論壇回顧 | 張惠：聚焦城中村——流動人口需求與包容性更新

2024年11月24日，由中國基金會發(fā)展論壇主辦，招商局慈善基金會、“流動的中國”研究網(wǎng)絡(luò)、北京三知困難兒童救助服務(wù)中心聯(lián)合承辦的《以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢與機遇》平行論壇在杭州舉辦。

廣州大學公共管理學院教授張惠在本次論壇上發(fā)表了題為“聚焦城中村：流動人口需求與包容性更新”的主題分享。

以下是張惠教授主題分享的文字整理稿，經(jīng)本人審定。

在很多人眼里，城中村是“臟亂差”的代名詞、是居住環(huán)境惡劣的城市“貧民窟”，甚至是城市發(fā)展過程中要除掉的“毒瘤”。但城中村還有另外一面：它是充滿生機與活力的“都市村莊”，也是打工人來到城市的第一個落腳社區(qū)和承載著大量流動人口的“減壓閥”，是城鄉(xiāng)二元制以外的“第三元”。

（城中村縮影）

如果關(guān)注流動人口，尤其是粵港澳大灣區(qū)的流動人口，城中村是繞不開的。據(jù)官方統(tǒng)計，廣州共有272個城中村，深圳是 2336個，不過實際情況可能超過這個數(shù)字。根據(jù)第七次人口普查，廣州的流動人口數(shù)量是838.5萬人，占到常住人口的44.79%。在約有535平方公里的272個城中村中，居住著近500萬流動人口。也就是說，近60%的流動人口居住在城中村。

（廣州市的城中村）

城中村對流動人口意味著什么呢？我們團隊認為，城中村不僅是城市發(fā)展的縮影，更是數(shù)百萬流動人口在異鄉(xiāng)的家園。理解他們的需求，需要從理解城中村入手，才能真正助力流動人口治理。

一、城中村的多樣面孔與流動人口的需求圖譜

過去兩年，我們團隊以廣州為主要調(diào)研區(qū)域，選擇了 20 多個典型的城中村進行調(diào)研，了解到城中村多樣化的一面。我們將城中村分為三種類型。

（研究團隊城中村實地調(diào)查坐標圖）

· 類型一：制造業(yè)型城中村

自改革開放以來，廣州的城中村在形成之初就承載了產(chǎn)業(yè)功能。每個城中村都類似于一個產(chǎn)業(yè)園，涵蓋了電子制造業(yè)、家具制造業(yè)、服裝制造業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)。

（廣州市黃埔區(qū)小東村）

對制造業(yè)型城中村進一步細分，其中一種是大生產(chǎn)制造型。這類城中村通常位于大型品牌工廠（如汽車廠、大型電子制造廠）附近，具有以下典型特點：多分布在郊區(qū)，產(chǎn)業(yè)相對集中，流動人口主要從事正規(guī)就業(yè)，但村內(nèi)教育資源和公共設(shè)施相對不足。廣州市黃埔區(qū)小東村便是一個典型案例。該村是一個電子制造業(yè)工人聚居為主的城中村，流動人口畫像以大型工廠工人為主，穩(wěn)定家庭戶較多，他們更關(guān)注技能提升、職業(yè)發(fā)展以及子女教育和留守兒童問題。

（廣州市海珠區(qū)康樂村和鷺江村）

另一種是中小制造業(yè)型城中村，這類數(shù)量更多。以服裝制造業(yè)為代表，其特點是非正規(guī)就業(yè)比例高，不少工人是日結(jié)制，流動性高。工人工作時間長，基本都在16個小時左右，旺季時幾乎無休息，經(jīng)濟壓力大，需求以生存為主。典型案例是海珠區(qū)康樂村和鷺江村，人群畫像以服裝制造業(yè)等中小型工廠工人為主，流動性高，家庭結(jié)構(gòu)簡單，多為夫妻兩人共同打工，很少有兒童共同居住。需求主要有勞動保障、信息服務(wù)、房屋租賃等。

· 類型二：商貿(mào)型城中村

（廣州白云區(qū)大源村）

商貿(mào)型城中村聚集了大量個體商戶和中小微企業(yè)，可視為類似創(chuàng)業(yè)園或孵化器的場所。典型案例是白云區(qū)大源村，該村是全國知名的百億淘寶村，人群畫像以個體商戶和電商從業(yè)者為主，有少量的家庭。需求以創(chuàng)業(yè)扶持、金融服務(wù)、法律咨詢、糾紛調(diào)解為主。

