論壇回顧 | 張惠：聚焦城中村——流動人口需求與包容性更新

2024年11月24日，由中國基金會發展論壇主辦，招商局慈善基金會、“流動的中國”研究網絡、北京三知困難兒童救助服務中心聯合承辦的《以人為本的新型城鎮化發展的趨勢與機遇》平行論壇在杭州舉辦。

廣州大學公共管理學院教授張惠在本次論壇上發表了題為“聚焦城中村：流動人口需求與包容性更新”的主題分享。

以下是張惠教授主題分享的文字整理稿，經本人審定。

在很多人眼里，城中村是“臟亂差”的代名詞、是居住環境惡劣的城市“貧民窟”，甚至是城市發展過程中要除掉的“毒瘤”。但城中村還有另外一面：它是充滿生機與活力的“都市村莊”，也是打工人來到城市的第一個落腳社區和承載著大量流動人口的“減壓閥”，是城鄉二元制以外的“第三元”。

（城中村縮影）

如果關注流動人口，尤其是粵港澳大灣區的流動人口，城中村是繞不開的。據官方統計，廣州共有272個城中村，深圳是 2336個，不過實際情況可能超過這個數字。根據第七次人口普查，廣州的流動人口數量是838.5萬人，占到常住人口的44.79%。在約有535平方公里的272個城中村中，居住著近500萬流動人口。也就是說，近60%的流動人口居住在城中村。

（廣州市的城中村）

城中村對流動人口意味著什么呢？我們團隊認為，城中村不僅是城市發展的縮影，更是數百萬流動人口在異鄉的家園。理解他們的需求，需要從理解城中村入手，才能真正助力流動人口治理。

一、城中村的多樣面孔與流動人口的需求圖譜

過去兩年，我們團隊以廣州為主要調研區域，選擇了 20 多個典型的城中村進行調研，了解到城中村多樣化的一面。我們將城中村分為三種類型。

（研究團隊城中村實地調查坐標圖）

· 類型一：制造業型城中村

自改革開放以來，廣州的城中村在形成之初就承載了產業功能。每個城中村都類似于一個產業園，涵蓋了電子制造業、家具制造業、服裝制造業等多種產業。

（廣州市黃埔區小東村）

對制造業型城中村進一步細分，其中一種是大生產制造型。這類城中村通常位于大型品牌工廠（如汽車廠、大型電子制造廠）附近，具有以下典型特點：多分布在郊區，產業相對集中，流動人口主要從事正規就業，但村內教育資源和公共設施相對不足。廣州市黃埔區小東村便是一個典型案例。該村是一個電子制造業工人聚居為主的城中村，流動人口畫像以大型工廠工人為主，穩定家庭戶較多，他們更關注技能提升、職業發展以及子女教育和留守兒童問題。

（廣州市海珠區康樂村和鷺江村）

另一種是中小制造業型城中村，這類數量更多。以服裝制造業為代表，其特點是非正規就業比例高，不少工人是日結制，流動性高。工人工作時間長，基本都在16個小時左右，旺季時幾乎無休息，經濟壓力大，需求以生存為主。典型案例是海珠區康樂村和鷺江村，人群畫像以服裝制造業等中小型工廠工人為主，流動性高，家庭結構簡單，多為夫妻兩人共同打工，很少有兒童共同居住。需求主要有勞動保障、信息服務、房屋租賃等。

· 類型二：商貿型城中村

（廣州白云區大源村）

商貿型城中村聚集了大量個體商戶和中小微企業，可視為類似創業園或孵化器的場所。典型案例是白云區大源村，該村是全國知名的百億淘寶村，人群畫像以個體商戶和電商從業者為主，有少量的家庭。需求以創業扶持、金融服務、法律咨詢、糾紛調解為主。

· 類型三：服務業型城中村

（廣州市天河區石牌村）

服務業型城中村通常位于城市中心區域，地理位置優越，交通便利，以餐飲、快遞、住宿等生活服務業為主，流動人口群體的年齡也偏年輕化。典型案例是天河區的石牌村，該村靠近珠江新城 CBD，地理位置極佳。石牌村吸引了大量快遞小哥、滴滴司機等服務業從業人員居住。他們工作時間長、壓力大，渴望社交和休閑娛樂。

（城中村流動人口及其特征對比分析表）

可以發現，城中村的多樣性體現在產業和流動人口特征上。以珠三角為例，不同產業的城中村聚集的流動人口特征差異明顯。康樂村等小型制造業城中村，主要聚集的是80后、70后和60后，90后較少，因為工作時間長達16小時，90后不太愿意從事如此艱苦的工作。而石牌村等商貿型城中村則以年輕人為主，00后、90后較為聚集。對于社會組織來說，服務對象的特點也有所不同。康樂村幾乎沒有兒童，石牌村雖有兒童但數量不多，因為家庭戶主要集中在大型制造業和商貿型城中村。

二、流動人口與城市更新

在中國的城市發展進程中，流動人口為城市建設和產業發展作出了重要貢獻。在廣州，一些城中村形成了完整的服裝制造產業鏈，從設計、裁剪、縫制到包裝、物流，各個環節緊密銜接。這些產業集群往往匯集了許多來自相同省份的流動人口，他們通過“老鄉帶老鄉”的方式形成了獨特的社會網絡，構建了互幫互助的生活共同體。

近年來，隨著城市更新計劃的推進，廣州服裝制造業的流動人口面臨著新的選擇。有的人選擇跟隨產業轉移到新的園區，有的人返鄉創業，也有人在尋找轉型機會。在轉型過程中，流動人口面臨著諸多挑戰：

