（精華版）吳昺兵、賈康｜城鄉(xiāng)要素流動(dòng)在鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的實(shí)現(xiàn)方式：新機(jī)制下的新要求

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)

2025年第1期

城鄉(xiāng)要素流動(dòng)在鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的實(shí)現(xiàn)方式：新機(jī)制下的新要求

作者簡(jiǎn)介

吳昺兵（1992—），女，國家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所助理研究員；賈康（1954—），男，中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博士生導(dǎo)師，通信作者 。

摘要

運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，旨在推動(dòng)城鎮(zhèn)資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的優(yōu)化融合和要素生產(chǎn)力的提升，這與以城鄉(xiāng)要素流動(dòng)為內(nèi)在動(dòng)力的城鄉(xiāng)融合發(fā)展相契合。鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方式，受政策導(dǎo)向、項(xiàng)目的盈利能力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)、行業(yè)屬性、毗鄰城鄉(xiāng)的公共需求的同質(zhì)性和要素的互補(bǔ)度等因素綜合影響，可分為產(chǎn)出完全服務(wù)于“三農(nóng)”、城鄉(xiāng)產(chǎn)出一體、城鄉(xiāng)打包和城鎮(zhèn)產(chǎn)出輻射鄉(xiāng)村四類，其表現(xiàn)存在行業(yè)和區(qū)域異質(zhì)性。在新機(jī)制出臺(tái)背景下，因鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目盈利能力天然弱于城鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，政府旨在實(shí)現(xiàn)公共品供給提質(zhì)增效的公益性與社會(huì)資本旨在逐利的商業(yè)性兩者之間的矛盾在鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中更突出。因此，以提高投資回報(bào)率為指向的規(guī)模經(jīng)濟(jì)是融合城鄉(xiāng)資源、平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的重要杠桿。城鄉(xiāng)產(chǎn)出一體和城鄉(xiāng)打包方式，可成為新機(jī)制下社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村公共品供給的主流方式。下一步，應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村要素市場(chǎng)培育、完善相關(guān)制度、以城鄉(xiāng)要素流動(dòng)為紐帶催生新模式新業(yè)態(tài)，促進(jìn)新機(jī)制在鄉(xiāng)村公共品供給上發(fā)揮更積極、更可持續(xù)的作用。

關(guān)鍵詞

鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目；城鄉(xiāng)要素流動(dòng)；鄉(xiāng)村公共品；政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制

引用格式

吳昺兵,賈康.城鄉(xiāng)要素流動(dòng)在鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的實(shí)現(xiàn)方式:新機(jī)制下的新要求[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào),2025,27(1):3-22.

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一、問題提出

全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村，必須正視城鄉(xiāng)發(fā)展差距，以找準(zhǔn)問題、對(duì)癥下藥。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)存在的城鄉(xiāng)差異，不僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民獲得的基本生存發(fā)展權(quán)的保障程度上，更體現(xiàn)在人力資本培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)資本積累、區(qū)域要素吸引和集聚等能力上。基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)決定了公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類、流向，以及城鄉(xiāng)間的公共資源配置均等化程度，應(yīng)將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施作為一個(gè)整體，基于基礎(chǔ)設(shè)施的不同類別和跨域范圍，完善多方參與的治理結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)城鄉(xiāng)公共品供給的互動(dòng)與可持續(xù)。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)是將城鄉(xiāng)公共品供給作為一個(gè)整體的關(guān)鍵紐帶。現(xiàn)階段，中國鄉(xiāng)村公共服務(wù)發(fā)展滯后是制約農(nóng)村現(xiàn)代化的重要原因，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)資源配置中的決定作用。解決鄉(xiāng)村問題，應(yīng)運(yùn)用新理念，挖掘新資源，采用新模式。中央一號(hào)文件自2013年起連續(xù)明確鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)，以期通過體制機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展韌勁。在政府有效監(jiān)管的前提下引入市場(chǎng)機(jī)制供給鄉(xiāng)村公共品，既有利于滿足有效需求，又可降低完全市場(chǎng)化引發(fā)的次生治理問題，更好地兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的現(xiàn)代公共治理與微觀項(xiàng)目?jī)?yōu)化管理緊密結(jié)合的一種體制機(jī)制創(chuàng)新，產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末的新公共管理運(yùn)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)集體利益的有效方式，被視為私有化的一種替代方案。經(jīng)過多年發(fā)展，PPP模式在德國、南非、日本等國的鄉(xiāng)村治理成效明顯。中國自2013年底開始重點(diǎn)推進(jìn)PPP模式，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。因此，對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持，應(yīng)基于不同類型的項(xiàng)目需求綜合運(yùn)用財(cái)政貼息、政策性信用擔(dān)保、PPP等方式。

