中國政府債務：債務結構優化轉型

（學之智經濟原創）

根據《國務院關于2023年度政府債務管理情況的報告》，截至2023年末，全國政府法定債務余額70.77萬億元；其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務余額40.74萬億元。由此可見，我國地方政府債務規模超過了中央政府債務規模，大約多了35.7%。這些是法定的顯性債務，有明確的賬目記錄，比較清晰可見。除此之外，我國地方政府還存在大量隱性債務，這些債務不是法定債務，但是地方政府負有連帶責任。算上隱性債務，地方政府債務規模就要大很多。

隱性債務具有隱蔽性，債務的發生和責任劃分并不那么清晰，使得隱性債務規模難以確定。根據不同學者的研究觀點，通常認為我國地方政府隱性債務規模在50萬億以上，也有觀點認為超過70萬億。算上地方政府法定債務、城投債，地方政府性債務體量可能在100-120萬億之間。那么，地方政府債務大約是中央政府債務的2.5倍到3倍。

數據來源：財政部、國家統計局、學之智經濟

根據國家資產負債表研究中心公布的數據，截至2024年二季度末，我國政府部門杠桿率為57.8%，低于60%，似乎并不高。其中，中央政府和地方政府杠桿率分別為24.6%、33.2%。由此可見，地方政府杠桿率顯著超過了中央政府杠桿率。從歷年杠桿率走勢來看，地方政府杠桿率上升較為迅速。2011年一季度地方政府杠桿率為16.3%，首次超過中央政府杠桿率。此后一路上升，近14年來地方政府杠桿率上升了一倍。要知道，杠桿率等于債務除以GDP規模，這意味著地方政府債務增長速度是經濟規模擴張速度的兩倍。并且，以上杠桿率均是顯性債務計算而得，如果算上隱性債務，地方政府的杠桿率要高很多。

總體上看，中國政府債務結構存在日益突出的結構性問題，主要表現在地方政府債務占比過大、增長過快，且隱性債務風險較重。初步計算隱性債務償還成本，按照地方融資平臺平均負債成本5-6%計算，地方政府每年需要為隱性債務支付利息超過3萬億元，占地方政府預算收入的30%以上。在過去，土地財政對隱性債務形成有力支持，債務風險不明顯。近幾年，受房地產下行的影響，作為重要還款來源的土地出讓金收入大幅下降，使得地方財政資金吃緊，債務風險得以暴露。如果不及時出臺化債方案，降低償債壓力，可能影響到部分地方政府的正常運轉。

數據來源：國家資產負債表研究中心、學之智經濟

中央債務和地方債務存在根本性差異

中央政府債務主要以其主權信用為基礎，有顯著的優勢。由于主權信用通常被認為是無風險的，中央政府能夠以較低的利率發行債券，從而降低了融資成本。中央政府可以根據國家宏觀經濟政策的需求，靈活調整債務發行規模、期限和利率等條件，以滿足不同時期的資金需求。在面臨經濟下行壓力時，中央政府可以通過增加債務規模來刺激經濟增長，穩定市場預期，從而起到較好的逆周期調節作用。

地方政府債務在很大程度上依賴于土地財政，即通過土地出讓收入來償還債務。這種以土地為基礎的抵押債務模式，在經濟繁榮時期可能看似穩固，但一旦經濟下行或房地產市場調整，土地價值下跌，就會直接導致地方政府的償債能力下降，債務風險增加。此外，地方政府與市場主體的債務行為高度相關，也增加了系統性金融風險的可能性。

由于地方政府債務對土地市場的依賴以及市場主體債務與經濟周期的緊密聯系，地方政府在經濟下行時期往往難以有效實施逆周期政策。相反，為了彌補財政缺口，地方政府可能會選擇增加稅收和非稅收入，這無疑會進一步擠壓實體經濟，加劇經濟下行壓力。相比之下，中央政府由于其債務以信用為基礎，不受土地市場波動的直接影響，因此能夠更加靈活地運用財政政策和貨幣政策來應對經濟周期的變化，實施有效的逆周期調節。

提升中央政府債務比重的諸多好處

優化政府債務結構刻不容緩，大方向已經非常明確，就是提升中央政府債務比重，降低地方政府債務比重。這樣的做法將帶來諸多好處。

第一，降低地方政府債務風險。地方政府債務風險是當前中國經濟面臨的重要風險之一，也是化解政府債務壓力的重點領域。一方面，通過提升中央政府債務比重，可以降低地方政府債務規模，減輕其償債壓力，從而降低債務違約風險。另一方面，中央政府發行國債的融資成本顯著低于地方政府融資利率，只要中央政府債務比重提升，就能夠顯著降低整體政府債務的融資成本。

第二，提高財政資金使用效率。中央政府在債務管理和財政資金使用方面通常具有更高的效率和更強的監管能力，通過提升中央政府債務比重，就可以更有效地利用債務資金。中央政府的權力較大，能夠動用的資源也較多，對自己的統籌規劃能力更強，可以更好地支持國家重大戰略和基礎設施建設。