一是生計調整。城市更新導致廣州服裝產業區的流動人口面臨工作場所變動。他們需要作出轉移至新產業園區、搬遷至其他產業集群區域，或是返鄉創業等選擇，這個過程中原有的生產經營方式和收入狀況都將發生較大改變。

二是社會網絡重構的困難。許多城中村形成了獨特的“老鄉帶老鄉”用工體系，不僅解決了招工難題，還構建了互幫互助的社會支持網絡。城市更新導致這種社會網絡被打散，重建需要較長時間。

三是發展前景的不確定性。整個城市更新的過程非常長，而流動人口在其中的參與空間有限，這限制了企業主和工人的投資規劃和決策，影響了他們的進一步發展。

四是產業鏈關聯影響。服裝產業具有典型的產業集群特征，從面料供應、裁剪制作到成衣批發、物流倉儲，形成了完整的產業鏈條。當某一區域開始更新改造，影響會延伸至整個產業鏈。這種連鎖反應不僅考驗著產業適應力，也給產業鏈上的流動人口帶來了轉型壓力。

可以說，流動人口在城市更新過程中面臨著生計調整、社會網絡重構、發展前景不確定以及產業鏈調整等多重挑戰。如何在推動城市更新的同時更好地關注和保障流動人口的利益，幫助他們實現平穩過渡，是值得深入思考的問題。

三、包容性城市更新：以深圳南頭古城為例

包容性城市更新是指在城市更新過程中，通過規劃、政策和實踐，以公平、公正和可持續的方式，滿足多元化社會群體的需求，確保所有城市居住者（特別是流動人口或弱勢群體）能夠公平地享有更新成果，避免因更新導致的社會不平等或群體排斥。其核心目標是通過促進社會包容、參與式治理及多方協作，推動空間、經濟和社會的協調發展，實現城市的可持續性與可達性。深圳南頭古城的改造正在實踐包容性城市更新。

南頭古城位于深圳南山區，更新改造前的居住人口約3萬人，其中約90%是流動人口，居住密度是深圳平均密度的15倍。不同于珠三角其他城中村，它本身是一個歷史文化保護的古城，形成了城中村與古城共生的狀態。因此，南頭古城的改造不能用傳統的手段進行大規模拆除重建，只能進行微改造。

（南頭古城改造前、改造后的街道）

（南頭古城改造前、改造后的樓房）

對此，政府在改造之初就出臺了包容性城市更新策略，以下幾點尤為值得借鑒和推廣。

一是非驅逐式更新策略。在更新之初，政府就確立采取包容性而非驅逐式策略，將流動人口納入發展規劃，為其提供足夠的生存、生產、生活的空間。同時把主要改變限定在十字街附近區域，僅占總建筑量的四分之一左右，其他建筑繼續容納原有居民居住。

（舉辦社區議題共創行動）

二是多方共建的協作機制。改造過程中，流動人口受邀參與其中，通過組織社區活動、工作坊和公共討論，充分表達了他們的需求和建議，也加強了政府、原有居民、專業團隊等與流動人口的溝通和互動。這在城市更新中非常難得。

（打造共享公共空間）

（設計鄉村流動兒童友好實踐、流動人口組成“好運來”貨運搬運隊伍）

三是開展社區營造與打造公共空間，充分考慮流動人口權益與城市發展的平衡。引入社區營造團隊，圍繞著流動兒童、流動媽媽、工人等開展相關活動，并組織流動人口參與社區公共事務，如提供更新建議、參加社區活動、擔任志愿者等。打造共享公共空間，為流動人口提供更多的休閑和社交場所，充分回應流動人口需求。

四、流動人口服務創新的關鍵點

第一要對流動人口及其公共服務需求形成結構化認知。首先要系統理解流動人口脆弱性的來源。流動人口中不同群體如流動媽媽、流動兒童、流動工人的脆弱性來源具有多維性和動態性。其次需要準確定位社會組織在流動人口公共服務中的作用，特別是在填補政府公共服務的薄弱環節上所發揮的重要作用。

第二要精準識別不同類型的城中村流動人口特征和需求。

（不同類型城中村流動人口特征及需求對比分析）

不同類型的城中村居住的流動人口類型不同，不同類型流動人口群體需求的差異非常大，仔細識別人群特征是提供公共服務的前提。總體來看，城中村流動人口的需求包括生存、發展、融合三方面，回應思路上包括：針對生存需求，提供就業、住房、醫療、教育、證照辦理、社會保障等基礎性信息服務；針對發展需求，開展職業技能提升培訓、組織親子教育活動、提供子女就學指導等提升性服務；針對融合需求，組織社區文化活動、搭建居民交流平臺、開展鄰里互助項目等社會融入服務等。

第三構建多元協同的流動人口服務體系。對于政府，應把握政策導向，強化資源保障，深化與社區社會組織的合作與溝通；對于社會組織，應充分發揮專業優勢，整合服務資源，強化組織能力建設，創新服務模式。同時，也要關注社區支持體系對于流動人口需求回應和支持網絡搭建的重要作用，包括培育社區骨干和激發居民參與熱情，發揮自組織作用，構建互助網絡。

本次論壇其他回顧：

了解流動人口教育，更多信息請看：

2023年《城市化與流動兒童社會支持》平行論壇實錄：

2022年12月城中村和流動兒童教育主題研討會回顧：

2021年5月開城門沙龍回顧：

媒體報道

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