二、邊際貢獻(xiàn)

新機(jī)制要求聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，提升民營企業(yè)參與度，更加突出市場(chǎng)機(jī)制作用，影響了鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方式、方向與效率，這既是民營企業(yè)參與鄉(xiāng)村公共品供給的機(jī)遇，對(duì)民營企業(yè)也提出了更高要求。本文基于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的新視角，全面梳理全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫中進(jìn)入執(zhí)行階段的鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目的實(shí)踐現(xiàn)狀：一是分類分析對(duì)比城鄉(xiāng)要素在鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的不同流動(dòng)方式，分析流動(dòng)特點(diǎn)，總結(jié)要素結(jié)合優(yōu)勢(shì)與成效；二是總結(jié)影響城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的主要因素，剖析要素流動(dòng)梗阻；三是提出完善城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方式的政策建議，以更好對(duì)接新機(jī)制下社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村公共品供給的要求，以多元主體共建推動(dòng)鄉(xiāng)村公共品的高質(zhì)量與可持續(xù)供給。

三、結(jié)論與啟示

在“讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革導(dǎo)向下，以化解農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾為主線深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)為抓手型塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，以制度創(chuàng)新和體制機(jī)制完善為著力點(diǎn)形成多元主體共建格局，助力鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)廣大農(nóng)民共享發(fā)展成果，這是2023年及其之前實(shí)施的PPP模式，及自2024年起推廣的新機(jī)制供給鄉(xiāng)村公共品所遵循的共同邏輯。現(xiàn)階段，新機(jī)制實(shí)踐尚未完全開展，本文以2023年之前的鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目為分析對(duì)象，其制度環(huán)境與實(shí)踐土壤將與新機(jī)制項(xiàng)目存在較大不同，加之公開數(shù)據(jù)可得性的制約，一定程度上影響了相關(guān)研究結(jié)論在新機(jī)制實(shí)踐中的應(yīng)用，但基于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的客觀規(guī)律，與新舊模式在鄉(xiāng)村公共品供給方面的共同遵循，本文所總結(jié)的鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方式，即產(chǎn)出完全服務(wù)于“三農(nóng)”、城鄉(xiāng)產(chǎn)出一體、城鄉(xiāng)打包和城鎮(zhèn)產(chǎn)出輻射鄉(xiāng)村，仍可在相當(dāng)程度上反映新機(jī)制下城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的特點(diǎn)，并對(duì)暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)以增強(qiáng)新機(jī)制供給鄉(xiāng)村公共品的有效性提供以下借鑒。

第一，鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目中的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方式，主要受政策導(dǎo)向、項(xiàng)目的盈利能力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)、行業(yè)屬性、毗鄰城鄉(xiāng)的公共需求的同質(zhì)性與要素的互補(bǔ)度等影響，在新機(jī)制出臺(tái)前，政策導(dǎo)向與政策資源的支持程度是影響項(xiàng)目發(fā)展的重要因素，在新機(jī)制出臺(tái)后，項(xiàng)目的商業(yè)模式、市場(chǎng)規(guī)模等市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的因素對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展愈發(fā)重要。

第二，鄉(xiāng)村項(xiàng)目的盈利能力天然弱于城鎮(zhèn)項(xiàng)目，對(duì)財(cái)政付費(fèi)的依賴度較高，同時(shí)受制于基層政府有限的財(cái)政資源，以規(guī)模效益為杠桿的城鄉(xiāng)產(chǎn)出一體、城鄉(xiāng)打包項(xiàng)目是城鄉(xiāng)要素的主要結(jié)合方式，在新機(jī)制下，此兩種方式將更顯主導(dǎo)性。

第三，在城鄉(xiāng)要素結(jié)合的過程中，鄉(xiāng)村應(yīng)主動(dòng)作為，通過健全鄉(xiāng)村要素產(chǎn)權(quán)制度、培育鄉(xiāng)村要素市場(chǎng)、尋求新技術(shù)新模式賦能、優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，增強(qiáng)鄉(xiāng)村要素的獲益能力和擴(kuò)大與城鎮(zhèn)要素的結(jié)合范圍，謀求新機(jī)制下的更大發(fā)展空間和更高發(fā)展績(jī)效。

（全文刊發(fā)在《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2025年第1期第3—22頁。

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