· 類型三：服務(wù)業(yè)型城中村

（廣州市天河區(qū)石牌村）

服務(wù)業(yè)型城中村通常位于城市中心區(qū)域，地理位置優(yōu)越，交通便利，以餐飲、快遞、住宿等生活服務(wù)業(yè)為主，流動人口群體的年齡也偏年輕化。典型案例是天河區(qū)的石牌村，該村靠近珠江新城 CBD，地理位置極佳。石牌村吸引了大量快遞小哥、滴滴司機等服務(wù)業(yè)從業(yè)人員居住。他們工作時間長、壓力大，渴望社交和休閑娛樂。

（城中村流動人口及其特征對比分析表）

可以發(fā)現(xiàn)，城中村的多樣性體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)和流動人口特征上。以珠三角為例，不同產(chǎn)業(yè)的城中村聚集的流動人口特征差異明顯。康樂村等小型制造業(yè)城中村，主要聚集的是80后、70后和60后，90后較少，因為工作時間長達16小時，90后不太愿意從事如此艱苦的工作。而石牌村等商貿(mào)型城中村則以年輕人為主，00后、90后較為聚集。對于社會組織來說，服務(wù)對象的特點也有所不同。康樂村幾乎沒有兒童，石牌村雖有兒童但數(shù)量不多，因為家庭戶主要集中在大型制造業(yè)和商貿(mào)型城中村。

二、流動人口與城市更新

在中國的城市發(fā)展進程中，流動人口為城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻。在廣州，一些城中村形成了完整的服裝制造產(chǎn)業(yè)鏈，從設(shè)計、裁剪、縫制到包裝、物流，各個環(huán)節(jié)緊密銜接。這些產(chǎn)業(yè)集群往往匯集了許多來自相同省份的流動人口，他們通過“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”的方式形成了獨特的社會網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了互幫互助的生活共同體。

近年來，隨著城市更新計劃的推進，廣州服裝制造業(yè)的流動人口面臨著新的選擇。有的人選擇跟隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到新的園區(qū)，有的人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也有人在尋找轉(zhuǎn)型機會。在轉(zhuǎn)型過程中，流動人口面臨著諸多挑戰(zhàn)：

一是生計調(diào)整。城市更新導致廣州服裝產(chǎn)業(yè)區(qū)的流動人口面臨工作場所變動。他們需要作出轉(zhuǎn)移至新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、搬遷至其他產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域，或是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等選擇，這個過程中原有的生產(chǎn)經(jīng)營方式和收入狀況都將發(fā)生較大改變。

二是社會網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的困難。許多城中村形成了獨特的“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”用工體系，不僅解決了招工難題，還構(gòu)建了互幫互助的社會支持網(wǎng)絡(luò)。城市更新導致這種社會網(wǎng)絡(luò)被打散，重建需要較長時間。

三是發(fā)展前景的不確定性。整個城市更新的過程非常長，而流動人口在其中的參與空間有限，這限制了企業(yè)主和工人的投資規(guī)劃和決策，影響了他們的進一步發(fā)展。

四是產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)影響。服裝產(chǎn)業(yè)具有典型的產(chǎn)業(yè)集群特征，從面料供應(yīng)、裁剪制作到成衣批發(fā)、物流倉儲，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。當某一區(qū)域開始更新改造，影響會延伸至整個產(chǎn)業(yè)鏈。這種連鎖反應(yīng)不僅考驗著產(chǎn)業(yè)適應(yīng)力，也給產(chǎn)業(yè)鏈上的流動人口帶來了轉(zhuǎn)型壓力。

可以說，流動人口在城市更新過程中面臨著生計調(diào)整、社會網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、發(fā)展前景不確定以及產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整等多重挑戰(zhàn)。如何在推動城市更新的同時更好地關(guān)注和保障流動人口的利益，幫助他們實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，是值得深入思考的問題。

三、包容性城市更新：以深圳南頭古城為例

包容性城市更新是指在城市更新過程中，通過規(guī)劃、政策和實踐，以公平、公正和可持續(xù)的方式，滿足多元化社會群體的需求，確保所有城市居住者（特別是流動人口或弱勢群體）能夠公平地享有更新成果，避免因更新導致的社會不平等或群體排斥。其核心目標是通過促進社會包容、參與式治理及多方協(xié)作，推動空間、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城市的可持續(xù)性與可達性。深圳南頭古城的改造正在實踐包容性城市更新。