第三，增強宏觀政策調控能力。中央政府是財政政策的執行者，在宏觀政策調控中處于支配地位。提升中央政府債務比重，意味著中央財政能夠統籌更多的財政資金，將顯著增強財政政策調控能力。在面臨經濟下行壓力時，中央政府就可以通過加大財政支出來刺激經濟增長，穩定市場預期。

第四，推動國債市場做大做強。提升中央政府債務比重，意味著國債發行規模的擴大，有助于國債市場的做大。國債作為金融市場的重要資產，其規模的擴大有助于推動金融市場的發展壯大，提高金融市場的穩定性和流動性。做大做強國債市場，是金融強國的必經之路。

具體做法與措施

第一，加大國債發行力度，提高國債在政府債務中的比重。國債是彌補中央財政的主要途徑，也是中央政府債務融資的主要模式。國債通常具有較低的利率和較高的信用等級，通過發行國債來置換地方政府的部分債務，是降低地方政府債務比重的有效方式。這種方式既可以減輕地方政府的償債壓力，又可以擴大國債市場規模，也能夠提升政府債務的透明度。

第二，優化央地財權事權，提升中央財政支出比例。財權方面，拓展地方稅源，適度增強地方政府一定的稅收權力，如將某些稅種的征收范圍或稅率調整下放給地方政府，使其能夠根據本地經濟發展情況和財政收入狀況靈活調整。事權方面，全國性共同事務、基本教育養老醫療福利、跨省的建設項目等，均應由中央財政承擔，降低地方政府對這些領域的相應事權。

第三，完善轉移支付制度，提高中央對地方的支持力度。這是深化財稅體制改革的重要內容，也是推動地區間財力均衡、推進基本公共服務均等化和保障國家重大政策落實的重要舉措。通過增加中央對地方的財政補助和轉移支付等方式，提高地方政府的財政保障能力，確保其能夠有效履行其基本職責，并提供優質公共服務。

第四，優化債務限額分配，限制地方政府違規舉債。在債務限額分配上，應根據地方經濟發展需求和財政承受能力，因地制宜地分配債務限額。對于經濟發達、財政實力強的地區，可以適當增加其債務限額；對于經濟欠發達、財政壓力大的地區，則應適當控制其債務規模。尤其要嚴格管控地方隱性債務，要求存量隱性債務逐步清退，加大對違規舉借隱性債務的懲處力度。

第五，建立健全政府債務管理制度，加強對地方政府債務的監管和風險防范。通過完善債務信息披露制度、加強第三方審計等方式，提高債務管理的透明度和規范性，以此起到更好的風險防范作用。在提高地方政府債務透明度的基礎上，推動債務市場化改革，通過建立完善地方政府債務交易市場，降低融資成本而緩解地方債務償還風險。

提升中央政府債務比重需要注意的幾個事情

一是設定中央政府債務上限。通過設定合理的債務上限，可以確保政府在舉債時保持謹慎，避免過度依賴債務來推動經濟增長，從而防范財政危機。定期對中央政府債務進行評估，確保債務規模與經濟發展水平、財政承受能力相匹配。建立健全債務上限管理機制，明確債務上限的設定原則、調整程序和監督機制。還應加強債務信息披露和透明度，讓公眾了解政府債務狀況，增強市場信心。

二是防控地方政府道德風險。在化解地方政府存量債務的過程中，不能讓地方政府認為過去的債務一筆勾銷，顯得過于輕松，否則未來還將產生違規舉債沖動。這就需要建立健全地方政府債務問責機制，嚴格管控新增債務，對違規舉債行為進行嚴肅處理。還應該加強市場監督和輿論監督讓第三方機構和普通民眾敢于指出地方各類違規舉債行為。

三是優化中央財政支出結構。在經濟社會發展新階段，優化財政支出結構是未來財稅體制改革的重要內容之一，并且刻不容緩。一方面，逐步減少政府對一般競爭性領域的直接投資，避免過度投資于產能過剩或低效項目。政府應更多地發揮引導和支持作用，通過產業政策、財政補貼等方式，鼓勵企業和社會資本參與投資，并且放開更多國家重大項目給民營資本。另一方面，財政資金更多地用于民生領域，如教育、醫療、社保等。這些領域的投入不僅有助于提升人民群眾的生活水平，還能促進社會和諧穩定。

四是貨幣財政政策相互協調配合。加大中央政府的國債發行規模，就不得不考慮國債融資成本。這就需要加強貨幣政策與財政政策的協調配合，形成政策合力，更好地發揮宏觀調控作用。一方面，通過貨幣政策引導市場利率下行，不但可以降低實體企業融資成本，也有助于降低中央政府發行國債的融資成本。另一方面，央行需要加大在二級市場的國債買賣規模，促進國債市場做大做強，同時維持市場流動性合理充裕。

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