用再對自己的財力藏著掖著，在不用擔心中央平調的情況之下，主動的把各部門分散的預算外資金做集中專戶的規范化管理。對自己的收入前景有了合理的預期，對于可用財力有了更合理的統籌機制，隨之而來的是聚焦自己的區域發展戰略，形成從短期到中長期的更好的全盤考慮，這種長期行為模式，帶來的是經濟社會的更好發展。

但是，當年的改革也不可避免地存在部分過渡性安排，還有待我們在深化改革中去解決。

3、聚焦新一輪財稅體制改革：要解決什么問題？

1994年以后，中央和省為代表的地方之間實行了分稅制并穩定延續至今，只是總體特征上，共享稅已經越做越大，而省以下的地方，還沒有真正進入分稅制的狀態。

在省以下，各級政府或按照總額分成，或按照稅種分成，如何劃分，各個地方具體情況不同，可稱為復雜易變、五花八門的情況。那些經濟發達的地方，上一級會說，你的日子好過一點，你在比例上少拿一點；但是也不排除有時候又會說，你是增長極區域，我要給你支持，可能你就能拿得多一點。在這個過程中，雙方會努力爭取自己的利益和意愿能夠最大限度地實現。所以，這種分成方式的特點是討價還價、復雜易變、五花八門。最終的結果往往是博弈雙方斗智斗勇的產物，所以這不是一個穩定的規范化機制。

而這樣的情況，實際上帶來了一些飽受抨擊的問題，比如基層財政困難始終沒有完全解決。

還有就是地方隱性負債的問題，潛規則強制替代了明規則。預算法還沒修訂的時候，中央可以舉借公債，而地方得不到國務院特批，無法舉債。在此情況下，地方干脆設立規則允許的地方融資平臺，使其在自己操縱之下去舉債，發行城投債、取得銀行貸款等等，為地方政府所用，這就變成了隱性負債。雖然隱性負債支持了地方發展戰略的實施，但帶來的是風險因素被隱藏著，但某些局部風險一旦捂不住了，會產生很多我們不得不付出的救火成本，而且特別損傷政府的公信力。除此之外，還有“土地財政”概念之下的短期行為問題。

諸如此類的問題，根源主要就是省以下的分稅制沒有真正落實。地方概念之下，怎樣形成穩定收入來源的地方稅體系，始終不清晰。

4、從根本上解決基層財政困難：地方政府層級要走向扁平化、在省以下真正落實分稅制

需要落實省以下的分稅制，這必然要求建設配套的地方稅體系。相應地，中央和省、以及省以下的地方，按照幾級政府體系來配置稅基，這個框架一定要把它合理化。

1994年，我們面對的是一個五級框架：中央、省、市、縣和鄉鎮。盡管按照國際經驗，知道更多國家實行的都是三級的實體財政層級框架，但是我們當時還來不及考慮省以下如何進入分稅制的具體方案，是希望中央和省為代表的地方先建立框架，以此適應市場經濟的基本需要，后續再摸索出一個中國特色的多級分稅之路。但是，從實際情況來看，省以下按照原來的四個層級（省、市、縣和鄉鎮）來做分稅制的制度建設，是無解的。后來的思路，落到了以減少地方政府層級的扁平化為方向，以求柳暗花明。

2000年之后，稅費改革在農村推進，鄉鎮一級開始普遍實行“鄉財縣管”。這種情況下，我們便無需再考慮鄉鎮按照一個實體財政層級未來如何給它配置稅基的問題。這就先實際解決了最基層實體層級應該落在哪兒的問題。

在此基礎上，省直管縣的浙江經驗也非常具有全局推廣的意義。浙江在幾十年間，始終堅持著把市和縣這兩個行政不同級的地方政府財政放在一個平臺上作同級處理，跟省級來討論怎么搭建體制。浙江的經驗被稱為“財政省直管縣”。后來，浙江經驗開始向全國推廣，至少省級行政區里都有試點，但到現在為止并沒有全面鋪開。

如果全面鋪開，中央、省以及市縣，三個層級明確事權和財權、配上稅基，再配上其他應該在配套改革中解決的、現在也在逐漸推進的舉債權和國有資產產權，形成分級的、規范化、具有現代意義的分級預算制度--這是整個財政功能實現的載體。按照這個方向走，與社會主義市場經濟相匹配的分稅制為基礎的分級財政體制，可以橫向到邊縱向到底地全面覆蓋，那么原本前面已說到的多個問題，將變成可以得到破解的一個新局面。

5、土地財政落幕 地方財政靠什么？

中央和省為代表的地方之間，出于一些不得已的原因，共享稅越做越大；最主要的稅種——增值稅對半分，所得稅四六分。而地方手上有些自己的獨立稅種，都是不能撐大梁的小稅。

打造地方稅體系，給省和省以下提供主打的支撐性的財政來源，這一點在新一輪改革中必須積極考慮，趕快跟上。

中國的地方稅體系里，至少要考慮兩個主力稅種的培育：一個就是工商業活動發達程度提高以后，越來越有財源支柱意義的、不動產形成以后保有環節的稅收，這個環節上過去沒有的對部分居民住房的房地產稅要從無到有。從遠景來說，這是有可能在未來中國，培養成地方稅體系里一個大宗穩定收入來源的改革事項。

還有一個就是資源稅。所有屬地原則的資源稅——金屬礦、非金屬礦以及現在推到水資源，以后可能還有森林資源等等，這些資源稅收入要歸地方。

在未來，這種屬地的資源稅，與不動產形成的房地產稅，在我國正好是互補的。因為東部沿海地區工商業發達，房地產稅的稅基比較豐厚；而中西部地區這方面比不了沿海，但卻是中國的自然資源富集地區，其屬地資源稅可以形成穩定的、支撐當地政府履行職能的主力型財源。

總的來看，資源稅的發展相對比較順利，現在還正在穩步推進水資源稅。房地產稅是個大難題，幾乎誰聽到這個稅都會不高興，這是符合全世界的共同規律的，我們學術上叫做“稅收厭惡”。

住在這個地方，我住的房子有產權證，怎么我還要交稅？大家肯定不高興。但是，從國際經驗來看，建立現代化的國家，必須匹配現代化的稅制。現代稅制里必須有直接稅。房地產稅正是一種直接稅，這是在中國推進現代化過程中繞不過去的一個制度建設的坎。

2021年，中央曾提出五年為期的房地產稅試點擴圍，當時已經箭在弦上，但是當年年底的時候，中央判斷出現了三重壓力：需求收縮、供給沖擊、預期轉弱。隨后，中財辦的韓文秀副主任表示，在接下來的年度里面，“慎重出臺有收縮效應的政策”。之后，財政部就明確給出信息，2022年不考慮房地產稅改革試點擴圍了。

現在到了2024年，至少在可以預見的一段時間里，并不具備推動房地產稅的條件。但是，不具備條件不等于否定這個改革方向，我們還要有戰略耐心，看清大方向審時度勢漸進考慮。

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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