南頭古城位于深圳南山區(qū)，更新改造前的居住人口約3萬人，其中約90%是流動人口，居住密度是深圳平均密度的15倍。不同于珠三角其他城中村，它本身是一個歷史文化保護的古城，形成了城中村與古城共生的狀態(tài)。因此，南頭古城的改造不能用傳統(tǒng)的手段進行大規(guī)模拆除重建，只能進行微改造。

（南頭古城改造前、改造后的街道）

（南頭古城改造前、改造后的樓房）

對此，政府在改造之初就出臺了包容性城市更新策略，以下幾點尤為值得借鑒和推廣。

一是非驅(qū)逐式更新策略。在更新之初，政府就確立采取包容性而非驅(qū)逐式策略，將流動人口納入發(fā)展規(guī)劃，為其提供足夠的生存、生產(chǎn)、生活的空間。同時把主要改變限定在十字街附近區(qū)域，僅占總建筑量的四分之一左右，其他建筑繼續(xù)容納原有居民居住。

（舉辦社區(qū)議題共創(chuàng)行動）

二是多方共建的協(xié)作機制。改造過程中，流動人口受邀參與其中，通過組織社區(qū)活動、工作坊和公共討論，充分表達了他們的需求和建議，也加強了政府、原有居民、專業(yè)團隊等與流動人口的溝通和互動。這在城市更新中非常難得。

（打造共享公共空間）

（設(shè)計鄉(xiāng)村流動兒童友好實踐、流動人口組成“好運來”貨運搬運隊伍）

三是開展社區(qū)營造與打造公共空間，充分考慮流動人口權(quán)益與城市發(fā)展的平衡。引入社區(qū)營造團隊，圍繞著流動兒童、流動媽媽、工人等開展相關(guān)活動，并組織流動人口參與社區(qū)公共事務(wù)，如提供更新建議、參加社區(qū)活動、擔任志愿者等。打造共享公共空間，為流動人口提供更多的休閑和社交場所，充分回應(yīng)流動人口需求。

四、流動人口服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵點

第一要對流動人口及其公共服務(wù)需求形成結(jié)構(gòu)化認知。首先要系統(tǒng)理解流動人口脆弱性的來源。流動人口中不同群體如流動媽媽、流動兒童、流動工人的脆弱性來源具有多維性和動態(tài)性。其次需要準確定位社會組織在流動人口公共服務(wù)中的作用，特別是在填補政府公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)上所發(fā)揮的重要作用。

第二要精準識別不同類型的城中村流動人口特征和需求。

（不同類型城中村流動人口特征及需求對比分析）

不同類型的城中村居住的流動人口類型不同，不同類型流動人口群體需求的差異非常大，仔細識別人群特征是提供公共服務(wù)的前提。總體來看，城中村流動人口的需求包括生存、發(fā)展、融合三方面，回應(yīng)思路上包括：針對生存需求，提供就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、證照辦理、社會保障等基礎(chǔ)性信息服務(wù)；針對發(fā)展需求，開展職業(yè)技能提升培訓、組織親子教育活動、提供子女就學指導等提升性服務(wù)；針對融合需求，組織社區(qū)文化活動、搭建居民交流平臺、開展鄰里互助項目等社會融入服務(wù)等。

第三構(gòu)建多元協(xié)同的流動人口服務(wù)體系。對于政府，應(yīng)把握政策導向，強化資源保障，深化與社區(qū)社會組織的合作與溝通；對于社會組織，應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，整合服務(wù)資源，強化組織能力建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)模式。同時，也要關(guān)注社區(qū)支持體系對于流動人口需求回應(yīng)和支持網(wǎng)絡(luò)搭建的重要作用，包括培育社區(qū)骨干和激發(fā)居民參與熱情，發(fā)揮自組織作用，構(gòu)建互助網(wǎng)絡(luò)。

本次論壇其他回顧：

了解流動人口教育，更多信息請看：

2023年《城市化與流動兒童社會支持》平行論壇實錄：

2022年12月城中村和流動兒童教育主題研討會回顧：

2021年5月開城門沙龍回顧：

媒體報道

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